中国脱贫攻坚监督和考核评估

中国脱贫攻坚监督和考核评估

监督、考核和评估是公共政策执行和项目管理中重要的内容和环节。在我国正在进行的脱贫攻坚中，科学、客观、及时的监督、考核和评估，更是精准扶贫治理中十分关键的环节。经过多年的探索、总结和完善，我国初步建立了脱贫攻坚的监督、考核和评估制度，开展了对精准扶贫、精准脱贫工作进展和成效的监督、考核和评估，积累了一定的经验。实践中发现现行监督、考核和评估制度和方法还存在一定的问题，需要在总结和研究的基础上进行完善。一监督、考核评估在实施扶贫战略目标和计划中的作用（一）监督、考核评估在公共政策实施中的作用在公共政策实施当中，监督是指有关主体对实施过程进行监察、检查、督促和指导，使其结果能达到预定的政策目标；考核评估是指考核主体对照政策目标和任务，采用科学的考核方式，评价政策执行者的工作任务完成情况或政策实施结果在多大程度上实现了预定的目标、资源投入的有效性等情况。二者都是为了及时发现政策执行中存在的问题，促进政策目标的实现。相对来说，前者比较重视政策执行的合法、合规和合理性，后者更加注重通过引导改进绩效、推进工作、提高效率。因此，有效的监督、考核评估对于及时发现存在的问题，找出解决问题的办法，激励先进，惩罚后进，最终实现政策目标，有着十分重要的作用。监督、考核评估，按实施主体和对象，可分为内部监督和外部监督、内部考核评估和外部考核评估。这里仅讨论内部监督考核和外部评估的优缺点。内部监督考核的发起人、执行人、评判人和责任人总体上是一致的，这种四位一体的特点也形成了内部监督考核的优势和缺陷[1]。内部监督考核的主要优势包括：有利于选择恰当的时机，所需信息易于获取，结果应用比较容易。内部监督考核的主要缺陷包括：第一，由于结果会用来追责，内部监督考核存在隐瞒问题的动机和便利性；第二，如果决策者担心监督考核结果会对其形成不利的影响，内部监督考核者可能会选择性地使用对其有利或容易解脱的评估信息；第三，由于实施主体和对象有直接的利益关系，内部监督考核者可能对政策执行产生的负面影响加以遮掩或忽视，从而得出不公正的结论。外部评估是指由政策设计和执行机构之外的专业性机构或人员对政策实施过程、结果、效率和影响进行独立评估[2]。通常外部评估被认为是独立、客观和专业的。外部评估的主要优势包括：第一，合格的外部评估是由与政策制定和实施不存在利益关联的机构和人员实施的，能够独立确定评估方案，独立实施评估和对评估对象做出结论，具有独立性；第二，外部评估由于不存在利益关联且面临同业竞争的压力，在评估数据取得和评估结论方面一般能够做到尊重事实和真相，具有客观性；第三，外部评估本身是由掌握评估理论和方法且熟悉评估政策的专业机构和人员实施的，具有专业性。外部评估面临的主要困难在于信息取得和结果应用两个方面。如果没有政策执行机构的配合，外部评估者很难获得有关政策方面的全面、准确、可靠的信息，这会对评估质量产生影响。此外，外部评估所提出的政策建议，也可能因为不切合实际，可操作性不强，评估过程中缺乏与政策执行部门的沟通等原因，而无法被决策部门和政策执行部门所采纳，从而降低了政策评估的价值。（二）扶贫政策实施中监督、考核评估制度缺位的教训扶贫开发与民生民利息息相关，这个领域的职务犯罪后果严重，社会影响极其恶劣。如何加强对扶贫资金的监管，确保扶贫资金不被挤占、挪用，最大限度发挥扶贫资金的效益，让扶贫对象切实受益，是忠实履行我们党全心全意为人民服务宗旨的具体要求，是摆在全国扶贫系统面前非常紧迫而重要的工作任务。党中央、国务院三令五申，扶贫资金必须管好用好，各级政府也出台了相应的管理办法，对资金的使用程序、范围和监管体制等做出了明确规定。但是，2013年审计署对19个国家扶贫开发工作重点县2010～2012年财政扶贫资金进行审计之后，发现财政扶贫资金分配、管理和使用中还普遍存在一些违规违纪问题，包括虚报冒领、挤占挪用、管理使用不规范、损失浪费、资金闲置、贪污侵吞等[3]。经推算，19个县违规问题资金总额为2.3亿元，占审计抽查资金（12.4亿元）的比例高达18.5%[4]。根据审计部门对这些问题产生根源的分析，扶贫工作监督管理缺失是主要原因之一。过去扶贫领域的监督力量，主要是财政、扶贫两部门内部监督和审计监督，其他来源的监督比较少。此外，扶贫审计聚焦在扶贫资金管理和使用的合法、合规方面，缺乏对扶贫资金使用的有效性和程序合理性等的审计。在2012年之前，扶贫领域的考核，除了扶贫部门内的工作考核之外，比较制度化的只有从2007年开始的财政扶贫资金绩效考核。但是，财政扶贫资金绩效考核自身存在一些问题，如涉及面比较窄，仅限于财政专项扶贫资金；此外，它在指标设计、数据收集、激励制度安排等方面都存在不足。例如，成效指标只考虑了贫困人口减少和收入增长，未包括基础设施和基本公共服务改善，因而与扶贫资金使用的关联度不强；部分数据由各省自报，不同程度地存在上报不及时、口径不统一、不完整和缺乏真实性等问题。因此，扶贫资金绩效考核发挥的作用比较有限。扶贫考核评估机制存在缺陷，加上监督缺位，以致过去扶贫实践中，常发生问题出现不能及时发现，发现问题不能及时解决的现象。2012年，国务院扶贫开发领导小组印发《扶贫开发工作考核办法（试行）》，决定从2012年起试行对省级政府扶贫开发工作进行考核，督促中央和国家机关相关部委贯彻落实《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》中明确的工作任务。其中，中央对各省的考核，主要包括组织领导、经济社会发展、扶贫工作实施和扶贫工作管理4部分内容。实行奖优罚劣，为工作决策和资金分配提供依据。省级政府扶贫开发工作考核试点发现[5]，该考核可起到如下几方面作用：第一，掌握现有的情况，摸清扶贫的底数；第二，通过年度比较，可以监测扶贫的进展，从而把握下一阶段的工作方向；第三，发现存在的问题，以便调整工作重点；第四，通过省间竞争和相互学习来改善扶贫工作。省级政府扶贫工作考核试点过程中存在的主要问题包括：第一，考核内容是结果还是包括结果和过程；第二，如何根据脱贫攻坚任务目标建立完整的科学合理的指标体系；第三，各指标权重、计分条件对评估结果影响较大，如何科学确定；第四，数据来源多且复杂，既使数据审核复杂化，也影响了指标的解释力；第五，考核结果应用的激励制度安排的力度和强度都不够。这突出地表现在两个方面：一是扶贫工作考核没有将重点县的退出纳入考核激励中去考虑，这样不利于促进各省将扶贫工作的重点放在减少重点县而更多地关注通过提高考核排名获得资金和政策奖励上；二是扶贫工作考核结果与考核地区主管领导的考评关系不大，难以起到激励地方政府承担起扶贫开发主要职责的作用。二脱贫攻坚监督和考核评估体系的基本框架和内容（一）脱贫攻坚监督和考核评估体系的建立过程进入脱贫攻坚阶段以来，根据不同扶贫目标和管理分工，在总结过去经验教训的基础上，我国已在扶贫领域逐渐建立了一套监督和考核评估体系。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（以下简称《脱贫攻坚决定》）提出了“严格扶贫考核督查问责”的要求。据此，中央发布的《脱贫攻坚责任制实施办法》。该办法明确指出，国务院扶贫开发领导小组负责“建立健全扶贫成效考核、贫困县约束、督查巡查、贫困退出等工作机制，组织实施对省级党委和政府扶贫开发工作成效考核，组织开展脱贫攻坚督查巡查和第三方评估”中央纪委机关对脱贫攻坚进行监督执纪问责；最高人民检察院对扶贫领域职务犯罪进行集中整治和预防；审计署对脱贫攻坚政策落实和资金重点项目进行跟踪审计；各民主党派应当做好脱贫攻坚民主监督工作。从中可以看出，通过加强对扶贫的审计监督、纪律监督、司法监督和民主监督，创设脱贫攻坚督查巡查制度，建立健全有关扶贫考核评估制度，不断推动脱贫攻坚考核监督问责。下面依次简要描述脱贫攻坚监督和考核评估体系的建立过程。1.监督（1）脱贫攻坚督查巡查。过去扶贫部门也一直在开展扶贫有关政策落实的督查活动，主要特点是以专项督查为主、其他部门很少参与，实施范围窄等。为推动中央脱贫攻坚重大决策部署的落实，开展级别更高、规模更大、范围更全面的综合性督查巡查是必需的。2016年7月，中央出台《脱贫攻坚督查巡查工作办法》，督促中西部22个省（自治区、直辖市）党委和政府、中央和国家机关有关单位落实脱贫攻坚工作责任和政策措施。国务院扶贫开发领导小组组织开展联合督查巡查，对重点部门、重点地区有关情况进行全面督促和巡视检查。（2）扶贫审计。对扶贫资金管理和使用的合法合规审计，一直是扶贫审计的重点和中心工作。近年来，审计部门在加强扶贫资金常规审计力度的同时，不断完善扶贫资金绩效审计，并新增对扶贫政策落实情况的跟踪审计。“十三五”规划纲要明确提出，要建立扶贫政策落实情况跟踪审计机制。2016年5月，审计署办公厅发布《关于进一步加强扶贫审计促进精准扶贫精准脱贫政策落实的意见》。该意见提出“十三五”时期扶贫审计的重点工作内容是：一要跟踪检查扶贫相关政策落实情况；二要监督检查扶贫资金绩效情况，即将绩效理念贯穿扶贫审计始终，循着资金流向从政策要求、预算安排、资金拨付一直追踪到项目和个人，确保扶贫资金安全高效使用。（3）监督执纪问责。为落实脱贫攻坚监督执纪问责任务，十八届中央纪委六中全会公报明确提出，“严肃查处扶贫领域虚报冒领、截留私分、挥霍浪费行为，为打赢脱贫攻坚战提供有力保障”[6]。中央纪委书记王岐山在出席2017年7月3日扶贫领域监督执纪问责工作电视电话时，强调纪检监察部门要加强监督检查，强化监督执纪问责，为打赢脱贫攻坚战提供坚强保障[7]。中央纪委监察部网站还专门为此辟开了一个专栏“巡访31省区市—落实扶贫领域监督执纪问责工作电视电话会议精神情况”，用来公布有关信息。（4）检察机关、扶贫部门整治和预防扶贫领域职务犯罪专项。为在脱贫攻坚、反腐倡廉建设方面加强部门合作，最高人民检察院和国务院扶贫办联合发布《全国检察机关、扶贫部门集中整治和加强预防扶贫领域职务犯罪专项工作方案》，决定自2016年1月起，在全国范围内共同开展集中整治和加强预防扶贫领域职务犯罪专项工作，为期5年。（5）各民主党派中央开展脱贫攻坚民主监督。专门对扶贫进行民主监督，是中共中央赋予各民主党派的一项新任务，是各民主党派履行民主监督职能的新领域。2017年10月，中央统战部和国务院扶贫办联合发布《关于支持各民主党派中央开展脱贫攻坚民主监督工作的实施方案》，明确脱贫攻坚民主监督工作的工作原则、对口安排、重点内容、主要形式和工作保障等。（6）12317扶贫监督举报电话。国务院扶贫办于2014年12月15日开通12317扶贫监督举报电话。根据国务院扶贫办行政人事司印发的《关于做好12317扶贫监督举报电话有关工作的通知》，12317电话投诉举报主要受理范围包括“专项扶贫资金管理、分配、使用中的问题，专项扶贫项目实施管理中存在的问题，挤占、贪污、挪用专项扶贫资金的行为，以及扶贫相关政策执行中的违规问题”，受理的问题按分级负责、属地管理原则进行调查处理。（7）扶贫有关部门的内部督查。在脱贫攻坚领域，有关部门的内部督查主要包括：扶贫开发领导小组成员单位组织行业督查，督促检查本系统、本行业领域落实脱贫攻坚政策措施的情况；扶贫、发展改革、财政等部门开展专项督查。（8）其他监督。脱贫攻坚的其他监督主要包括：全国人大常委会审议国务院关于脱贫攻坚工作情况报告并进行专题询问、中央巡视、国务院督查、政协监督、媒体监督、群众监督、第三方评估等。从以上方面可以看出，与过去相比，脱贫攻坚监督的主体更加多元化。按监督主体与对象关系来看，扶贫监督可分为扶贫系统内部监督和外部监督。除脱贫攻坚督查巡查和扶贫有关部门的内部督查属于扶贫系统内部监督外，其他都归为行政系统外部监督。其中最高人民检察院行使的是司法监督，全国人大常委会行使的是权力机关监督，中央巡视组行使的是执政党监督，人民政协和各民主党派行使的是民主监督、而12317扶贫监督举报电话、群众监督、媒体监督、第三方评估可统称为社会监督。与此同时，扶贫有关部门即受监督对象也在按照政务公开要求，采取“推进脱贫攻坚决策、执行、管理、服务、结果公开，加强解读回应，扩大群众参与，增强公开时效”等举措，扩大脱贫攻坚社会和群众知晓度、参与度[8]。监督对象的公开性、主体的多元化及监督内容的广泛性（后面将详细述及），从理论上有利于充分体现监督的人民主权原则、经常监督原则和公开监督原则[9]。扶贫领域内部监督和外部监督的结合，有利于形成全面复合的监督网络，提高扶贫监督的整体效能。下文将具体讨论脱贫攻坚监督体系的基本框架和内容。由于篇幅关系，主要讨论前五种扶贫监督。2.考核评估（1）省级党委、政府扶贫成效考核。2016年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》（以下简称《扶贫成效考核办法》），就中央对中西部22个省（自治区、直辖市）党委和政府扶贫开发工作成效的考核做出规范，取代2012年印发的《扶贫开发工作考核办法（试行）》。与之前试行办法相比，《扶贫成效考核办法》在指标上进行了简化和优化，在方法上做了重大改进，如引入第三方评估。（2）财政扶贫资金绩效考核。2017年9月，根据精准扶贫、精准脱贫形势需要，财政部和国务院扶贫办对2008年印发的《财政专项扶贫资金绩效考评试行办法》进行了修订，制定并印发了《财政专项扶贫资金绩效评价办法》（以下简称《资金绩效评价办法》）。这意味着，财政专项扶贫资金绩效考核制度，在经历了近十年的实践摸索后，越加成熟。（3）贫困县脱贫摘帽评估。2016年4月，国家出台《关于建立贫困退出机制的意见》。该意见对贫困人口、贫困村、贫困县退出的标准和程序做出了规定，例如，贫困县脱贫摘帽需要通过市、省两级的审核审查和国家组织的专项检查及第三方评估，可统称为贫困县脱贫摘帽评估。（4）第三方评估。第三方评估，即外部评估，也可视为一种政府外的社会监督方式。前面讨论的省级党委、政府扶贫成效考核及贫困县脱贫摘帽评估，都明确要利用第三方评估机构采集相关考核指标数据并进行评估。作为“局外人”的第三方评估，通过客观、专业的评估，可使各项脱贫数据更加可靠和公正。（5）东西部协作考核。2017年8月，国务院扶贫开发领导小组印发《东西部扶贫协作考核办法（试行）》。该考核的目标是推动参与东西部协作的各省（自治区、直辖市）向深度贫困地区倾斜，进一步加大帮扶力度，促进西部贫困地区如期完成脱贫攻坚任务。（6）定点扶贫工作考核。《中央单位定点扶贫工作考核办法（试行）》于2017年8月公布。该考核目的是为了促进中央单位落实帮扶责任，加大帮扶力度，向深度贫困地区倾斜，帮助定点扶贫县如若完成脱贫攻坚任务。（7）部分行业部门扶贫工作考核。一些扶贫开发领导小组成员单位制定了本行业扶贫工作考核评估制度，如2014年12月水利部出台《水利扶贫工作考核办法（试行）》（目前正在修订中）[10]、2016年10月国家卫生计生委和国务院扶贫办联合发布《健康扶贫工作考核办法》。因此，脱贫攻坚考核评估体系，主要由省级党委、政府扶贫成效考核、扶贫资金绩效评价、贫困县脱贫摘帽评估、第三方评估、东西协作考核、定点扶贫工作考核、行业部门扶贫工作考核等组成。其中后三类考核的实践还比较少，所以在下文的讨论中不做重点分析。（二）脱贫攻坚监督和考核评估体系的基本框架和内容根据上述有关文件或制度文本，下文对脱贫攻坚监督和考核评估体系的基本框架、内容进行描述和分析。1.监督（1）监督对象。从监督对象来看，脱贫攻坚督查巡查的对象是中西部22个省（自治区、直辖市）党委和政府、中央和国家机关有关单位；扶贫审计的重点对象是集中连片特困地区县和国家扶贫开发工作重点县；纪检监察部门在扶贫领域监督执纪问责的主要对象是有扶贫任务的各级地方、部门和企事业单位及其工作人员；检察机关、扶贫部门集中整治和加强预防扶贫职务犯罪专项工作的重点地区是革命老区、民族地区、边疆地区、连片特困地区；8个民主党派中央开展脱贫攻坚民主监督的对象分别对应8个贫困人口多、贫困发生率高的中西部省区（贵州、河南、广西、湖南、云南、四川、陕西和甘肃）。由上可知，扶贫领域不同来源监督的监督对象主要是有扶贫开发任务的中西部省份、贫困县、扶贫有关部门及其工作人员。扶贫监督对象存在一定程度的交叉，即使对于同一客体，也可能会受到来源不同的多重监督。（2）监督内容。从监督内容来看，根据《脱贫攻坚督查巡查工作办法》，脱贫攻坚督查工作以目标为导向，侧重推动各项扶贫政策的落实；巡查工作以问题为导向，着眼于解决干部履职、扶贫资金和项目管理、贫困识别、纪律等方面存在的突出问题，二者合起来对扶贫进行综合性监督。扶贫审计的重点内容包括：跟踪检查扶贫相关政策落实情况，揭露和查处重大违纪违法问题，监督检查扶贫资金绩效情况，监督检查扶贫项目建设运营情况，揭示和反映体制机制制度性问题等。从中可以看出，脱贫攻坚督查巡查和扶贫审计的监督内容都比较全面，相对来说，后者的监督更加深入。纪检监察部门在扶贫领域监督执纪问责的内容是查处虚报冒领、截留私分、挥霍浪费等腐败问题。检察机关、扶贫部门整治和预防扶贫领域职务犯罪专项工作的主要内容是依法查办发生在扶贫领域、惠农领域的贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件，全方位排查职务犯罪风险点。也就是说，对扶贫的监督，纪检监察的重点在于查处违反党和行政纪律的问题；检察机关与扶贫部门的专项合作，侧重对职务犯罪的查办，并推进预防。各民主党派中央开展脱贫攻坚民主监督的重点内容包括贫困人口精准识别、脱贫、贫困县摘帽、落实脱贫攻坚责任制、重大政策措施执行和扶贫资金项目管理使用等情况。总的来看，这些扶贫领域监督的内容比较广泛。但不同来源监督的内容各有侧重点，这主要源于它们的监督性质不同。脱贫攻坚督查巡查属于综合监督，扶贫审计属于审计监督，监督执纪问责归为纪律监督，整治和预防扶贫领域职务犯罪专项属于司法监督，各民主党派中央对脱贫攻坚的监督即为民主监督。（3）监督方法。脱贫攻坚督查巡查工作主要采取“召开座谈会、查阅资料、实地调查、问卷调查、个别访谈和听取汇报、受理群众举报、随机访或者暗访等形式进行”，同时注重运用第三方评估成果。此外国务院扶贫开发领导小组可根据工作需要组织开展省级之间交叉督查和巡查。扶贫审计可采取全面审查结合抽查，检查是否有相关文件和制度，是否合理合法合规，进行账实核对、账账核对等；书面审查结合走访调查，沿着资金分配、管理、使用的各个环节，深入实地获取第一手信息和资料，确保获得真实可靠的信息。纪检监察部门在扶贫领域监督执纪问责的方法主要有督办查办、专项整治、巡视巡察、监督检查、执纪审查、接受举报、公开通报曝光等。检察机关、扶贫部门整治和预防扶贫领域职务犯罪专项主要方法，包括查办案件，排查犯罪风险点，开展专项预防和专题合作，推进预防犯罪进村到户等方法。各民主党派中央开展脱贫攻坚民主监督的主要方法是开展考察调研，提出意见建议，参与专项监督评估，加强日常联系，进行政策宣讲等。从上述描述可以得到这样的印象，即这些对扶贫领域的监督普遍比较重视深入基层和群众，运用灵活多样的方式，试图获得真实可靠的第一手信息。相对来说，审计、纪检监察和司法监督的专业性更强。（4）组织实施。脱贫攻坚督查巡查由国务院扶贫开发领导小组组织领导，如制定年度督查计划，批准督查事项，组建督查组和巡查组。督查组和巡查组实行组长负责制，分别负责督查和巡查工作的具体实施。有关工作大体分三个步骤进行，依次是制定方案、实地督查或巡查、报告情况。有关县扶贫审计工作，由各省（区、市）审计厅（局）统筹组织。各级审计机关需要把《加强扶贫审计意见》的具体内容和工作原则，统筹纳入与稳增长等政策措施落实情况跟踪审计、领导干部经济责任审计、财政收支审计等各类审计项目中，实现对扶贫开发政策、资金、项目进行有重点、有步骤、有深度、有成效的审计全覆盖。扶贫领域监督执纪问责，由各级纪检监察部门负责组织实施，具体程序依开展的监督活动类型而定。关于集中整治和加强预防扶贫领域职务犯罪专项工作的组织实施，各级检察院和扶贫部门通过成立工作领导小组、联席会议、专门机构，建立对接机制（如在贫困乡镇、村组普遍建立检察联络室或服务站，推行检察官联系贫困村镇和“一村一警”制度，聘请驻村工作队成员或第一书记担任检察联络员或志愿者；实行检察官联系重点扶贫项目制度等），实行年度工作重点和政策策略的动态调整，建立年度工作报告制度，共同召开年度会议等机制进行。各民主党派中央开展脱贫攻坚民主监督，由中央统战部与国务院扶贫办共同牵头，各民主党派中央分别形成具体工作方案并组织实施。对口省份统战、扶贫部门积极协助做好协调服务、跟踪反馈等有关工作。有关各方建立日常工作联系、信息通报和成果会商机制。由上可知，脱贫攻坚督查巡查、检察机关和扶贫部门集中整治和加强预防扶贫领域职务犯罪专项工作、各民主党派中央开展脱贫攻坚民主监督等三种扶贫监督力量，都在近两年才出现，均专门建立相应的组织实施机制来保障监督的有效实施，其中检察机关、扶贫部门联合进行的专项工作在这方面的探索相对较多。以上列出的五类扶贫监督，从实施主体来看，督查巡查、审计、监督执纪问责为行政部门专业监督，检察机关、扶贫部门整治和预防扶贫领域职务犯罪专项则属于行政系统内外联合监督，纪检监察属于内外合一监督。从监督阶段来看，这些监督主要是事后监督，只有扶贫审计还包括事中即过程监督，检察机关、扶贫部门整治和预防扶贫领域职务犯罪专项还涉及事前即预防监督。（5）结果运用。脱贫攻坚督查和巡查情况，由国务院扶贫开发领导小组向党中央、国务院报告，并作为省级党委和政府扶贫开发工作成效考核的参考依据。督查情况好的地区和单位，会受到通报表扬；督查和巡查中发现的问题，会被要求整改纠正。有关地区和单位的整改情况向党中央、国务院报告。整改情况能公开的，应当及时公开。涉及违纪违法的，按照有关规定移交纪检监察或者检察机关。对审计发现的情况和问题，各级审计机关一般会提出有针对性的意见和建议，督促有关地区和部门整改，并依法向社会公告审计发现的问题和整改情况。纪检监察部门对涉及扶贫领域问题线索进行督办、移交有关部门或直接查办，对未落实扶贫政策、资金和项目等履行脱贫攻坚责任不力的有关部门党组，进行督促整改等。检察机关、扶贫部门对在集中整治和加强预防扶贫领域职务犯罪专项工作中查处的典型案件及预防成效等，可利用媒体或通过召开新闻发布会等形式进行宣传；检察机关每年向扶贫部门提供扶贫领域职务犯罪线索受理、立案、判决等相关数据；扶贫部门12317举报电话收到的涉及扶贫领域职务犯罪的举报线索，可直接移送同级检察机关；遇有重大职务犯罪线索，国务院扶贫办可直接移送高检院审查办理。各民主党派中央脱贫攻坚民主监督调研中，针对重点问题提出对策建议，并向当地党委和政府反馈调研情况；形成的调研报告送中共中央、国务院；可利用政党协商、参政议政的各类平台和各种渠道，就脱贫攻坚工作反映情况、提出建议；总结地方开展脱贫攻坚工作的经验做法，发现先进、推广典型。综上所述，扶贫监督结果的运用主要有以下几种：一是针对存在问题提出建议意见，督促监督对象整改；二是将违法违纪问题线索移交有关部门处理；三是向社会通报公开；四是对好的典型予以宣传；五是作为考核和奖惩的参考依据；六是向有关方面反映情况，提出政策建议等。监督结果运用的好坏，在很大程度上决定着监督发挥作用的程度。上述重点讨论的五种扶贫监督，既相互区别，又相互联系。它们主要因为内容、方法、主体或组织实施方式不同而相互区别，又因同属于监督而相互联系。另外，扶贫审计、检察、扶贫专项、纪检监察和民主党派等监督发现的问题，可被列为督查巡查的重点；各种监督发现的违规违纪问题，都可作为财政扶贫资金绩效考核、党委和政府扶贫成效考核的参考依据。2.考核现有的扶贫考核制度，根据其性质，可分为工作考核和成效考核两类。工作考核是以工作过程考核为主，兼顾工作效果评价的考核制度，目前包括东西部协作考核、定点扶贫工作考核、水利、健康扶贫工作考核等。成效考核是以工作效果评价为主的考核制度，目前只有省级党委、政府扶贫成效考核和财政扶贫资金绩效考核符合这个特征。鉴于财政扶贫资金绩效考核从2007年起实施至今，经过不断完善，是目前扶贫领域相对较为成熟的考核制度；而省级党委、政府扶贫成效考核，从2012年开始试验探索，最终由工作考核转变为成效考核，它也为各行业部门设计本部门扶贫工作考核制度提供重要借鉴，因此下文主要以这两项考核制度为代表，来讨论扶贫考核的基本框架和内容。（1）考核对象。根据《脱贫攻坚责任制实施办法》，省级党委、政府对本地区脱贫攻坚工作负总责。扶贫开发任务重的中西部22省（自治区、直辖市）党政主要负责人向中央签署脱贫责任书，使中央对这些省份扶贫成效进行考核有据可依。根据《扶贫成效考核办法》，省级党委、政府扶贫成效考核的对象是中西部22个省（自治区、直辖市）。财政扶贫资金考核对象，包括享受中央财政专项扶贫资金的中西部22省（自治区、直辖市），及由省级独立安排财政专项扶贫资金的东部6省，包括辽宁、山东、浙江、江苏、福建和广东。对于中西部22省（自治区、直辖市）来说，既接受财政扶贫资金绩效考核也接受扶贫成效考核。（2）考核内容和指标。一般的考核设计，首先要确定考核的目标，就是确定考核的主要内容和目标值，然后根据考核目标确定考核指标。省级党委、政府扶贫成效考核的内容和指标包括：第一，减贫成效，包括建档贫困人口减少和贫困县脱贫摘帽计划完成、贫困地区农村居民收入增长3个指标；第二，精准识别，包括贫困人口识别、退出准确率2个指标；第三，精准帮扶，用群众对驻村工作队和帮扶责任人帮扶工作的满意度指标来评价；第四，扶贫资金使用和管理情况，直接采用财政扶贫资金绩效考核结果。扶贫成效考核的内容和指标，是围绕精准扶贫、精准脱贫基本方略，针对打赢脱贫攻坚战的主要目标任务来设置的。这主要体现在以下几个方面：首先，3个减贫成效指标对应《中共中央国院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（以下简称《决定》）提出的总体目标（基本公共服务发展目标除外）；其次，2个精准识别指标呼应精准扶贫精准脱贫“六个精准”中的两个，即扶持对象精准和脱贫成效精准；再次，精准帮扶指标能部分反映群众对于因村派人精准和措施到户精准的主观评价；最后，财政扶贫资金绩效考核中“精准使用情况”指标（权重占15%），对应项目安排精准和资金使用精准，即扶贫成效考核通过扶贫资金指标，在一定程度上间接呼应这两个精准的要求。值得注意的是，基本公共服务主要领域改善是《决定》确定的总体目标之一，但它未被纳入扶贫成效考核。与前几年试行的扶贫开发工作考核相比，扶贫成效考核的内容和指标有较大改进，主要表现在四个方面：第一，内容从关注扶贫工作过程和成效，变为聚焦扶贫工作成效，结果导向更为清晰；第二，减贫成效指标针对脱贫攻坚的总体目标设置，新增贫困县退出指标，替代原来的贫困地区农村居民消费增长指标；第三，其他指标主要围绕精准扶贫精准脱贫“六个精准”来设置；第四，考核指标从40多个减少为现在的7个，便于理解和操作。根据《资金绩效评价办法》，财政扶贫资金绩效考核是指对财政专项扶贫资金的使用管理过程及其效果进行综合性考核与评价，主要包括资金投入、拨付、监管和使用成效4个基础项，以及调整项（机制创新加分指标和违规违纪减分指标）。值得注意的是，使用成效部分包括4个指标，分别是贫困人口减少、年度资金结转结余率、精准使用情况、资金统筹使用成效，其中第1个指标评估最终减贫效果，第2和第3个指标测度资金使用的直接结果，最后1个指标评价贫困县涉农资金整合落实情况，包括机制运行、管理制度建设、资金增幅保障、整合资金规模等，因此后3个指标主要评价资金整合、精准使用政策的有效性及资金利用效率。与2008年试行办法相比，新的《资金绩效评价办法》在总体结构和内容上有了较大改进，这主要体现在以下几个方面。第一，基本结构更清晰地体现资金使用管理流程。由原来的扶贫成效、管理和使用、评价三大部分，调整为资金投入、资金拨付、资金监管、资金使用成效和调整项（加减分）五大部分。第二，强化省级扶贫资金预算分配合理分规性。在资金投入部分新增“省级预算资金分配的合理性、规范性”指标，考察各省是否按要求制定省级财政扶贫资金管理办法并据以分配资金。中央在2017年初出台新的财政专项扶贫资金管理办法，要求地方跟进制度建设，提高资金分配的合理合规性。第三，明确要加强资金监管，落实扶贫资金监管责任制。新增“资金监管”部分，这凸显脱贫攻坚阶段加强扶贫资金监管的紧迫性和重要性。该部分设置“信息公开和公告公示制度建设和执行”和“监督检查制度建设和执行”两项指标，旨在增加扶贫政策、资金使用和项目分配的透明度，加强部门内部监督和社会监督。第四，鼓励贫困县加强涉农资金统筹整合，扶贫资金精准使用，提高扶贫资金利用效率。在资金使用成效部分，新增“年度资金结转结余率”、“资金统筹使用成效”和“精准使用情况”3个指标；第五，鼓励制度创新。新增加分项“机制创新”，主要评价地方在财政扶贫资金分配、使用、监管等方面的制度创新情况，如支持深度贫困地区脱贫攻坚的办法等。第六，剔除联系不紧密或不再适应脱贫攻坚工作需要的指标。如扶贫成效部分不再包括和财政扶贫资金投入关联不紧密的农民收入增长指标，资金管理使用剔除资金投向（重点县、重点村）、使用重点（整村推进）和年度项目计划完成情况等。总的来看，新的《资金绩效评价办法》在结构、内容和指标设置上更加契合脱贫攻坚的需要。比较财政扶贫资金绩效考核和省级党委、政府扶贫成效考核的内容，发现只有贫困人口减少这个指标是交叉的，这意味着两种考核之间的指标协调性较高，形成了良好的考核分工，较前几年财政扶贫资金绩效考核与扶贫工作考核之间交叉指标数多达5个的情况有较大改进。但是，财政扶贫资金绩效考核结果，与原来一样，是作为一个整体性指标进入省级党委、政府扶贫成效考核的，因为贫困人口指标发生重合，故二者之间仍然存在衔接问题。一个合理的对策是，在扶贫资金绩效考核结果放入省级党委、政府扶贫成效考核指标前，先剔除其贫困人口减少指标的得分。（3）考核方法。量化考核的方法主要涉及指标权重、计分条件和方法及数据来源等。《资金绩效评价办法》对财政扶贫资金绩效考核的各指标权重、计分条件和方法及数据来源都进行了比较详细的规定，为计算各省的得分提供了较为充分的依据。而《扶贫成效考核办法》只列出了省级党委、政府扶贫成效考核各指标的数据来源，并未交代指标权重、计分条件和方法等。虽然各指标都已量化，计算单项结果，进行单项的省际比较不成问题，但各项结果汇总面临权重、计分条件和方法缺失的问题。通常来说，权重主要反映一项考核的各考核目标的相对重要性。权重在考核指标之间的分配，使得各指标能够量化计分，并汇总一个总得分，便于整体比较。财政扶贫资金绩效考核的权重采用百分制，在资金投入、拨付、监管和资金统筹使用成效4个基础项的权重分别为8分、10分、20分和62分，合计100分。调整项计分根据各省实际评估情况而变化，其中机制创新指标加分最高3分，违规违纪指标减分最高10分。各省基础项指标得分加上调整项指标得分即为总得分。从权重在各指标间的分配结果看，权重最高的指标“资金统筹使用成效”为62分，即表明贫困县整合财政涉农资金，增加扶贫资源极为重要，因此予以重点引导。从计分条件和方法来看，在财政扶贫资金绩效考核全部12个指标中，5个是定量指标，其余7个均为定性指标。其中定量指标的计分条件和方法都已明确，而定性指标虽然都列出了计分条件，但均未完全列明计分方法，所以未完全量化。例如，精准使用情况指标在指标评价值及得分栏里列明“评价资金使用和项目实施效益，包括：资金安排是否瞄准建档立卡贫困户；项目实施是否与脱贫成效紧密挂钩等，但由于它们涉及主观评价，未进一步明确如何计算得分。其他定性指标也存在类似问题，都需要进一步明确主观评价条件的计分方法。而修订前绝大部分考核指标都实现完全量化，因此在指标量化方面，新的扶贫资金绩效考核方法还需要进一步改进。省级党委、政府扶贫成效考核的数据主要来源于各省上报、扶贫开发信息系统、国家统计局全国农村贫困监测调查、财政部、国务院扶贫办和第三方评估机构。其中，第三方评估通过采取专项调查、抽样调查和实地核查等方式，对精准识别和精准帮扶指标进行评估。考虑到这两项指标有关数据，需要采取科学的抽样调查技术并和村民面对面访谈获得，引入比较专业、客观、独立的第三方来进行评估，有利于提高数据质量和可靠性，以及公众认可度。财政扶贫资金绩效考核的数据来源多样，包括各省上报，扶贫开发信息系统、脱贫攻坚督查巡查、财政监督检查、12317扶贫监督举报中心、贫困县涉农资金整合简报、审计结果、第三方抽查、审计署、中纪委、最高检、审计署、财政部和各省扶贫办等。其中，各省上报数据是最主要的来源，涉及多个指标。因此，审查、核实不同来源特别是省上报数据的工作量会比较大，数据质量控制面临着较大的困难和不确定性。（4）组织实施。省级党委、政府扶贫成效考核工作由国务院扶贫开发领导小组组织，2016～2020年期间进行，每年一次。具体由国务院扶贫办、中央组织部牵头，联合扶贫领导小组成员单位，按照省级总结、报告、第三方评估、数据汇总、综合评价、沟通反馈等程序组织实施。财政扶贫资金绩效考核由财政、扶贫部门分级组织实施，每年一次。财政部、国务院扶贫办负责对各省进行绩效考核，各省财政、扶贫部门负责对省级以下进行绩效考核，根据工作需要，可邀请有关部门或专家参与。（5）结果运用。按照规定，省级党委、政府扶贫成效考核结果最后由国务院扶贫开发领导小组在内部予以通报。对完成年度计划减贫成效显著的省份，给予一定的资金奖励；对出现6方面有关问题（包括未完成年度减贫计划任务；违反扶贫资金管理使用规定；违反贫困县约束规定，发生禁止作为事项；违反贫困退出规定，弄虚作假、搞“数字脱贫”；贫困人口识别和退出准确率、帮扶工作群众满意度较低；纪检、监察、审计和社会监督发现违纪违规问题等）的，由国务院开发领导小组约谈省级党委、政府主要负责人，提出限期整改要求，对其中情节严重、造成不良影响的，实行责任追究。省级考核结果由组织部门存档作为对省级党委、政府主要负责人和领导班子综合考核评价的重要依据。财政扶贫资金绩效考核结果被列为财政专项扶贫资金分配的重要因素，且如前所述，作为单独一项被纳入省级党委、政府扶贫工作成效考核。3.评估（1）贫困县脱贫摘帽评估。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出了“到2020年，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”目标。为规范贫困退出工作，《关于建立贫困退出机制的意见》（以下简称《贫困退出意见》）明确提出了建立贫困退出机制的指导思想、基本原则、退出标准和程序、工作要求等。根据《贫困退出意见》，贫困县退出需严格执行退出标准和工作流程，即在符合退出标准的前提下，首先由县级扶贫开发领导小组提出退出，然后经市、省两级扶贫开发领导小组审查、公示、上报，再经国家专项评估检查，若通过则最后由省级政府正式批准退出。对贫困县退出的国家专项评估检查，可称为贫困县脱贫摘帽评估。关于退出标准，《意见》明确，贫困人口退出以户为单位，主要衡量标准为该户年人均纯收入稳定超过国家扶贫标准且达到“两不愁三保障”；贫困县退出以贫困发生率为主要衡量标准，原则上西部地区贫困县贫困发生率降至3%以下而其他地区贫困县降到2%以下即达到最低要求。从逻辑上看，全县贫困发生率似乎就是指剩余未退出建档立卡贫困人口占全县农业户籍人口的比重。其隐含前提条件是贫困人口识别和退出精准，而后者还是有待评估的事项。对此，国务院扶贫开发领导小组第十七次全体会议审议通过“2016年贫困县退出评估检查工作方案”，进一步明确2016年退出贫困县主要评估检查四项指标，分别为“综合贫困发生率必须低于2%（西部地区低于3%）、脱贫人口错退率必须低于2%、贫困人口漏评率必须低于2%和群众认可度必须高于90%”，任何一项指标不符合条件的，不予退出[11]。根据国务院扶贫办《贫困县退出专项评估检查实施办法（试行）》（以下简称《贫困县退出实施办法》），综合贫困发生率是指建档立卡未脱贫人口、错退人口、漏评人口三项之和，占申请退出贫困县的农业户籍人口的比重。贫困县脱贫摘帽评估的对象是中西部各省（自治区、直辖市）申请退出的贫困县（包括832个国家连片特殊困难地区县和扶贫开发工作重点县）。根据《贫困县退出实施办法》，贫困县脱贫摘帽评估的主要内容包括审查退出程序是否完整、实地评估综合贫困发生率、脱贫人口错退率、贫困人口漏评率和群众认可度四项指标是否符合退出标准，检查脱贫攻坚部署、重大政策措施落实、后续帮扶计划巩固提升工作安排等情况。评估采用书面审核结合实地评估检查的方法，实地评估检查采取抽样调查、重点抽查、村组普查、座谈访谈等相结合的方法进行。贫困县脱贫摘帽评估由国务院扶贫开发领导小组领导，国务院扶贫办会同领导小组有关成员单位组成评估检查工作组具体组织实施，按照省级报告审核、实地评估检查、综合评议及结果运用等步骤进行。实地评估检查由领导小组委托第三方评估机构开展。贫困县脱贫摘帽年度任务完成情况，纳入中央对省级党委、政府扶贫成效考核内容。专项评估检查发现违反贫困县退出规定或弄虚作假、搞“数字脱贫”的，按《扶贫成效考核办法》的有关规定处理。符合退出条件的，由省级政府批准退出并向社会公告，不符合退出条件的，由相关地方核查整改。（2）第三方评估。第三方评估被引入包括扶贫在内的国家重大政策措施贯彻落实情况的评价是最近几年的事。2013年9月，国务院首次引入第三方评估，委托全国工商联对鼓励民间投资“新36条”的落实情况进行评估。在听取2014年国务院督查第三方评估报告时，国务院总理李克强提出“要用第三方评估促进政府管理方式改革创新”，并指示国务院办公厅“要认真总结经验，使第三方评估今后成为政府工作的常规机制”[12]。2015年11月公布的《脱贫攻坚决定》中就明确，要“建立对扶贫政策落实情况和扶贫成效的第三方评估机制”。据此，省级党委、政府扶贫成效考核办法和贫困县退出专项评估检查实施办法，都明确了部分指标要委托第三方进行评估。其涉及的第三方通常是政府及其部门之外的高校、科研机构和其他社会组织等。扶贫第三方评估一般采用专业的实地调查方法来获取数据。根据前述《贫困县退出实施办法》，第三方开展贫困县退出评估时，要采取抽样调查、重点调查、村级普查等多种方式，并遵循明确的具体要求，如抽样调查“按照科学抽样要求，对申请退出贫困县建档立卡户和非建档立卡户进行分层抽样”。三脱贫攻坚监督和考核评估的实践（一）脱贫攻坚督查巡查2016年10月中下旬，国务院扶贫开发领导小组首次组织开展脱贫攻坚督查巡查。44个成员单位组成20个督查组和2个巡查组，分赴22个中西部省份，主要采取随机抽查、进村入户、个别访谈、明察暗访、受理群众举报和情况反映等方式进行实地调研。国务院扶贫办主任刘永富在接受中国扶贫杂志社的专访[13]时介绍，2016年督查巡查的主要任务是：（1）对签订脱贫攻坚责任书的中西部22个省区市开展综合督查，督查重点包括“学习贯彻习近平总书记扶贫开发战略思想情况；贯彻落实中央扶贫开发工作会议、东西部扶贫协作座谈会等重要会议精神情况；工作中的主要困难、存在的倾向性、苗头性问题；涌现的先进典型和工作经验等”；（2）对2015年省级党委、政府扶贫成效考核试评估和财政专项扶贫资金绩效考核中反映存在突出问题的省份进行巡查，巡查重点包括“精准识别准确率、精准退出准确率和群众满意度不高的主要原因及整改措施；扶贫资金拨付慢、滞留时间长和贪占挪用扶贫资金、违规安排扶贫项目等问题的主要原因和整改情况；是否存在责任不落实问题；是否存在干部失职渎职和不作为、假作为、慢作为、乱作为的问题；是否存在弄虚作假搞数字脱贫问题”。2016年督查巡查工作开展的一般步骤是：督查组或巡查组先在省级听取全面汇报，然后各成员分头开展实地调研，同县乡村干部、驻村干部和贫困户等进行一对一访谈，实地查看扶贫项目、查阅有关资料等。调研地点采取随机抽样方法，即到省随机抽县，到县随机抽乡，到乡随机抽村，到村随机抽户；调研数量上，每人不少于3个村，每村基层干部访谈5人左右，入户不少于3户。通过此次督查巡查，国务院扶贫开发领导小组肯定了各地区在贯彻脱贫攻坚决策部署中的投入和成效，包括责任体系基本建立、政策体系日趋完善、投入力度明显加大、“五个一批”积极推进、基础工作不断夯实，但也发现了一些问题，如个别地方扶贫工作中还存在形式主义、建档立卡不实不准、基层基础工作薄弱、部分贫困群众内生动力不足等问题。对2016年督查巡查的情况，国务院扶贫开发领导小组专门向党中央、国务院做了报告，随后又分别向有关省份反馈了情况，并对有关问题提出了整改要求。2017年7月，2017年度脱贫攻坚督查巡查启动，其主要任务是“对2016年省级党委和政府扶贫开发工作成效考核、中央巡视和民主党派中央监督等发现问题的整改落实情况进行督查，对成效考核反映问题突出的有关省份进行巡查”[14]。督查巡查组首次邀请各民主党派中央参加。国务院扶贫办充分利用督查巡查成果，对督查中发现的典型经验进行认真总结、大力推广，对暴露的问题进行分析研究、采取措施，持续强化督查巡查制度，传导压力、增强动力、压实责任、解决问题，从而推动脱贫攻坚事业开创新局面、再上新台阶。（二）扶贫审计扶贫资金是贫困群众的“救命钱”、“保命钱”和减贫脱贫的“助推剂”，一分一厘都不能乱花。党中央、国务院高度重视扶贫审计工作。党的十八大以来，审计部门根据国家实现精准扶贫战略的需要，在进一步加强扶贫资金管理和使用的常规审计力度的同时，不断完善扶贫资金绩效和扶贫政策落实审计，对于改进扶贫资金管理制度、堵塞制度漏洞、查处违法违纪违规行为起到了积极作用，推动了精准扶贫制度的完善。审计署2015年10月曝光广西马山县违规认定扶贫对象的情况[15]，引起了相关政府部门和社会的热烈反响，推动了包括扶贫对象建档立卡、“回头看”等行动的开展[16]。在2013年、2016年两次扶贫专项审计基础上，2017年1～3月，审计署组织审计力量对20个省区市的158个扶贫重点县和片区县进行审计，重点检查2016年扶贫政策落实和财政扶贫资金管理使用情况。此次审计调查了1.66万个贫困家庭，抽查扶贫资金336.17亿元，占同期财政扶贫资金的44.05%[17]。审计结果显示，各地在落实国家精准扶贫、精准脱贫和部署、探索脱贫攻坚的有效途径方面取得了显著的成效。审计也发现了一些问题。第一，精准识别的基础工作不够扎实，有105个县的11.34万名建档立卡贫困人口的基本信息不准确或未及时更新，其中甚至出现了已置办高档轿车、商品房等情况；审计发现个别村干部在建档立卡中存在优亲厚友的现象；19个县的脱贫人口中约有1.7万人未达到国家要求的脱贫条件。第二，部门政策衔接不够或数据不共享，造成教育扶贫、健康扶贫、小额信贷、易地扶贫搬迁、以工代赈等政策落实不到位。第三，财政涉农资金统筹整合试点由于种种原因推进缓慢，造成19.54亿元资金闲置。第四，扶贫资金阳光化管理要求仍未能得到有效落实，日常监管不到位，骗取套取、违规使用、借机牟利的资金达到3.81亿元，而总体上问题金额的比例为7.93%，涉及金额达26.65亿元。审计结果反映了各地各部门在贯彻落实扶贫政策中仍然存在理解不够深入、反应不够及时、措施不够有效等问题，而这有助于督促有关地区和部门及时整改，在脱贫攻坚实施过程中发挥了重要作用。（三）省级党委、政府扶贫成效考核2015年底召开的中央扶贫开发工作会议强调，要层层签订脱贫攻坚责任书、立下军令状，多个省份的党政领导当时就在会上与中央签下了脱贫攻坚责任书。2016年2月，中央办公厅、国务院办公厅印发《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》。该办法规定，考核工作从2016～2020年，每年开展一次省级党委、政府扶贫成效考核，考核内容包括减贫成效、精准识别、精准帮扶和扶贫资金四个方面，具体程序包括省级总结、第三方评估、数据总结、综合评价、沟通反馈。国务院扶贫开发领导小组在对2015年省级党委、政府扶贫成效试考核基础上，在2017年组织开展了2016年省级党委、政府扶贫工作成效正式考核。考核包括三个部分：一是扶贫开发成效第三方评估，内容包括评估贫困人口识别、退出的精准度和贫困人口对帮扶工作的满意度；二是对22个中西部省份进行省际交叉考核；三是结合各省财政扶贫资金绩效考核，重点对扶贫资金的使用情况、涉农资金整合的情况和扶贫资金的使用效率进行评估。2017年3月31日，中共中央政治局召开会议，听取了2016年省级党委、政府脱贫攻坚工作成效考核情况汇报，并对脱贫攻坚工作提出要求。2016年考核过程中，中西部22个省区市上报了2016年扶贫开发工作总结，国务院扶贫办从全国扶贫开发信息系统中提取了2016年建档立卡贫困人口和脱贫人口数据，国家统计局提供了全国和贫困地区农村居民可支配收入相关数据，中央纪委机关提供了22个省区市2016年查处扶贫领域存在问题的有关情况，审计署提供了2016年审计扶贫资金项目情况。按照定性定量相结合、第三方数据与部门数据相结合、年度考核与平时掌握情况相结合的原则，综合考核情况和收集的相关数据，并借鉴各民主党派中央开展脱贫攻坚民主监督调研报告提供的情况，对各省区市2016年扶贫开发工作成效进行综合分析，形成考核评价结果。考核结果显示，脱贫攻坚首战告捷，全国减少贫困人口1240万人，22个省区市全部完成减贫任务，“两率一度”（建档立卡贫困人口识别准确率、贫困人口退出准确率、帮扶工作群众满意度）都在90%以上，比2015年均有所提高。但是，22个省区市仍然不同程度存在一些问题，有的还比较突出，表现为脱贫质量不高、帮扶工作不实、扶贫举措不够精准、扶贫资金监管有待加强等，个把地区还存在干扰考核评估的情况。经党中央、国务院同意，对综合评价好的四川、广西、重庆、甘肃、贵州、安徽、西藏、湖北8省（市、区）进行通报表扬，并在2017年中央财政专项扶贫资金分配上给予每省4亿元奖励；对综合评价较差且发现突出问题的4省，约谈党政主要负责同志；对综合评价一般或发现某些方面问题突出的4省，约谈分管负责同志；考核结果送中央组织部，作为对省级党委、政府主要负责人和领导班子综合考核评价的重要依据。在2017年脱贫攻坚督查巡查工作中，对被约谈的8个省份开展巡查，对其他14个中西部省份开展督查。（四）贫困县脱贫摘帽评估为规范贫困退出工作，2016年4月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立贫困退出机制的意见》，明确贫困县退出以贫困发生率为主要衡量标准（中部地区贫困县贫困发生率在2%以下，西部地区在3%以下），并完整履行县级提出、市级初审和省级核查公示审定等程序。2017年10月，国务院扶贫办印发《贫困县退出专项评估检查实施办法（试行）》，进一步明确贫困县退出4项指标标准（贫困发生率条件同上、脱贫人口错退率在2%以下、贫困人口漏评率在2%以下、群众认可度在90%以上）和国家评估检查的流程。2017年11月1日国务院扶贫办举行的28个贫困县脱贫摘帽新闻发布会介绍，2016年全国共有28个贫困县提出申请脱贫摘帽，其中江西省井冈山市、河南省兰考县率先通过国家专项评估检查，分别于2017年2月25日和27日由省级政府批准摘帽，其他9个省区市的26个贫困县也于2017年10月顺利通过国家专项评估检查，由省级政府正式批准退出[18]。上述28个贫困县脱贫摘帽评估工作经过了评估试点、方案完善、评估队伍组建、实地评估检查、问题核实等几个阶段。2017年1～2月，国务院扶贫办委托中国科学院地理科学与资源研究所在江西省井冈山市和河南省兰考县等地开展贫困县退出评估试点工作。评估显示，井冈山市抽样错退率为0.41%，漏评率为0.45%，群众认可度为99.08%，综合测算贫困发生率为1.60%[19]；兰考县抽样错退率为0.72%，漏评率为0.75%，群众认可度为98.96%，综合测算贫困发生率为1.27%[20]。这两县市有关指标均达到贫困县退出标准，通过国家评估，由省级政府批准摘帽。2017年7月12日～8月3日，经过竞争性磋商，中国人民大学、云南财经大学、北京师范大学、西南大学、成都理工大学、华中师范大学和北京民生智库科技信息咨询有限公司等7家单位接受委托，组织760多名师生，对9个省区市剩余26个申请退出贫困县开展评估检查；中国科学院地理科学与资源研究所作为质量总控组，负责统一制定评估实施方案、抽样方案、评估标准、调查问卷、评估技术、评估结果报告大纲等工作规范，统一培训调查员，并派出65名专家全程督导实地评估检查。26个县脱贫困摘帽评估实地调查共抽查行政村550个，县均21个。抽查村中贫困村，及偏远、边角村占的比例较大，如在550个抽查村中，偏远、边角村320个，占58.2%；贫困村338个，占61.5%，非贫困村212个，占38.5%。实地调查2.68万户，县均约1000户。有效问卷2.3万份，其中