关于推进湖南生态强省建设的初步探索

关于推进湖南生态强省建设的初步探索

湖南省第十一次党代会上，省委书记杜家毫庄重地提出“五个强省”的新湖南发展目标，“生态强省”列入“五个强省”，作为湖南未来五年的发展纲领，受到社会各界广泛关注，凝聚了政心民心、振奋了士气斗志。为贯彻落实湖南省第十一次党代会精神，我们对湖南生态强省建设作了一些初步探索，并提出几点建议意见。一生态省的具体内涵从字面理解，生态省是经济社会生态协调发展，各部门、各行业基本实现可持续发展的省级行政区域。具体而言，就是在省级行政区划范围内，以科学发展观和绿色发展理念统领经济社会生态发展全局，保护生态环境，转变发展方式，同时遵循经济、社会、生态三大发展规律，着力推动社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的发展之路。对于生态省建设，需要关注几个重要层面：从建设目标来看，要充分发挥本地生态优势和区位优势，立足解决生态环境的整体性与行政管理条块分割的矛盾，扭转“点上治理、面上破坏、整体恶化”趋势，大力推行绿色生产、生活和消费方式。从工作思路来看，要利用可持续发展理论和生态学、生态经济学原理，通过加快推进产业升级、完善国土空间开发制度、加强资源节约和环境保护等一系列深化生态文明体制改革的举措，统筹规划和实施环境保护、社会发展与经济建设。从战略定位来看，要成为生态文明制度创新试验区，着力推动具有“四梁八柱”性质的体制机制创新，建立体现国家治理能力现代化的差异化绩效考核体系；要成为绿色发展先行区，在生产、消费、流通等环节大力推行低碳化、循环化改造；要成为空间开发先导区，构建科学合理的城镇、农业和生态空间布局；要成为人居环境建设示范区，建设青山绵延、绿水环绕的美丽家园。二中国生态省建设相关情况（一）发展历程1983年，中国社会科学院于光远研究员首次提出“生态省”概念，认为要“把青海省建设为生态省”。1999年，国家环保总局批准了海南《关于建设生态省的决定》。1999年11月，国务院授权国家环保总局批准吉林省开展国家生态省建设试点，2001年12月，《吉林省生态省建设总体规划纲要（2001～2030年）》批准实施。2000年，国务院印发《全国生态环境保护纲要》，正式提出生态省建设，这是国家层面正式明确相关工作目标。截至2016年6月，全国已有16个省区市开展生态省建设工作。2007年，为深化生态示范区创建工作，国家环境保护总局印发了《生态县、生态市、生态省建设指标（修订稿）》（环发〔2007〕195号），明确了生态省量化考核指标。（二）代表性省份工作情况福建省生态省建设。福建省生态文明建设起步早、力度大。2000年，习近平总书记任福建省省长时，站位高远、思路清晰、措施有力，提出生态省建设的总体构想并推动实施了《福建生态省建设总体规划纲要》。加强了对自然保护区、森林公园、湿地公园等重要生态功能区的保护和建设力度；在全国率先开展森林资源补偿费试点，健全森林生态补偿机制。自规划实施以来，福建生态省建设取得显著成效，节能减排水平和生态环境指数一直位居全国前列，尤其是66%的森林覆盖率稳居全国之首，生态补偿、集体林权制度改革、红壤区水土流失整治等工作也有力推进，成功打造了“清新福建”品牌。国务院于2014年出台了《关于支持福建省深入实施生态省战略加快生态文明先行示范区建设的若干意见》，福建生态省建设从此上升为国家战略，进入创建全国生态文明先行示范区的新阶段。2016年9月，中办、国办印发《国家生态文明试验区（福建）实施方案》，明确了6大方面26项重点任务，重点聚焦推进建立健全国土空间治理体系、完善生态环境保护市场体系、构建多元化生态补偿机制、建立健全自然资源产权制度等改革任务；目标是到2020年，资源利用效率、污染治理能力、环境质量明显提升，生态文明制度体系基本建成，绿色生产、生活、消费方式得到大力推行，经济社会生态协调发展的现代化建设新格局基本形成。安徽省生态省建设。2004年，安徽省出台《安徽生态省建设总体规划纲要》，启动生态省建设。2011年，安徽省第九次党代会提出打造经济、文化和生态“三个强省”、建设美好安徽的目标，系全国首个明确提出生态强省的省份。2012年，颁布《生态强省建设实施纲要》，实施“科学开发国土，构建主体功能明确的区域发展体系、发展绿色产业；构建高效低耗的生态经济体系、强化生态保护；构建山川秀美的自然生态体系、提升资源利用效率；构建可持续的资源支撑体系、实施综合治理；构建安全稳定的环境保障体系、建设美好家园；构建宜居宜业的生态人居体系、弘扬生态文明；构建全民参与的生态文化体系”等七大任务及面源污染防治工程、空气清洁工程等十大重点工程，为生态强省建设的初步进展提供保障。2016年以后，继续推进相关工程建设，全面完成目标任务。三湖南生态强省建设的现实基础十八大以来，党中央将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，明确提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，生态文明建设和环境保护工作提到了一个前所未有的高度。在湖南省委、省政府的坚强领导下，持续推进“四化两型”“绿色湖南”建设，生态文明建设和环境保护工作取得了显著成绩。（一）湖南生态强省建设的有利条件1.资源条件优越，基础条件扎实一是具备先天性生态优势。湖南森林覆盖率达59.64%，远高于全国21.63%的平均水平，居全国第六；有森林公园126个，其中国家级森林公园59个，居全国第一；国家湿地公园69处，居全国第一。拥有长江第二大支流湘江和全国第二大淡水湖洞庭湖。形成了以洞庭湖为中心，以武陵-雪峰、南岭、罗霄-幕阜山脉为构架，以湘、资、沅、澧水系为脉络的“一湖三山四水”生态空间格局。山清水秀的生态环境，是湖南的“无价之宝”，也成为最公平的公共产品、最普惠的民生福祉。二是满足生态省建设的基本条件。《生态县、生态市、生态省建设指标（修订稿）》（环发〔2007〕195号）中生态省建设的基本条件为“制订了《生态省建设规划纲要》、全省县级（含县级）以上政府（包括各类经济开发区）有独立的环保机构、完成国家下达的节能减排任务、三年内无重大环境事件、外来入侵物种对生态环境未造成明显影响、生态环境质量评价指数位居国内前列或不断提高、全省80%的地市达到生态市建设指标并获命名。”虽然当前《生态省建设规划纲要》尚未制定，生态市命名工作尚未推开，但基本条件中提及的其他各项硬指标均已完全符合要求。2.敢为人先，生态文明建设顶层设计体系完整一是率先启动两型社会建设。早在2007年，长株潭城市群就在全国率先报批实施方案，开展资源节约型、环境友好型社会建设综合配套改革，近年来先后实施106项原创性改革，形成了一批可推广、可复制的经验模式。二是率先出台生态文明体制改革实施方案。党的十八届三中全会后，湖南省委成立生态文明体制改革专项小组，2014年，出台了《湖南省生态文明体制改革实施方案（2014～2020年）》，为全国首个生态文明体制改革实施方案，基本完成了改革的顶层设计。按照“源头严防、过程严管、后果严惩”的整体思路，提出划定生态红线、生态补偿、节能减排治污市场化、生态环境保护责任体系、法治保障等方面的任务。三是率先开展生态文明和环境保护工作机制改革创新。率先颁布实施《湖南省环境保护工作责任规定（试行）》《湖南省重大环境问题（事件）责任追究办法（试行）》，并被环保部在全国转发，形成党委政府统一领导下各级各部门齐抓共管的工作格局。制定实施《湖南省环境质量监测考评办法（试行）》，进一步强化环境质量为核心的环境管理机制，突出地方政府主体责任。出台《湖南省国家重点生态功能区县域生态环境质量考核评估暂行办法》，为衡量县域生态创建工作成效提供了准绳。四是迅速构建“山水林田湖生命共同体”保护治理体系。2011年，《湘江流域重金属污染治理实施方案》获批，为全国唯一由国务院批复的重金属污染治理试点方案。2013年，湖南省政府为统筹湘江流域治理，将湘江保护和治理列为省政府“一号重点工程”，现已推动“一湖四水”治理，带动山水林田湖生命共同体的保护与治理。2016年，湖南省政府批复《武陵山区山水林田湖生态修复与保护重大工程试点实施方案》，已上报财政部，拟启动实施。3.勤勉笃实，生态文明建设成果丰富近年来，湖南按照两型社会建设、绿色湖南创建等一系列战略部署，扎实推进生态文明建设和环境保护工作，坚持在发展中保护、在保护中发展，生态文明建设取得了显著成效。一是重点流域区域污染防治取得重大突破。实施省“一号重点工程”第一个、第二个三年行动计划，湘江水质整体稳定向好，洞庭湖区生态环境逐步恢复，株洲清水塘、湘潭竹埠港、郴州三十六湾、衡阳水口山、娄底锡矿山等重点区域环境整治和建设取得明显成效。建立完善大气污染防治机制体制，全省14个市州实现PM2.5实时监测和数据发布，全省有行政村的126个县市区全部启动农村环境综合整治，农村环境面貌大幅改观。二是主要污染物减排成效显著。完成了“十二五”及2016年国家下达的二氧化硫、氨氮和氮氧化物总量、化学需氧量减排指标，以及湖南确定的重金属砷和镉总量减排约束性指标任务。三是生态环境保护优化经济发展方式的作用逐步显现。以资源环境成本倒逼经济增长方式转变，以环境资源配置量化推动产业转型升级，以生态环境容量优化区域布局，环保职能在发展大局中得到充分发挥。四是环保意识明显提高。各级党委政府牢固树立绿色发展理念，社会公众绿色发展意识也有了较大提高，形成了较好的绿色生产生活方式与重视环保、支持环保、参与环保的良好氛围。（二）湖南生态强省建设的薄弱环节1.国土空间科学开发程度仍然不高2012年，湖南省政府印发《湖南省主体功能区规划》，成为全国首批发布的省级主体功能区规划之一。《规划》从城市化建设、农业发展、生态安全等方面，将122个县市区划分为重点开发区域、农产品主产区、重点生态功能区等三类主体功能区。但是在实际工作中，一些地区不能从长远和全局的角度优化国土空间开发格局，国土开发优化难以做到科学优化和精细优化；不能按照主体功能区的定位优化国土空间开发格局、规范国土开发秩序，甚至盲目开发、过度开发、无序开发，资源环境承载能力已经接近或超过极限；不注重提高土地集约利用水平，不注重优化城镇空间结构、农业布局、生态空间，国土空间科学开发程度不高。2.绿色、循环经济发展仍然未占主导湖南作为有色金属之乡，产业结构偏重，传统支柱产业占比较大，新兴产业规模偏小，单位GDP能耗较高。产业机构一时难以根本性扭转，重金属污染等历史遗留问题突出。作为传统农业大省，长期以来种养业规模大、污染量多面广，水系发达又导致污染转移、扩散速度快，污染问题长期累积。3.环境质量与目标期望仍然有一定差距环境质量总体上稳中向好，但流域性、区域性、行业性环境污染问题仍较突出。水环境质量方面，湘资沅澧大部分支流存在超标。洞庭湖在全国62个重点湖库中水质较差，总磷、总氮持续超标，长期维持在中营养水平；近年来总体呈现恶化趋势。大气环境方面，全省市州城市空气质量达标率为77.9%，长株潭只有70%左右；长沙市空气质量综合指数在全国74个重点城市中排第37名，处于中等水平，与周边省会城市相比，低于贵阳、南昌、广州、重庆，仅好于武汉。土壤环境方面，点位超标率位居全国前列，局部地区污染严重；耕地质量堪忧，大型工业企业周边和工矿业废弃地问题突出。湖南特有、典型的重金属污染，尽管近年来治理成效显著，但由于长期积累致使污染程度深、范围广，污染形势依然严峻。4.生态环保改革仍然任务繁重长期以来，生态文明建设和环境保护工作既要不欠新账，又要多还旧账，压力和挑战一直存在，还需要把深化改革放在核心位置，进一步理顺、完善、创新体制机制。当前，牢固树立生态优先理念、加大突出污染问题治理投入、强化环境执法监管等方面还有待增强，全面建立生态红线制度、生态补偿制度、生态环境损害责任追究制度还刚刚起步，省以下环保机构监测监察执法垂直管理体制改革思路还没形成完善体系；环境监管能力与新的形势不相适应的问题比较突出，县乡基层环保队伍人员力量和装备保障薄弱，环保系统业务能力建设亟须加强。总而言之，当前发挥湖南山清水秀的生态优势，尽快补齐制约生态文明建设的各方面短板，加快天蓝、地绿、水清、土净的生态强省建设，让生态环境成为湖南人民实实在在的绿色红利，我们认为恰逢其时。四几点建议（一）尽快成立生态强省组织机构生态强省建设涉及湖南省两型办、发改委、国土资源、环境保护、住房和城乡建设、水利、农业、林业等多个部门，牵涉面广、工作量大。为加快推进该项工作，建议湖南省委、省政府尽快成立领导小组，统筹推进全省生态强省建设工作，明确具体牵头部门，组织实施规划编制、方案制定、任务分解、督促考核等各项工作。（二）立即启动生态强省实施方案编制工作生态强省是湖南未来五年新湖南建设的一项具体任务，也是实现全省生态文明的具体行动。实现生态强省战略目标，时间紧、任务重，抓紧做好顶层设计时不我待。建议由相关部门牵头组织开展生态强省实施方案编制工作，细化工作任务、明确实施计划，科学谋划，稳步推进。（三）先行先试，积极争取国家政策、资金支持一是尽快实施《武陵山区山水林田湖生态修复与保护重大工程试点实施方案》，并争取纳入国家试点。习近平总书记强调要开展山水林田湖生态修复与保护重大工程，国务院将武陵山片区确定为十四个集中连片贫困区之一，加快推进武陵山片区生态修复和保护工作是实施生态强省的必要举措。目前，《实施方案》已通过湖南省人民政府批复，建议尽快启动实施，并积极