关于提升多元矛盾调解效能的思考-以大调解机制为视角的调研

关于提升多元矛盾调解效能的思考以大调解机制为视角的调研

调解制度从产生至今经历了很长时间的历史变迁，无论是内涵还是外延都已经发生了很大的变化，系统梳理调解制度的历史沿革有助于我们更全面地了解调解制度存在的价值与效用。而大调解机制运行以来，其在不断完善的过程中亦暴露出很多问题，作为检察机关，需要在这一机制运行中寻找合适的定位并有效发挥自身职能，提出合理化建议，并对以上问题进行系统全面的梳理。一多元矛盾的成因分析（一）体制改革有人认为，在社会转型时期政治体制与行政管理体制改革的滞后，政府行政人员权力行使监督机制的缺位以及责任伦理的缺失，使得政府自身的问题成为引发社会矛盾冲突的重要根源之一。[1]这一说法有一定的道理，但是应该看到改革所涉领域众多，单一地用行政管理体制滞后来解释改革过程中引发的社会矛盾多元化趋势似乎有些牵强。从我国的国情来看，改革开放起始于经济领域，其后在经济、政治与文化领域全面推进，经济生活的变化必然产生价值观的转变，同时任何一个领域的体制改革都要求另外两个领域对其做出相应的回应。“经济生活以效益至上原则为核心价值观，政治生活以追求稳定与合法性为主要目标，而文化则是人民生产生活方式的表达。在市场经济逐渐形成的过程中，政治体制以不断追求更加广泛的民主和提升法治水平为途径对经济体制改革作出了回应，”[2]但是在这个过程中二者也不可避免地产生了矛盾，这一矛盾集中体现在效率与公平的对立统一中。因此，体制改革深化的过程必然导致矛盾在多个领域集中性爆发。（二）社会结构调整在我国社会转型的过程中，社会结构面临重新调整。随着改革开放的进行，中国开始由计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨，同时又面临着从传统农业社会向现代工业社会、从工业社会向后工业社会的转型，体制转轨在很大程度上推动了社会转型，社会转型又反作用于体制转轨。而“这种转型和转轨的同时进行，正是中国自改革开放以来经济发展取得巨大成就的主要原因，但同时也是中国当前产生了如此众多的经济社会问题、社会矛盾和冲突凸显的根本原因”。有学者运用翔实的数据对人口结构、就业结构、城乡结构、社会阶层结构四个方面的内容进行了细致的分析，最终得出结论认为就社会结构形态而言，中国目前的社会结构还不尽合理，基本上形成了一个中上层没有壮大，最上层和底层都比较小的洋葱头形态。[3]（三）多元价值观形成无论是体制转轨还是社会转型，社会生活的大规模变革，给人们带来的是多元价值观的形成。多元价值是当代价值领域最为显著的特点，这一特点在处于转型期的中国尤为突出。当中国处在这样一个特殊的转型时期，多元价值所产生的碰撞与冲突就会被放大。横向来看，多元价值体现在不同地区、不同地域之间的冲突；纵向来看，体现为传统、现代与后现代之间的价值冲突。就前文所论及的体制改革本身，在经济、政治与文化的体制层面也存在一定的冲突。二多元矛盾调解现状分析（一）矛盾调解从传统走向现代在中国古代，调处概括而言可以分为三类：民间调处、官府调处和官批民调。民间调处属于诉讼外调处，官府调处顾名思义即有了公权力的介入，在行政司法官吏的主持下调处，官批民调则是对于一些轻微刑事案件或者涉及亲属关系、邻里关系等的矛盾纠纷，由官府指令一些德高望重的人进行居间调解。[4]调处制度在古代诉讼中得以普遍应用，其落脚点在于维护社会稳定，常常将法律与伦理教化结合起来应用。调处制度在古代得以发展有其深厚的社会思想基础：首先，熟人社会必须和睦相处，这是其产生的社会基础；其次，以和为贵，这被中国人视为最基本的生活理念，因此，贵和、厌讼是其产生的思想基础。从实际效果来看，调处制度在中国漫长的历史发展过程中发挥了极其重要的作用，但是不能不承认，古代调处制度有其发展的历史局限性，因此，作为传统文化的一部分得以继承的调处制度逐渐演变为现代调解制度，一字之差，却是调解制度的极大进步。（二）大调解机制的实施概况2005年10月，中共中央办公厅转发了《中央政法委员会、中央社会治安综合治理委员会关于深入开展平安建设的意见》，这是大调解机制最早的文件依据。在十余年的发展过程中，中国的大调解成为维护社会稳定和化解社会矛盾纠纷的重要工具。[5]总体来看，大调解机制有以下特点：第一，资源整合力度大，大调解由党委、政府统一领导，整合了人民调解、行政调解与司法调解等调解资源；第二，以维稳为首要目标，将调解工作向前延伸，“既搞好‘灭火式调解’，又搞好‘防火式调解’，充分发挥调解工作在预防和解决纠纷中的双重功能”[6]。近年来，为了适应转型期社会矛盾纠纷突发的形势，各地都在大调解机制方面进行了有益的探索，经过多年的实践与应用，大调解机制逐渐趋于成熟，而且也在一定程度上起到了化解矛盾、维护稳定的作用。但同时应该看到大调解机制存在很多问题亟待解决，例如缺少统一的制度性规范，各地自行其是；各机构之间缺少协调配合机制，缺乏可操作性等。具体内容将在后文中详细论述。（三）检察机关在大调解机制中发挥的作用检察机关作为大调解体系中的职能部门之一，在调解工作中发挥着重要的作用。就法律层面而言，法律赋予了检察机关一定范围内的调解职权，特别是《刑事诉讼法》修改后，检察机关的调解职能得以扩大化和规范化，主要包括以下几个方面。第一，《刑事诉讼法》修改后，在特别程序中专设一节“刑事和解案件的诉讼程序”，规定了刑事和解的适用范围、具体适用程序等内容；第二，《检察机关执法工作基本规范》（2013年版）第九编第四章第9.19条规定，“人民检察院在审查民事申诉案件过程中，发现当事人有和解意愿，遵循自愿、合法原则，可以建议当事人和解，但损害国家利益、社会公共利益或者第三人合法权益的除外”；第三，人民检察院在处理信访、申诉案件中，可引入人民调解方式进行息诉，使矛盾的双方通过交换意见，相互求同存异，彼此谅解，消除纷争，从而化解矛盾，达成和解，稳定社会关系。[7]检察机关参与调解，不仅有其合法性，也具有现实可行性，主要表现在以下几个方面：第一，传统的法律文化是检察调解的思想基础；第二，构建社会主义和谐社会的战略是检察调解的社会基础；第三，现行相关法律规定是检察调解的制度基础；第四，我国宽严相济的刑事政策是检察调解的政策基础；第五，我国有些地区的经验是检察调解的实践基础。而多年的调解经验也充分证明了检察机关在调解制度中发挥了突出而显著的作用。三大调解机制的合理性分析（一）理论基础大调解机制的理论基础在于能够较好地平衡国家公力救济与私力救济的关系，正如北京大学法学院苏力教授所说：“在完全的国家垄断纠纷解决和完全的自由放任两者之间，我们可以，实际上也必须选择一种混合型模式。”[8]而大调解机制恰恰是这种混合型模式的表现形式之一。就纠纷解决机制而言，无外乎公力救济与私力救济两种模式，任何一种模式都有其自身无法克服的局限性，而大调解机制正试图在这两种模式之间寻求一种有效的平衡。从大调解机制的设计理念来看，大调解机制实质上体现的是国家与社会的二元互动与和谐构造，弥补国家治理能力上存在的不足，培养和充分发挥社会自组织化解矛盾、解决纠纷的能力，成为社会管理创新的内容之一。[9]（二）客观需要当前中国正处于社会转型与体制转轨并行的特殊历史时期，矛盾凸显，利益调整触及群体众多，而法律规则多有不健全不完善之处，为了弥补立法存在的滞后性，法律法规频频修改。无论是群众对于自身权益保障的期待还是现实，可能都在一定程度上遭到削弱，引发对公权力的不信任，导致近年来上访案件激增。绝大部分上访案件是可以在基层得以化解的，但是基层组织并没有充分发挥其化解矛盾纠纷的作用。因此，构建更加强有力的调解机制，以实现矛盾纠纷化解于基层的目标是十分必要的。（三）符合世界发展潮流近年来，世界各国非诉讼解决方式蓬勃发展。替代性纠纷解决机制，简称ADR，最早发源于美国，它是指在矛盾纠纷的解决过程中，通过民事诉讼之外的如仲裁、人民调解、行业协会调解等解决民事争议的方式的总称。其有效地打破了纠纷解决的国家垄断形式，引入了私力救济的成分，使得民众的意愿得以体现，同时又走出了法院解决方式成本高、耗时长的困境，近年来，在世界各地受到普遍欢迎，得以广泛应用。纵观国外纠纷解决机制的演变历史可以发现，在漫长的法治进化过程中，其由多元发展为一元，充分强调司法的作用，司法职业化、精英化体系得以确立，而现在又回到了多元化纠纷解决机制上来，这与中国的发展路径大不相同，因为中国尚未形成一元化诉讼垄断体制。[10]因此，世界发展潮流不可忽视也不能盲从，必须赋予大调解机制以中国特色的构建体系。四大调解机制存在的问题在多年的探索与实践中，大调解制度逐渐趋于成熟，但也应该注意到，大调解机制尚未形成体系，在实践中往往遇到各式各样的问题，使其偏离了预设的价值目标。（一）关于实现矛盾纠纷的有效化解与社会秩序的和谐稳定不管是从大调解制度设置的初衷还是这一制度的终极目标来看，大调解都带着浓厚的司法实用主义色彩，调解要为政治服务，调解要为地方的静态稳定服务。调解作为一种纠纷解决方式被赋予了强烈的政治诉求，背离了应有的化解矛盾纠纷的本意。从大调解机制的设计理念来看，大调解机制实质上体现的是国家与社会的二元互动与和谐构造，弥补国家治理能力上存在的不足，培养和充分发挥社会自组织化解矛盾、解决纠纷的能力，成为社会管理创新的内容之一。可是，在以维稳为终极目标的大调解机制中，化解矛盾纠纷处于次要地位，这不仅在一定程度上损害了当事人的合法权利，而且不利于社会自身调解能力的提升，有悖于社会管理创新的初衷。因为，它有可能迫使当事人在不得已的条件下通过利益妥协的方式实现“案结事了”，达到维护社会稳定的目标，但是就深层次而言，纠纷不一定化解，有可能积累了更深的矛盾。（二）关于推动各种调解资源的整合与良性互动资源整合是有效化解矛盾纠纷的关键举措。大调解机制由党委、政府领导，综合人民调解、行政调解以及司法调解等多种调解手段，以期实现矛盾纠纷的有效化解，大多地方政府都设立有大调解工作领导小组，整合政法、综治、信访、维护社会稳定等职能部门和有关行政职能部门及工会、共青团、妇联组织的调解资源和力量，建立了大调解组织网络和工作平台。其资源整合的力度不可谓不大，但是这种资源整合是否能有效发挥各部门的职能作用，其主要问题在于以下几个方面。[11]第一，人民调解、司法调解与行政调解间的协调工作有待进一步完善。当前，联动调解机制中的协调只是原则性、框架性和理念性的，缺乏具体的操作规范，不能较好地处理人民调解的自主性、司法调解的强制性与行政调解的行政性之间的张力关系，如何解决这一问题并实现调解资源的有效配置有待进一步研究。第二，从现有的大调解体系来看，法院调解与法院之外调解的定位不是很科学，法院之外的调解更多地被定位为接受法院指导和服务，法院之外的调解功能有待进一步发挥。更进一步来说，法院在大调解机制中发挥的作用是不容忽视的，但是是否处于主导地位有待确定，大调解机制中处于主导地位的仍然是地方政府，行政权力才是其决定性因素。这种一头独大的模式不利于大调解机制功能的发挥。第三，实现各种调解的良性互动，从而实现调解资源的有效整合，既要建立大调解制度的协调机制，同时也需要建立大调解制度内部相互制约的机制。通过建立大调解协调机制充分发挥大调解的制度功能，通过建立大调解制度内部制约机制，减少大调解权力集中带来的负面效应。（三）关于彰显法治精神与和合精神的共存互补就大调解机制产生的理论基础来看，大调解本身既融合了传统调解制度的思想精华——中华民族以和为贵的文化传统，又构成了法治社会的重要内容，体现了法治进程中自身的反思与调整，逐步构建国家与社会二元互动的和谐构造。但是，在该机制实际运行过程中产生了一系列问题，导致其“和合有余、法治欠奉”。具体来说，包括以下几个方面。第一，法治理念最早以市民社会的发展为基础而产生，以权力本位为基础价值。而我国市民社会的发展缺失，几千年的封建统治使得权力本位、官本位的思想根深蒂固。法治理念的出现不是自然的而是自发的。在这一前提条件下，大调解机制若想起到提升社会自我解纷能力与推动市民社会发育的作用还有许多问题需要解决。首先要解决的问题就是如何在大调解机制中使民间组织或个人的自治权得到尊重，人民调解等社会组织调解是社会自我解决纠纷的具体体现，其纠纷解决的特征在于纠纷解决主体的社会自治性，不同于通过国家强制力解决纠纷的诉讼。第二，法治理念强调司法独立与司法权威。司法作为法律的维护者和捍卫者享有神圣的职权。就我国目前情况而言，有限的司法独立似乎更加符合国情，而在多重因素的作用下，司法权威也在一定程度上打了折扣。大调解机制在司法实践中的不恰当应用，一定程度上为政府干预司法提供了空间，司法机关对于调解率的追捧削弱了司法公正与权威。司法独立与司法权威在大调解领域被削弱不能不说是与该机制设计初衷的背离。第三，大调解机制不是万能的。应当划定大调解机制功效衰减的边际，避免将其万能化。在完善大调解机制的过程中，一定要把握好大调解与法治的关系，守住法治的底线。五完善大调解机制的思考（一）转变目标导向当前，大调解机制对解决社会转型过程中出现的矛盾纠纷具有重要的作用，往往被视为维护社会稳定的重要工具，这种工具主义思维对公众权利的保障是有一定的抑制作用的。从纠纷解决和保障权利来看，转变工具主义思维，科学合理定位大调解机制在纠纷解决中的地位至关重要。[12]转变目标导向，去工具化，回归调解本身应有的定纷止争功能，需要顶层设计理念的转变，更需要切实可行的具有可操作性的规范。只有让多元化的大调解切实承载了纠纷化解的功能，才能从根本上实现维护社会稳定、构建和谐社会的目标，否则不免有本末倒置之嫌。（二）完善制度设计要想让大调解机制切实发挥应有的作用，就必须完善制度体系，形成统一的具有可操作性的规范，其主要包括以下几方面的内容。[13]第一，明确大调解的法律地位。“从形式上来看，调解组织名称冠名以人民调解，达成的调解协议盖的是人民调解组织的章，这表明其性质属于民间自治行为，调解协议是私人协议，而从实质上看，调解过程以行政或司法人员为主导，这又表明其性质属于行政行为或司法行为，调解协议似乎是国家机关的倾向表达。”[14]大调解机制的法律地位不明确严重制约了其长远发展，因此，完善大调解机制首先应当解决的问题就是明确其法律地位。第二，明确大调解适用范围。近年来大调解机制有泛化的趋势，大调解参与的主体越来越多，调解适用范围不断扩大，有些地方甚至搞起了“零判决”竞赛，大调解大有形成运动之风。调解制度以熟人社会为基础，只有在有长期稳定关系并且希望保持这种关系的熟人之间最为有效，因此对于大调解机制适用范围的扩大化应持谨慎态度。第三，畅通内部协调机制。大调解机制所包含的职能部门众多，需要实现在实际运作中的协调配合，但这一方面却缺少统一规范，同时由于调解组织不断扩大，一个闭合性的体系似乎又与蔚然成风的调解工作不相适宜。笔者认为，在原有原则性规定的基础之上，应对权力部门做出限制性规定，对符合调解的民间组织持适当宽容的态度，对部门之间的流转程序以及具体落实做出明确规定，防止相互推诿扯皮损害当事人权利，这是完善大调解机制无法绕开的问题。六检察机关在大调解机制中的定位与思考为了更加有效地适应大调解工作机制，充分利用大调解机制的平台，有效发挥检察职能，还必须在以下几个方面进行完善。[15]（一）全面贯彻宽严相济刑事政策落实宽严相济刑事政策，是构建和谐社会的必然要求。坚持区别对待的原则，在坚持依法打击严重刑事犯罪的同时，认真落实依法从宽处理的政策，对于初犯、偶犯、未成年人和老年人犯罪以及因邻里和亲友纠纷引发的轻伤害等轻微刑事案件，依法落实从宽处理的政策，有效适用新《刑事诉讼法》修改后赋予检察机关的和解职能，最大限度地减少社会对抗。（二）完善检调对接和涉众型案件纠纷调处机制着力把检察机关化解矛盾纠纷与社会大调解工作有效衔接，推动形成化解矛盾纠纷合力。对于检察机关调解职能范围内难以自行化解的案件，引入社会调解力量促进化解，或主动将涉检矛盾纠纷提交当地大调解中心协调化解，努力实现案结事了。针对目前息诉案件总量和有较大社会影响的申诉案件量呈现“双多”的特点，对于矛盾突出，影响面、牵连面较大的劳动