十四五时期社会保障法治建设展望

“十四五”时期社会保障法治建设展望

社会保障是现代国家最重要的社会经济制度之一，关乎人民幸福安康与国家长治久安。法律制度建设对于构建社会保障权利、增强社会保障制度刚性，实现制度功能具有不可或缺的支撑保障意义。2019年，《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》首次提出了“民生保障制度”的概念，以专门板块提出“坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，满足人民日益增长的美好生活需要”，要求“必须健全幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等方面国家基本公共服务制度体系”，明确“完善覆盖全民的社会保障体系”。这些要求都有赖于对应法律制度的构建完善及其施行落实。一“十三五”期间社会保障法治的进展与成就“十三五”期间，中国社会保障法律制度建设在立法、执行、服务、司法保障等方面，取得了巨大成效，突出表现在以下方面。（一）社会保险法律制度得到完善2010年《社会保险法》出台后，社会保险制度不断改革、调整、优化。在“十三五”期间，虽然在法律文本层面并无大的修改，但配套立法规范不断出台、更新，法律制度有所完善。2016年9月人力资源和社会保障部为贯彻落实中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》，印发《人力资源和社会保障法治建设实施纲要（2016—2020年）》，其中大量涉及社会保障法律制度的内容。之后，每年人力资源和社会保障部还就贯彻落实《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》情况，进行总结报告。总体上，其成效突出表现在以下方面。一是2018年底的《社会保险法》修改。除因机构改革带来个别表述调整外，还就基本医疗保险与生育保险合并建账及核算、合并编制基金预算进行调整。二是社保基金运行管理有法可依。在老龄化不断加剧和基金规模逐步扩大背景下，如何在安全前提下实现全国社会保障基金保值增值问题日益迫切。2016年，国务院出台《全国社会保障基金条例》，对于全国社会保障基金的资金来源、投资范围、监督管理等一系列制度机制做出安排。三是特殊群体社会保险制度得到健全。近年来，港澳台与内地交流合作不断深化，人员来往日益密切，人力资源和社会保障部、国家医疗保障局出台《香港澳门台湾居民在内地（大陆）参加社会保险暂行办法》的政府规章，既体现“一国两制”原则，在经办服务等方面针对港澳台居民实际情况做出便利性安排；也明确港澳台居民与内地（大陆）居民享受同等权利、履行同等义务，受到内地（大陆）社会保险制度的覆盖。由此，在内地（大陆）就业、居住和就读的港澳台居民，香港特别行政区、澳门特别行政区居民中的中国公民和台湾地区居民可参加社会保险，并依法享受社会保险待遇，具有较强操作性。四是通过授权推进制度改革。2016年12月，第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过《关于授权国务院在河北邯郸市等12个生育保险和基本医疗保险合并实施试点城市行政区域暂时调整实施〈中华人民共和国社会保险法〉有关规定的决定》。2018年12月在第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上，国务院做《关于生育保险和职工基本医疗保险合并实施试点情况的总结报告》，建议对《社会保险法》相关规定进行修改。2018年12月29日全国人民代表大会常务委员会做出关于修改《中华人民共和国社会保险法》的决定，采纳了国务院的建议。之后，《国务院办公厅关于全面推进生育保险和职工基本医疗保险合并实施的意见》（国办发〔2019〕10号）出台，有利于全面推进这两项社会保险的合并实施并提升经办服务水平。经过生育保险和职工基本医疗保险两项保险的合并实施，取得良好效果，包括：通过统一参保登记，扩大了生育保险覆盖面；统一基金征缴和管理，加强了基金共济能力；统一医疗服务管理，强化了生育医疗服务行为监管；统一经办和信息服务，优化了管理服务；等等。[1]五是社会保险费征缴体制及费率调整。2018年，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，明确由税务部门统一负责各项社会保险费的征收工作；之后，中办、国办发布《国税地税征管体制改革方案》，确定自2019年1月1日起税务机关统一负责各项社会保险费的征收工作。合理调整社会保险费率，既是优化营商环境、降低企业负担的有力举措，也是社会保险制度完善的重要内容。为减轻企业负担，社会保险费率调整成为“十三五”期间制度改革的重要组成部分，已多次出台方案降低或阶段性降低社会保险费率。2016年以来，人力资源和社会保障部、财政部多次下发调整或阶段性调整社会保险费率的文件通知。2019年，国务院办公厅印发《降低社会保险费率综合方案》（国办发〔2019〕13号），要求降低养老保险单位缴费比例，继续阶段性降低失业、工伤保险费率，调整缴费基数。之后，人力资源和社会保障部、财政部、国家税务总局、国家医保局等部门出台了贯彻落实的文件。六是配套立法稳步推进。在工伤保险领域，人力资源和社会保障部于2016年出台《工伤保险辅助器具配置管理办法》和《工伤职工劳动能力鉴定管理办法》，并于2018年修订。在失业保险领域，2000年出台的《失业保险金申领发放办法》先后于2018年、2019年进行修订。2017年，人力资源和社会保障部、财政部印发《关于调整失业保险金标准的指导意见》（人社部发〔2017〕71号），要求适当提高失业保障水平，逐步将失业保险金标准提高到最低工资标准的90%。2019年，国家医保局、人力资源和社会保障部印发《国家基本医疗保险、工伤保险和生育保险药品目录》（医保发〔2019〕46号），废止了人力资源和社会保障部《关于印发国家基本医疗保险、工伤保险和生育保险药品目录（2017年版）的通知》（人社部发〔2017〕15号）。七是相关立法有所推进。相关立法包括，经办管理服务立法取得进展。2018年底，《社会保险经办管理服务条例（征求意见稿）》向社会公开征求意见。该条例的制定，必将有利于优化社会保险服务、规范社会保险经办。另外，在“十三五”期间，《失业保险条例》的修订，也在稳步推进，“十四五”期间必将开花结果。（二）救助福利与慈善法治取得进展社会福利制度得到完善。2016年以来，国务院及其部门出台一系列加强困境儿童保障、农村留守儿童关爱保护、残疾儿童康复救助的文件意见，并建立起相关部级联席会议制度。“十三五”期间，留守儿童关爱的制度建设得到越来越多重视。2016年2月6日，国务院印发《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》（国发〔2016〕13号），截至2016年底，全国所有省（自治区、直辖市）全部以党委或政府名义印发关于加强农村留守儿童关爱保护工作的具体实施意见。2018年，《儿童福利机构管理办法》出台，确定了收留抚养儿童的范围；对儿童福利机构的服务内容和程序予以明确；针对儿童福利机构出现的问题，特别对机构内部管理制度机制做出视频监控、24小时值班巡查等一系列安排。在特困人员供养方面，国务院出台《关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》（国发〔2016〕14号）出台，民政部随后出台《特困人员认定办法》（民发〔2016〕178号）。残疾人保障立法进展迅速。“十三五”期间，残疾人保障方面的行政法规制定修改，成果显著。2016年1月1日起，国务院印发的《关于全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》（国发〔2015〕52号）开始实施，这是第一个全国层面的残疾人专项福利制度。国务院于2017年出台《残疾预防和残疾人康复条例》并于2018年修正，《残疾人教育条例》于2017年修订。《国务院关于同意设立“残疾预防日”的批复》（国函〔2017〕89号）明确，自2017年起将每年8月25日设立为“残疾预防日”。这期间国务院还先后出台《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要的通知》（国发〔2016〕47号）、《关于建立残疾儿童康复救助制度的意见》（国发〔2018〕20号），国务院办公厅印发《国家残疾预防行动计划（2016—2020年）》等。慈善立法取得里程碑式的进步。《慈善法》于2016年出台后，民政部先后单独或与其他部门共同出台《慈善组织认定办法》《慈善信托管理办法》《慈善组织公开募捐管理办法》《慈善组织信息公开办法》《慈善组织保值增值投资活动管理暂行办法》等一系列配套规章，为《慈善法》的落地实施提供了配套依据。（三）地方立法较为丰富值得关注在“十三五”时期，与中央立法相映生辉的是地方立法的迅猛进展。“十三五”期间，在社会保险领域，广州市人大常委会修订了《广州市社会医疗保险条例》；深圳市人大常委会修订了《深圳经济特区社会养老保险条例》，海南则修订了《海南省城镇从业人员基本养老保险条例》，厦门市修订了《厦门经济特区职工基本养老保险条例》。诸此种种，比较多见。在地方政府规章领域，相关立法修订更加频繁。苏州、无锡、烟台、汕头、哈尔滨等地先后出台了基本医疗保险的地方政府规章。总体上，政策文件日渐丰富，配套制度不断健全。这不仅为当地社会保险制度的实施提供了更加明确、具体和刚性的法律依据，也为基本医疗保险、基本养老保险的中央专门立法，提供了宝贵借鉴。社会福利与慈善领域的地方立法同样成果丰富。以残疾人保障为例，2016年以来，出台、修订专门地方性法规或实施条例的，有12个省市之多。仅2019年，就有深圳经济特区、北京、苏州等地出台或修改了残疾人保障的专门条例；“十三五”以来，出台残疾人专门地方政府规章的，也有7家地方政府；出台相关规范性文件的，其数量还远多于此。近年来，除一般性的残疾人权益保障立法外，残疾人就业、残疾儿童救助、残疾人轮椅成为地方立法关注重点，残疾人保障法制建设，逐步走向深入、细化。慈善领域也表现类似特征，2017年《江苏省慈善条例》出台，2018～2019年，浙江、安徽、江西和陕西等省份的人大常委会出台了《慈善法》的实施办法。（四）体制理顺操作性有所增强在“十三五”期间，虽然全国人大及其常委会层面的社会保障立法不算丰富，但社会保障管理体制发生较大变动，出台并修订诸多社会保障配套规章、目录和标准，制度操作性得以增强，克服了以往常见的自行其是现象，也提升了社会保障权益的保护效果。管理体制不断健全完善。国家医疗保障局成立后，医疗保障法律制度建设有望走上快车道。适应机构改革，2018年《残疾人保障法》《妇女权益保障法》等法律打包修改，进行个别文字表述的修订。2016年，在农村留守儿童关爱保护方面，中央批准由民政部牵头、27个部门参加的农村留守儿童关爱保护工作部际联席会议制度。服务经办更加便民高效。2016年，《人力资源社会保障部办公厅关于做好企业“五证合一”社会保险登记工作的通知》出台（人社厅发〔2016〕130号），新成立的企业办理工商注册登记时同步完成企业的社会保险登记，推进企业社会保险登记与职工参保登记的有机衔接。2018年，人力资源和社会保障部办公厅《关于推进工伤认定和劳动能力鉴定便民化服务工作的通知》明确，全面下放省级人社部门工伤认定和劳动能力初次鉴定事项，全面推进工伤认定和劳动能力鉴定受理事项进驻大厅，切实清理取消重复提交的证明和材料，积极探索异地工伤认定和劳动能力鉴定委托合作，推进“互联网+认定鉴定”等。2019年3月，《国务院关于修改部分行政法规的决定》（国务院令第710号），其中对《社会保险费征缴暂行条例》第8条予以修改。以往要求缴费单位自成立之日起30日内，持营业执照或者登记证书等有关证件，到当地社会保险经办机构申请办理社会保险登记；改为“企业在办理登记注册时，同步办理社会保险登记”；其他缴费单位仍自成立之日起30日内，向当地社会保险经办机构申请办理社会保险登记。且取消了“发给社会保险登记证件”，“社会保险登记证件不得伪造、变造”等表述。2019年4月，人力资源和社会保障部做出《关于废止〈社会保险登记管理暂行办法〉的决定》（人力资源和社会保障部令第39号），对《社会保险登记管理暂行办法》（劳动和社会保障部令第1号）予以废止。另外，鉴于一些退役士兵未能及时参加基本养老、基本医疗保险或参保后因企业经营困难、下岗失业等原因缴费中断，享受养老、医疗保障待遇面临困难。为此，2019年，中办、国办印发《关于解决部分退役士兵社会保险问题的意见》，对于以政府安排工作方式退出现役的退役士兵，允许参保和补缴，并建立“一门受理、协同办理”的经办机制。这体现了多证合一、一网通办等优化政务服务改革的精神。（五）法律执行和司法保障显著提升“徒法不足以自行”。社会保障法治既需要立法引领，更需要执行、经办和司法保障。近年来，社会保障法的执法和司法保障，相比以前有了长足进展。社会保障执法力度有所加强。社会保险领域的“双随机、一公开”监管机制稳步推进，地区间监察执法协作机制不断健全，建立省级联动处理机制等。开展社会保障相关执法专项检查的频率，有所加强。2017年，人力资源和社会保障部办公厅《关于开展用人单位遵守劳动用工和社会保险法律法规情况专项检查的通知》（人社厅函〔2017〕144号）下发；2018年，人力资源和社会保障部也开展了同类专项检查，针对各类用人单位，特别是招用农民工较多的建筑、制造、采矿、餐饮等劳动密集型企业以及劳务派遣单位，对其遵守劳动公用和社会保险法律法规的情况，实施专项检查。2018年，全国各级劳动保障监察机构共查处各类劳动保障违法案件13.9万件，主动检查用人单位138.1万户次，督促用人单位与106.3万名劳动者补签劳动合同。[2]在地方层面，河北、四川、安徽等多地将社会保险执法纳入“双随机、一公开”中，执法效能显著提升。社会保险欺诈执法制度得到完善。2015年2月，人力资源和社会保障部会同公安部发布《关于加强社会保险欺诈案件查处和移送工作的通知》（人社部发〔2015〕14号）后，2016年人力资源和社会保障部办公厅下发《关于加强与公安机关协作配合严厉打击社会保险欺诈犯罪的通知》（人社厅发〔2016〕14号），为社会保险违法行为构成犯罪的查处移送标准、流程提供明确依据。人力资源和社会保障部办公厅印发《社会保险欺诈案件管理办法》（人社厅发〔2016〕61号），对欺诈案件的登记管理和流程监控、立案和查处管理、案件移送、重大案件督办、案件立卷归档等提出一系列要求，在社会保险欺诈案件执法办案的程序化、标准化和信息化方面，迈进了一大步。国家医保局将打击欺诈骗保作为医保工作的头等大事。2018年9月起，国家医保局、国家卫健委、公安部和药监局联合印发《关于开展打击欺诈骗取医疗保障基金专项行动的通知》，这是医保制度建立以来首次专门打击欺诈骗保的全国性专项行动。2018年11月，国家医疗保障局办公室、财政部办公厅联合印发《欺诈骗取医疗保障基金行为举报奖励暂行办法》（医保发〔2018〕22号），明确可通过举报电话、网站、邮件、电子邮箱、App、当地公共服务信息平台等，畅通举报渠道；明确举报奖励资金标准、来源等。农村留守儿童关爱方面，2016年起，民政部会同教育部、公安部等7部门，开展农村留守儿童“合力监护、相伴成长”关爱保护专项行动，并逐步走向经常性、常态化，杜绝了农村留守儿童无人监护现象，有效提升了农村留守儿童家庭监护质量。失信联合惩戒制度初步建立。2019年10月，人力资源和社会保障部印发《社会保险领域严重失信人名单管理暂行办法》（人社部规〔2019〕2号），建立社会保险严重失信人名单机制，做出列入决定后，7个工作日内在人力资源和社会保障门户网站、“信用中国”等相关媒介上予以公示，并上传至人力资源和社会保障信用信息平台和全国信用信息共享平台，由相关部门实施联合惩戒。社会保障政务公开有所提升。按照国家政务公开的要求，民政部于2019年制定《社会救助领域基层政务公开标准指引》和《养老服务领域基层政务公开标准指引》，全面实行基层社会救助和养老服务领域政务公开的标准化、规范化。2016年9月，人力资源和社会保障部出台《重大劳动保障违法行为社会公布办法》，依法向社会公布用人单位的重大劳动保障违法行为。司法保障水平显著加强。应该说，以往社会保障被视为政策性较强的领域，司法机关介入较少或以种种理由不进行深度的合法性审查与权利救济。在社会保障法律制度日渐丰富和司法体制改革背景下，司法机关对社会保障领域的纠纷化解与权利救济、秩序维护，起着越来越重要的作用。2012年，最高人民法院曾出台《关于充分发挥民事审判职能依法维护妇女、儿童和老年人合法权益的通知》（法〔2012〕57号），2014年曾有工伤保险行政纠纷典型案例公布。进入“十三五”后，最高人民法院、最高人民检察院出台社会保障相关司法解释、司法文件、典型案例更加密集，为社会保障法律实施提供了不可或缺的司法保障。司法解释与文件密集出台。2017年8月，最高人民检察院在《最高人民检察院关于贪污养老、医疗等社会保险基金能否适用〈最高人民法院最高人民检察院关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释〉第一条第二款第一项规定的批复》中明确，养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险基金可以认定为《最高人民法院、最高人民检察院关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》第一条第二款第一项规定的“特定款物”。由此，贪污社会保险基金的行为，被纳入办理贪污刑事案件且“其他较重情节”的打击范围。最高人民法院、中国残疾人联合会联合出台《关于在审判执行工作中切实维护残疾人合法权益的意见》（法发〔2018〕15号），提出应当按照诉讼两便原则和国家保障残疾人的法律、政策，积极回应残疾人的司法需求；残疾人联合会应当依法履责，积极为残疾人参加诉讼活动提供支持和帮助。最高人民法院出台《关于审理拐卖妇女儿童犯罪案件具体应用法律若干问题的解释》（法释〔2016〕28号），最高人民检察院先后下发《加强未成年人检察工作专业化建设的意见》（高检发未检字〔2016〕1号），《未成年人刑事检察工作指引（试行）》（高检发未检字〔2017〕1号），《关于依法惩治侵害幼儿园儿童犯罪全面维护儿童权益的通知》（高检发未检字〔2017〕5号），《全面加强未成年人国家司法救助工作的意见》（高检发刑申字〔2018〕1号）。典型案例发挥示范效果。最高人民法院、最高人民检察院发布的典型案例，既是对近年来审判实践经验的总结，有利于统一裁判标准，为今后同类案件审理提供参考，也有利于公众维护社会保障权益，维护法律秩序，进而不断满足人民群众日益增强的司法需求。“十三五”以来，涉社会保障典型案例多次发布，其意义不容低估。2016年，最高人民法院先后发布10起残疾人权益保障典型案例、4起侵犯妇女儿童权益犯罪典型案例。2018年，最高人民法院发布性侵害儿童犯罪典型案例，保护未成年人权益十大优秀案例，10起利用互联网侵害未成年人权益的典型案例；最高检也发布了十起检察机关依法惩治侵害未成年人犯罪加强未成年人司法保护典型案（事）例，十起未成年人检察社会支持体系建设工作典型案（事）例等。二“十四五”期间推进社会保障法治的理念原则发展至今，社会保障领域虽然立法成果丰富但依然存在立法空白，立法操作性有所增强但立法质量仍然普遍不高，法律法规制定修改有所推进但较低层次的规章、规范性文件依然占据重要位置；社会保障领域的执法不严、选择性执法、司法保障较为欠缺相当突出。总体上，社会保障法治的现状与人民群众美好生活之间仍存在明显差距，这都是理应在“十四五”期间得到针对性改进提升的。成熟、定型、可持续的社会保障制度必须建立在法治化基础之上。“十四五”期间，在全国依法治国背景下，在社会保障领域实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，通过法治运行消除民众后顾之忧并提供刚性保障。（一）顶层设计先行适度前瞻在新时期，社会保障立法应注重顶层设计的优先性，兼顾问题导向。特别是对于已经较好把握制度规律性的，应更加凸显立法先行“一张蓝图绘到底”。在立法方面，既要注意需要哪些新的立法，解决法律缺位问题；也需要考虑时代需求，解决哪些法律不适应时代发展要求问题，加强法律修改、配套法规制定；还应考虑前瞻性，在法律实施中，应注重顶层的前沿性问题，克服陷入“法律制定修改完毕即滞后”的怪圈。从长远看，还应在板块整合基础上，为社会保障法典的编纂，夯实基础。一方面，通过法律制定填补制度空白。2019年中共中央十九届四中全会提出，“统筹完善社会救助、社会福利、慈善事业、优抚安置等制度”。应当明确，到“十四五”期末，中国社会保障立法应基本健全。特别是应消除“无法可依”的问题。其中，仍存在多项法律制度空白，亟待立法予以填补。另一方面，加强法律修改提升精细化操作性。《人力资源和社会保障法治建设实施纲要（2016—2020年）》就提出《失业保险条例（修订）》，尽快提出修改社会保险法等法律的建议。但发展至今，不少法律法规修改的任务尚未完成，且随着改革发展产生新的法律法规滞后、不适应的问题。对此，“十四五”期间的法律修改任务势必非常繁重。应当适时对现行有效的社会保障法律法规、规范性文件进行全面清理，当废则废，当修则修；一些政策文件行之有效但位阶过低的，也可通过上位法修改予以吸收。（二）助力整合统一克服碎片化其要点在于，通过改革和立法，推进社会保障各项目之间的深度整合，理顺管理体制等。社会保障领域的多头管理，在最近一次机构改革后有所减轻，但并未彻底消除。除多个政府部门之外，还涉及多个议事协调机构，在党群系统还涉及工会、妇联、共青团等，社会组织方面中国残疾人联合会系统被赋予管理残疾人福利事务的特殊职能。“十四五”期间，应当进一步推进制度整合，消除碎片化现象；落实大部门制改革成果，理顺管理体制。（三）加强制裁监管立法执法应当承认，一些单位和个人，采取欺诈、伪造等手段，骗取社会保险基金的违法犯罪时有发生；一些地方甚至出现了有组织的社会保险欺诈犯罪活动。为此，在“十四五”期间，在已有相关部门规章、规范性文件基础上，以《行政处罚法》修改为契机，完善社会保障领域行政处罚制度机制建设；应进一步增强人力资源和社会保障、民政、医疗保障等部门与公安机关、检察机关的协作配合，健全行政执法与刑事司法衔接机制。进一步的，在《社会保险法》的修改和《社会救助法》的制定中，应把加强对违法行为的制裁力度，作为立法重要内容。另外，还应提升社会保障法与相关法律制度衔接配合程度，比如，社会保障法与劳动法、社会保障法与经济法、社会保障法与家庭法等，都值得关注和研究。三“十四五”期间推进社会保障法治的任务展望在新时代背景下，社会保障肩负着满足人民群众美好生活需要的使命，“十四五”期间应将全面建成高质量的中国特色社会保障法律制度作为努力目标。（一）完成《社会救助法》的制定，提供刚性保障社会救助是社会保障制度的兜底制度，各国普遍采取立法方式规范其运行，保护弱势群体权益。无论与中国其他社会保障项目比较，还是与其他国家社会保障法制比较，《社会救助法》的缺失成为中国社会保障法律制度体系的明显短板。按照十九届四中全会关于“加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，保障群众基本生活”的指导思想，应当将《社会救助法》的制定作为优先任务。虽然国务院出台了综合性的《社会救助暂行办法》，但“暂行”二字决定了其内容仍具有不确定性，在法律位阶上也与已有的《城市居民最低生活保障条例》《农村五保供养工作条例》《自然灾害救助条例》等法律文件的关系模糊不清，由于同属国务院出台的行政法规，既可依新法优于旧法的原则优先适用《社会救助暂行办法》，但可依特别法由于一般法的原则优先适用其他单行、专门行政法规，这种使用上的矛盾对社会救助的制度化形成了消极影响。在“暂行”逾五年的背景下，启动法律修改可谓正当其时。从中央文件来看，完善社会救助制度被明确列入十九大报告，2019年中共中央十九届四中全会再次提出完善社会救助等制度。因此，有必要由全国人大及其常委会出面，制定社会救助领域的综合性基本法——《社会救助法》，这部法应成为社会救助行政权力行使的规范法，广大普通群众的救助权利保障法和救助经办服务监管的程序法。通过法律制度，明确国家责任和保障国民基本生活；在对象上，应当从最低生活保障对象向各类低收入群体、临时陷入急难状态的群体扩展。（二）全面修改《社会保险法》，完善配套法规2010年《社会保险法》出台以来，社会保险制度改革突飞猛进，社会保险体系不断健全，覆盖范围走向全覆盖，大病保险、长期护理保险等新制度机制探索层出不穷，一方面，法律仍存在授权规范较多、部分条款不够精细、操作性较弱的问题；另一方面，由于改革发展较快，特别是2018年以来管理体制的重大变化，部分法律条款已无法适应新形势，其滞后性日渐凸显。2018年的修改仅能解决个别燃眉之急，社会保险法律制度中存在的体制性、结构性问题仍无法解决。在新时期背景下，法律修改紧迫性日益增强。建议采取“1+N”的立法模式。对《社会保险法》予以全面修改，与此同时启动各社会保险项目、基金等领域环节的专门立法。通过这样一系列大刀阔斧式的法律法规制定修改，进而形成较为完善的社会保险法律制度体系。特别应注意以下方面。第一，全面修改《社会保险法》。鉴于管理体制的重大变化，《社会保险法》修订的具体工作不宜简单由人力资源和社会保障部门一家承担；可考虑由全国人大社会建设委员会或法工委牵头组织，或者由国务院授权司法部或人力资源和社会保障部牵头组织修订，各相关部门紧密配合，提供科学合理的组织保障。法律修订理念上，应秉持适度前瞻性，包括应打破条块分割统一制度；为法律执行实施强化执法监督及法律责任；适度确定政府的财政责任及中央地方的责任分担等。第二，考虑推进基本养老保险立法。原劳动和社会保障部曾尝试起草《基本养老保险条例》。现在《社会保险法》第二章仅以十几条篇幅规范基本养老保险，不仅存在部分内容滞后过时问题，且其篇幅显然与养老保险的重要性不相匹配。从长远看本着“老有所养”的理念，有必要制定专门的《基本养老保险法》。在“十四五”期间，可借鉴工伤、失业的经验做法，在《社会保险法》基础上先行出台《基本养老保险条例》。探索长期护理保险立法。在老龄化加速背景下，长期护理保险政策体系需要加速构建。在已有地方试点的基础上，应积极总结，加快顶层设计，逐步走向制度的统一，覆盖城乡和全国推广。与此同时，应将长期护理保险立法提上议事日程。第三，修订《工伤保险条例》和《失业保险条例》适应新形势需求。共享经济新业态发展和新型劳动关系的出现，给社会保险制度带来巨大挑战。《工伤保险条例》颁布后，在2010年修订过一次，到“十四五”期间有必要再次修订。在时机上，建议在《社会保险法》全面修改完成之际，再推进《工伤保险条例》的修订工作。在参保范围上，应通过修改将国家公职人员、新业态从业人员纳入在内；在工伤认定情形上，应结合近年来的司法实践，明确工伤认定的标准和具体情形及其例外，调整待遇标准，加大对骗保等违法行为的制裁力度等。1999年颁布实施的《失业保险条例》，在2010年《社会保险法》出台后并未及时修订以确保一致性。时至2017年，其大量内容更是严重滞后于经济社会形势，不能适应经济新常态的要求，许多地方改革远远突破了现行制度安排，失业保险的功能从“保障失业人员失业期间的基本生活、促进其再就业”转换为“保障生活、预防失业和促进就业”三结合的功能定位，这在2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中被给予肯定。应当从新的定位出发对《失业保险条例》进行全面大修，将失业保险的“预防失业和促进就业”功能予以常态化法治化，为农民工、城镇灵活就业人员等群体建立“一次性失业补贴”“失业保险储蓄账户”等特殊制度安排，将基金管理的省级统筹纳入条例规范，将机关公务员等纳入失业保险制度之内。在保障标准上，传统的失业保险带有强烈社会救助色彩，给付期限长而待遇标准低，这在失业保险法律制度修订中也应有所克服。第四，修改《社会保险费征缴暂行条例》，全面清理相关地方立法。在《社会保险法》出台后，《社会保险费征缴暂行条例》并未相应修改。在各地，出台社会保险法征缴专门的地方性法规和地方政府规章的，所在多有。江苏省、云南省、抚顺市、上海市等十多家地方的人大常委会出台了地方性法规，其中沈阳、淮南等地还将已出台的地方性法规予以废止。以地方政府名义出台地方政府规章的，也有海南、黑龙江、河北、浙江、北京、湖北、福建、安徽等二十多家地方政府出台了专门地方政府规章，其中也有些已通过文件清理等方式予以废止。在“十四五”期间，为适应社会保险制度改革和机构改革等需要，应全面修改《社会保险费征缴暂行条例》，明确稽核、缴费基数、强制执行、法律责任和制裁等制度机制；相应的，对于地方立法予以清理，当废则废，当修则修。第五，考虑出台《医疗保障法》。适应医疗保障体制改革需要，为国家医保局运行提供法律制度保障。尽管2010年出台的《社会保险法》第三章“基本医疗保险”对医疗保障做出了一些规定，但其内容既过于原则，部分条款也已经滞后改革形势变化，且未能将医疗福利、医疗救助等予以纳入。从域外看，对医疗保障整体或部分予以单独立法，已有德国、美国等先例可循。2019年中共中央十九届四中全会以专节提出“强化提高人民健康水平的制度保障”。因此，在“十四五”期间，针对医疗保障进行综合性的专门立法是题中之义。（三）制定《退役军人保障法》，完善配套法律制度把对烈属、军属、残疾军人、退役军人的优抚安置列入社会保障的重要组成部分，是我国社会保障革命传统的重要体现。早在第二次国内革命战争时期，中央苏区就制定《红军优待条例》《红军抚恤条例》《优待红军家属条例》等一系列法规制度。新中国成立后，从中央到地方出台了一系列拥军优属政策法规。根据新时代的需要，《退役军人保障法》被列入2018年十三届全国人大常委会立法规划的第二类项目，即“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”。该法的制定出台，有利于形成更为系统、规范的退役军人保障体系。（四）推进社会福利立法，增强制度刚性在“十四五”期间，应推进社会福利立法，形成“基本法+专门法”的法律体系。在“十四五”期间，应考虑将社会福利的基本法《社会福利法》提上日程，进而赋予全体国民以法定的社会福利权利。制定儿童福利法等专门法律，为相关领域福利事业提供直接法律依据。第一，制定《儿童福利法》。儿童福利从主要面向孤残儿童等特殊群体，转向面向全体儿童，确定儿童优先战略并落实到法律制度安排之中。第二，全面修改《老年人权益保障法》与《妇女权益保障法》。《老年人权益保障法》的修改，被列入2018年十三届全国人大常委会立法规划的第二类项目。2005年《妇女权益保障法》第一次修改至今，其间由于机构改革进行个别用词调整外，并未有实质内容修改。在社会形势深刻变化、广大妇女对美好生活向往更加强烈、妇女权益保障取得越来越多成效的同时，也出现许多新情况、新问题。比如，2018年以来，源自美国的“metoo”蔓延至中国，教育部表示将建立健全高校预防性骚扰的长效机制。对此，有必要在“十四五”期间启动该法律的全面修改，增强禁止歧视的法律责任和执法司法机制，