十三五时期城乡居民养老保险制度的发展与展望

“十三五”时期城乡居民养老保险制度的发展与展望

一“十二五”规划完成情况及主要进展（一）“十二五”规划目标完成情况2011年的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，提出“坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续方针，加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设，稳步提高保障水平”，并提出“实现新型农村社会养老保险制度全覆盖，实施城镇居民养老保险制度”。在此基础上，人力资源和社会保障部发布了《人力资源和社会保障事业发展“十二五”规划纲要》，系统地从主要目标、覆盖面、待遇计划、养老保险统筹、管理服务、信息化建设、基金监督管理、人才培养计划等方面对城乡居民养老保险制度（以下简称“城乡居保”）的发展进行规划。“十二五”期间达到的目标是：基本实现人人享有社会保险，实现新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度全覆盖，城镇职工和居民参加基本养老保险人数达到3.57亿人，农村居民参保人数达到4.5亿人。60岁以上农村居民和城镇非就业居民普遍享受政府提供的基础养老金待遇，并逐步提高待遇水平。新型农村社会养老保险制度和城镇居民社会养老保险制度，在试点的基础上全面实施，实现制度全覆盖。在覆盖面上，新农保实现制度全覆盖。新农保试点范围逐步扩大，覆盖所有县市及绝大部分农村人口。建立了城镇居民养老保险制度，启动城镇居民社会养老保险制度试点，覆盖大部分未就业无养老保险的城镇居民。在待遇水平上，60岁以上农村居民和城镇非就业居民享受基础养老金待遇。提高新农保和城镇居民养老保险基础养老金水平。在制度统筹上，统筹城乡居民社会养老保险，完善各项社会保险关系跨区域转移接续办法。探索建立统筹城乡的社会保障管理体制，逐步推进城乡居民养老统一经办管理。新农保和城镇居民养老保险实现省级管理。在基金监管上，建立健全社会保险基金预决算制度，健全行政监督与社会监督相结合的监管体系，提升社会保险基金监管技术和能力。完善社会保险反欺诈制度，实现对社会保险基金征收、管理、支付和运营全程监管，加大社会保险基金非现场监督力度，确保基金安全。积极稳妥开展养老保险基金投资运营，实现保值增值。在管理服务上，加强社会保险经办机构能力建设，推进社会保险经办服务规范化、信息化、专业化建设，健全管理体制，整合经办资源，科学核定人员编制，加强经办机构服务设施建设，规范服务流程，提升管理手段。在信息化建设上，实施金保工程二期计划，完善中央、省、市三级数据中心。推进中央、省、市三级网络互联，推动数据中心与各类经办服务机构联网，并将网络向街道、社区、乡镇等各类基层服务网点延伸。建设统一的社会保险管理信息系统。完善基金监督应用系统和宏观决策支持系统。加强各业务领域间数据共享和系统整合，推进与相关部门的信息交换与共享。在人才培养计划上，培训3000名县级人力资源和社会保障人才。社会保险经办机构“百千万”人才培养工程：培养造就100名左右精湛掌握社会保险政策、精通业务管理的领导人才，培养1000名左右社会保险经办相关专业领域的业务专家，培养10000名左右岗位管理能手和业务标兵。按照“十二五”规划，我国开始有步骤地展开城乡居民养老保险制度的建设工作。2009年，《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2009〕32号）颁布，确定新型农村养老保险制度实行社会统筹与个人账户相结合的模式，基金来源为个人缴费、集体补助和政府补贴，其中，个人缴费、集体补助和地方政府补贴全部计入个人账户。农民60岁时可领取基础养老金和个人账户养老金，基础养老金由政府以每人每月55元发放，个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139。2011年，《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2011〕18号）颁布，确定2011年7月1日开始城镇居民养老保险制度的试点，2012年基本实现城镇居民养老保险制度全覆盖。在制度模式上，城镇居民养老保险制度采取社会统筹与个人账户相结合的模式，资金来源是个人缴费和政府补贴，其中，个人缴费标准为每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元和1000元10个档次，中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助，个人缴费与地方政府的缴费补贴计入个人账户。在给付水平上，养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，其中，中央确定的基础养老金标准为每人每月55元，个人账户养老金为个人账户全部储存额除以139。在经办管理上，建立全国统一的城镇居民养老保险信息管理系统，纳入社会保障信息管理系统建设，并与其他公民信息管理系统实现信息资源共享。同时，该指导意见指出，有条件的地方，城镇居民养老保险应该与农村养老保险制度合并实施。2012年，我国开始启动城乡居民养老保险制度全覆盖工作。2014年，《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发〔2014〕8号）颁布，统一城乡居民养老保险制度。在养老保险缴费上，城乡居民养老保险基金来源于个人缴费、集体补助、政府补贴，个人缴费档次包括每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元和2000元12个档次，中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助，地方财政对参保人缴费给予补贴。在养老金给付上，基础养老金根据经济发展和物价变动等情况进行调整，个人账户月计发放标准为个人账户全部储存额除以139，养老金领取条件为年满60周岁、累计缴费满15年，且未领取国家规定的基本养老保障待遇。在养老金转移接续上，参保人员在缴费期间户籍迁移、需要跨地区转移城乡居民养老保险关系，可在迁入地申请参加城乡居民养老保险，一次性转移全部个人账户资金。2014年，人力资源和社会保障部发布《城乡养老保险制度衔接暂行办法》（人社部发〔2014〕17号），指出参加城镇职工养老保险和城乡居民养老保险人员，达到城镇职工养老保险法定退休年龄后，城镇职工养老保险缴费年限满15年（含延长缴费至15年）的，可以申请从城乡居民养老保险转入城镇职工养老保险，按照城镇职工养老保险办法计发相应待遇；城镇职工养老保险缴费年限不足15年的，可以申请从城镇职工养老保险转入城乡居民养老保险，待达到城乡居民养老保险规定的领取条件时，按照城乡居民养老保险办法计发相应待遇。（二）“十二五”时期城乡居民养老保险制度取得的成就“十二五”时期，城乡居民养老保险制度取得了巨大的成就，主要表现为以下几个方面。1.城乡居民应对老年问题的能力逐渐提高主要表现为：第一，城乡养老保险制度保障水平不断提高。新型农村社会养老保险制度和城镇居民养老保险制度在建立之初，确定基础养老金待遇水平为每人每月55元。其后，不同地区逐步提高基础养老金的发放水平。2011年，天津市将基础养老金标准由每月150元增加为180元，2014年，将基础养老金标准提高到每月220元。成都市则根据在岗职工平均工资增长率、城镇居民人均可支配收入增长率、农村居民人均纯收入增长率、物价指数建立了城乡居民养老保险待遇调整公式。2015年初，经国务院批准，全国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准提高至每人每月70元，即在原每人每月55元的基础上增加15元，提高幅度为27.3%，待遇提高从2014年7月1日算起。第二，丧葬补助金制度逐步建立。2014年的《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发〔2014〕8号），提出有条件的地方可以建立丧葬补助金制度。在此背景下，各地开始探索建立丧葬费补助金制度。如陕西省从2014年1月1日起建立丧葬费补助金制度，标准为一次性补助不低于800元，省级财政按800元的50%给予补助。2.城乡居民养老保险制度覆盖面不断扩大表1和图1反映了2011～2013年城乡居民养老保险覆盖状况，可以看出，新农保和城居保呈现良性发展的态势。较之上年度末，2011年末，全国有27个省、自治区的1914个县（市、区、旗）和4个直辖市部分区县开展国家新型农村社会养老保险试点，新农保参保人数增加22367万人；全国有27个省、自治区的1902个县（市、区、旗）和4个直辖市部分区县及新疆生产建设兵团开展国家城镇居民社会养老保险试点。[1]3.2012年末全国所有县级行政区全面开展国家城乡居民社会养老保险工作较之2011年末，城乡居民社会养老保险参保人数增加15187万人，全年基金收入增长64.8%，个人缴费594亿元，比上年增长41.0%，基金支出增长92.2%。[2]2013年末，城乡居民基本养老保险参保人数比上年末增加1381万人，全年基金收入比上年增长12.2%，其中个人缴费636亿元，比上年增长7.2%，基金支出比上年增长17.3%。[3]表12011～2013年城乡居民养老保险覆盖人数图12010～2013年城乡居民养老保险参保情况4.城乡居民养老保险制度逐步统一2009年，我国建立了新型农村养老保险制度，2011年，我国建立了城镇居民养老保险制度。两项制度在制度模式、财政责任模式、经办管理等方面存在较多的共同特点。部分地区开始了城乡养老保险制度的统筹工作。以陕西省宝鸡市推进养老保险制度整合为例。2007年，宝鸡市通过颁布《宝鸡市新型农村社会养老保险试行办法》，规定2007年7月1日开始实施新型农村社会养老保险制度。2010年，宝鸡市通过颁布《宝鸡市城镇居民社会养老保险试行办法》，规定2010年4月1日开始实施城镇居民社会养老保险制度。2011年，宝鸡市统一城乡居民社会养老保险制度，颁布《宝鸡市城乡居民社会养老保险实施办法》，规定从2011年7月1日起开始实施城乡居民社会养老保险制度，并同时废止《宝鸡市新型农村社会养老保险试行办法》和《宝鸡市城镇居民社会养老保险试行办法》。到2011年12月底，有12个省级区域统一了城乡居民养老保险制度。[4]2014年，我国发布《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，统一了农村居民和城市居民的养老保险制度。5.城乡居民养老保险制度收入和支出稳定增长如表2和图2所示，2011年末，新农保全年基金收入较上一年度增长135.9%，其中个人缴费415亿元，比上年增长84.0%，基金支出比上年增长193.3%，城镇居民社会养老保险试点全年基金收入40亿元中个人缴费为6亿元。[5]2012年末全国所有县级行政区全面开展国家城乡居民社会养老保险工作。较之2011年末，城乡居民社会养老保险全年基金收入增长64.8%，个人缴费594亿元，比上年增长41.0%，基金支出增长92.2%。[6]2013年末，城乡居民基本养老保险全年基金收入比上年增长12.2%，其中个人缴费636亿元，比上年增长7.2%，基金支出比上年增长17.3%。[7]表22011～2013年城乡居民养老保险基金收支状况图22010～2013年城乡居民养老保险制度收支状况6.养老保险基金运行态势良好这体现在以下几个方面：第一，个人缴费收入稳定增长。2013年城乡居保个人缴费收入比2012年增加53.53亿元，增长9.01%。2013年个人缴费收入较多的省份有山东、四川、江苏、河南、天津、广东和安徽，上述7省份共收入个人缴费金额335.65亿元，超过全国个人缴费总收入的一半。[8]第二，财政补贴收入稳定增长。2013年全国城乡居保财政补助收入1341.69亿元，增长21.47%。从补助方向看，基础养老金补助收入1165.84亿元，占财政补助总收入的86.89%；缴费补助收入151.93亿元，占财政补助总收入的11.32%；余下的1.79%为其他财政补助收入。2013年基础养老金补助收入比2012年增长22.73%。基础养老金补助收入中，中央财政补助占55.49%，省级财政占15.32%，市级财政占9.24%，县级财政占19.95%。[8]第三，基金来源结构合理。2013年缴费补助收入比2012年增长10.39%。其中省级缴费补助收入57.01亿元，占37.53%；市级缴费补助收入35.03亿元，占23.06%；县级缴费补助收入59.88亿元，占39.42%。[8]7.城乡居民养老保险制度经办服务体系不断完善2012年，《人力资源和社会保障标准化规划（2011～2015年）》发布，提出社会保障标准化工程。在这个规划的指导下，部分地区开始进行城乡居民养老保险制度经办管理服务体系的建设。这主要体现在信息化建设、服务平台建设等方面。在信息化建设上，部分地区投入大量财政用以开发城乡居民养老保险制度信息系统。在服务平台建设上，部分地区人社、金融、公安等部门通力合作，不断优化和完善经办服务条件。城乡居民养老保险制度取得的成就，其原因是多方面的。第一，党对社会保障认识的变化促进城乡居民养老保险制度的发展。改革开放初期，中国的经济体制改革驱动了社会保障制度改革，中国共产党开始认识到建立社会保障制度的必要性，但经济体制改革的核心地位使得中国共产党对社会保障制度功能的认识，在肯定其具有维护社会稳定的政治与社会功能的同时，突出了社会保障制度的经济功能，社会保障制度改革服务于经济体制改革，并成为经济体制改革的工具。[9]世纪之交，随着中国经济体制改革的深化和由此引发的经济发展与改善民生之间的矛盾，社会问题开始比较突出地表现出来。中国共产党对社会保障制度功能的认识存在一个显著变化的过程，这就是从突出强调社会保障制度的经济功能与其作为经济体制改革的工具所起的作用，转变为重新强调社会保障制度建设的必要性。中国共产党第十七次全国代表大会以来，在适应中国经济和社会发展的新变化和新要求的过程中，中国共产党对社会保障制度功能的认识逐步走向科学和成熟，从对保障人民群众基本生活的局部性功能把握，发展到对保障人民生活和调节社会分配的整体性、科学性把握。中国共产党对社会保障制度功能认识的不断科学与成熟，决定了中国共产党对社会保障制度体系建设和完善的要求不断走向系统、全面和科学。第二，养老保险制度体系发展和完善的经验促进城乡居民养老保险制度的发展。传统农村养老保险制度的失败为城乡居民养老保险制度的建立和发展提供借鉴。1992年建立的传统农村养老保险制度走向失败，主要原因在于政府财政责任的缺失、低水平的养老金。因此，在建立新农保、城居保时吸取了传统农村养老保险制度的经验，采取“入口补”和“出口补”的财政责任模式，中央财政为中西部地区提供全额基础养老金的补贴，为东部地区提供基础养老金补贴的一半，地方财政在居民缴费环节提供入口补贴和附加养老金的补贴，并且，制度建立之初，中央财政就提供每人每月55元的基础养老金。这促进了城乡居民养老保险制度的较快发展。同时，城镇企业职工养老保险制度的不断发展与完善为城乡居民养老保险制度提供借鉴。1997年以来，城镇企业职工养老保险制度进行改革，开始采取社会统筹与个人账户相结合的模式，并不断发展与完善。第三，政府职能的变化促进城乡居民养老保险制度的发展。1978年的十一届三中全会，提出了政府职能要从以政治职能为重心向以经济工作为中心转变，中国开始进入以经济职能为主导的政府职能阶段。2003年的十六届三中全会提出了以人为本的科学发展观，以人为本理念要求满足人的需求、改善人的生活、重视人的发展，在以人为本的执政理念的指导下，中国政府职能逐渐向社会管理与公共服务职能转变。1978～2003年，政府职能以经济职能为主导，社会保障制度改革主要是服务于经济体制改革与经济建设，表现出强烈的经济目标取向。随着各种社会问题开始凸显，维护社会稳定成为中国社会保障制度发展和完善的主要制度动机。2003年以来，中国政府职能逐渐向社会管理与公共服务职能转变。与此相适应，中国社会保障制度逐步向主动地选择社会保障制度的社会目标进而促进社会保障制度的经济目标、政治目标、社会目标与道德目标的协调发展而转变。[10]（三）城乡居民养老保险制度的地方实践在城乡居民养老保险制度的发展中，一些地区展开了广泛的探索，并形成了有益的经验，主要表现为以下几点。天津经验。2009年，通过《天津市城乡居民基本养老保障规定》，天津市在全国范围内率先建立了一体化的城乡居民养老保险制度，实现了制度的统一、征缴机制的统一、管理的统一、养老金发放的统一。其后，天津市加快了城乡居民养老保险制度的平台建设、信息化建设。2013年，天津市城乡居民养老保险参保人数为95.5万人，达到待遇领取年龄的参保人数为71万人，基金收入50亿元，基金支出16.7亿元，累计结余106.4亿元。[11]天津市城乡居民养老保险制度发展的特点表现为以下三点。一是覆盖城乡的经办服务平台。天津市建立了包括市、区县、街镇三级经办网络以及延伸到行政村（社区）的四级经办服务平台，做到了“缴费到银行、当天就到账、数在网上走、钱在银行流”，基本实现了“参保不出村、缴费不出乡”。[12]二是完善的信息平台建设。天津市投入3000多万元用于开发信息系统，建立了市、区县、街镇三级管理网络。三是建立了养老金领取的生存认证机制。天津市将民政殡葬部门火化、公安部门户籍注销、卫生部门医院诊断“死亡”等多渠道的信息与养老保险信息平台融合，以此确定重点核查人群，避免养老金的冒领。成都经验。2009年，成都市颁布《成都市城乡居民养老保险试行办法》，建立了城乡居民养老保险制度。2012年，成都市人民政府颁布《关于调整成都市城乡居民养老保险缴费比例及代缴标准的通知》，对养老保险制度缴费进行调整。2013年，成都市颁布《关于建立城乡居民养老保险待遇调整机制的通知》，建立了城乡居民养老金待遇调整机制。2013年底，成都市城乡居保参保人数为319万人，参保率为97%。[13]成都市城乡居民养老保险制度发展的特点表现为以下五点。一是缴费标准的比例化。与其他地区采取定额制不同，成都采取比例制的缴费标准，以60岁为界限，分别规定不同年龄段居民的缴费标准，对于年满16周岁、不满60周岁的参保人，按10%费率按年或按月缴纳养老保险费，缴费基数有5个档次，包括缴费时上一年度全省在岗职工平均工资的10%、20%、30%、40%和50%；对于60周岁及以上的老人，以缴费时上一年度全省在岗职工平均工资的40%或50%为基数，按12%费率一次性缴纳15年养老保险费。二是城乡居民养老保险网上经办系统专业化。参保居民可以在任何时间段内通过电脑、手机，登陆成都市人力资源和社会保障网，进行参保缴费、续保、停保等7项日常社保业务。三是通过耕地保护基金制度、小额贷款制度提高居民缴费能力。成都市按照基本农田每年每亩400元、一般农田每年每亩300元标准，建立了耕地保护基金制度，居民可以以耕地保护津贴缴纳养老保险费。同时，成都市按照“专款专用、有效担保、按期偿还”原则，探索城乡低收入人员贷款参保制度。四是建立养老金待遇增长机制。其养老金待遇调整机制的计算公式为“城乡居民养老保险待遇调整金额=本人养老金（不含基础养老金补贴）×〔上一年四川省在岗职工平均工资增长率+（上一年成都市城镇居民人均可支配收入增长率+上一年成都市农村居民人均纯收入增长率）÷2+上一年成都市物价指数〕÷3”。五是养老保险转移接续的可选择。成都市采取“换算”或“补差”方式实现城乡居民养老保险制度和城镇企业职工养老保险制度的转移接续。采取“换算”方式的，换算的计算公式为“缴费年限、缴费基数按相同年度城乡居民养老保险缴费金额÷相同年度城镇个体参保人员最低缴费金额×城乡居民相同年度实际缴费年限”，个人账户基金则与城镇企业职工养老保险个人账户合并计算；采取“补差”方式的，社会统筹基金和个人账户储存额全部划转，补缴对应年份职保缴费差额，参加城乡居保的年份对应为参加职保的年份。[14]陕西经验。2011年，陕西省颁布《关于实施城乡居民社会养老保险制度全覆盖的意见》（陕政发〔2011〕28号），提出从2011年7月开始试点推进城镇居民养老保险制度，到2012年6月底实现全覆盖。2014年，陕西省发布《关于进一步完善城乡居民基本养老保险制度的实施意见》（陕政发〔2014〕25号），统一了城镇居民和农村居民的养老保险制度，设置了12个档次的缴费标准，提高了缴费补贴，并建立了丧葬费补助金制度。2013年底，陕西省城乡居保参保人数为1704.9万人，达到待遇领取年龄的参保人数为398.8万人，基金收入65.9亿元，基金支出39.8亿元，累计结余90.7亿元。[15]陕西省城乡居民养老保险制度发展的特点表现为两点。一是经办服务标准化。以西安市为例，2012年，依据《人力资源和社会保障标准化规划（2011～2015年）》、《社会保险服务总则》和《社会保障服务中心设施设备要求》，西安市探索建立统一标准的养老保险经办体系，包括视觉识别系统的统一化、组织机构设置的统一化、管理服务制度的统一化、经办服务流程的统一化和信息支撑平台的统一化。[16]二是推进城乡居保的体制化。在城乡居保的推进过程中，临渭区建立六项机制推进城乡居保的实施，这六项机制包括：目标管理责任制、定期报告制度、工作推进机制、经验交流机制、包联工作机制、落实奖励机制。[17]目标管理责任制通过确定参保任务的目标，对各街镇参保任务进行考核；定期报告制度建立了领导小组对各街镇推进参保情况每周通报一次的制度；工作推进机制通过观摩先进镇的推进工作、召开推进城乡居保会议等方式促进城乡居保工作的开展；经验交流机制通过编写工作动态资料、加强各街镇交流的方式促进城乡居保工作开展；包联工作机制通过实行“街镇领导包片、机关干部包村、村组（社区）干部包户”的方式促进城乡居保工作开展；落实奖励机制通过奖励完成参保任务目标的街镇、个人的方式调动工作人员的积极性。二“十三五”时期主要目标、机遇与挑战（一）“十三五”时期主要目标“十三五”时期，城乡居民养老保险制度发展的主要目标是：实现城乡居民养老保险制度人群全覆盖。城乡居民养老保险制度覆盖面不断扩大，实现城乡居民人人享有养老保险制度。2011年，我国实现了城乡居民养老保险制度的制度全覆盖，并未实现养老保险制度的人群全覆盖。“十三五”时期，应通过进一步优化缴费激励机制、提高养老金待遇水平、优化城乡居民养老保险制度经办服务能力等手段，积极扩大城乡居民养老保险制度覆盖面，实现城乡居民养老保险制度覆盖率100%的目标，建立科学、合理的城乡居民养老保险制度待遇调整机制。建立科学的养老金待遇调整机制，基础养老金待遇不断提高，城乡居民养老保障水平得到提高，城乡居民和企业职工养老金待遇差距缩小。2015年，我国首次提高了基础养老金的待遇水平。“十三五”时期，将建立科学的城乡居民养老保险制度待遇调整机制，不断缩小城乡居民养老保险制度和城镇企业职工养老保险制度待遇水平的差距，实现城乡居民养老保险制度与城镇企业职工养老保险制度有序衔接；并将城乡居民养老保险制度的统筹层次提高到省级统筹，探索居民和职工养老保险制度的衔接机制，实现居民和职工养老保险制度的有序衔接。（二）“十三五”时期的机遇信息技术的发展是城乡居民养老保险制度发展的机遇。2006年，我国发布《2006～2020年国家信息化发展战略》，提出“逐步建立以公民和企业为对象、以互联网为基础、中央与地方相配合、多种技术手段相结合的电子政务公共服务体系”，“加快全国社会保障信息系统建设”，“完善就业和社会保障信息服务体系”。2012年，工业和信息化部发布《国家电子政务“十二五”规划》，提出深化电子政务的保障和改善民生应用，加强县级政府和基层政务电子政务服务应用，加快推进政务服务应用向乡镇（街道）和社区（行政村）的延伸。2013年底，全国省级和副省级城市、地市级、区县级设有独立机房的部门平均比例分别为70%、32%、22%。省级、地市级、区县级政府网站分散建设的平均比例分别为78%、32%、30%。[18]随着信息技术的发展，电子政务逐渐成为我国公共事业管理的重要方式，借助信息网络和手机、微信等电子平台，可以快速实现养老保险信息的传送与开发。“十三五”时期，城乡居民养老保险制度进入改革与完善阶段，经办服务体系的建设和信息化平台的建立成为优化城乡居民养老保险制度的重要内容，借助信息技术的发展，城乡居民养老保险制度的发展可以进入一个崭新的阶段。城镇化的推进为城乡居民养老保险制度发展的有利条件。改革开放以来，中国城镇化建设从快速发展进入到稳定发展阶段。2011年，城镇人口比重超过农村人口比重，并继续处于增长趋势，如表3所示。2014年，我国颁布《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》，从社会保障、城市群建设、交通运输网络、产业结构、公共服务、社会治理、农业现代化等方面提出城镇化的发展方略。“十三五”时期，推进新型城镇化建设，必将有效改善城市经济、社会、文化环境。这为城乡居民养老保险制度的发展和完善提供了有利的条件。城镇化建设可以改善城乡居民养老保险制度的制度环境。公共服务、社会保障管理、现代科技手段等成为新型城镇化的重要内容，这对城乡居民养老保险制度发展有重要促进作用。表32010～2013年中国城乡人口数及其占比（三）“十三五”时期的挑战1.人口老龄化成为城乡居民养老保险制度发展的重要挑战目前，我国人口老龄化不断加剧。2000年以来，我国步入人口老龄化时代，人口老龄化呈现老年人口基数大、增长速度快、未富先老的特点。如表4所示，2009～2033年，我国城乡居民平均余命不断延长，农村男性居民平均余命由17.30岁增加到18.05岁，女性居民平均余命由20.96岁增加到22.53岁，城镇男性居民平均余命由19.29岁增加到20.26岁，女性居民平均余命由22.88岁增加到24.38岁，最终表现出女性平均余命较男性长，城镇居民平均余命较农村居民长的特点。人口老龄化要求中国积极完善城乡居民养老保险制度，增加城乡居民养老保险制度的财政投入，提高城乡居民应对老年问题的能力，扩大城乡居民养老保险制度覆盖面，这样才能应对“十三五”时期老年人快速增长带来的老龄化挑战。表42009～2033年中国城乡居民分性别人口平均余命的预测2.人口流动不断加速中国人口流动是伴随着改革开放步伐的推进、经济体制改革的不断深入、户籍制度改革的探索而出现的社会现象。“十三五”时期，随着城镇化建设的推进、经济体制改革的加深，人口流动现象将更为普遍，这对城镇居民养老保险制度的改革与完善提出了挑战，迫切需要政府积极探索不同区域城乡居民养老保险制度的转移接续，探索城乡居民养老保险制度与城镇企业职工养老保险制度的转移接续，探索农民工参加城乡居民养老保险制度和城镇企业职工养老保险制度的转移接续办法。3.区域发展不平衡对城乡居民养老保险制度的发展提出挑战改革开放以来，随着市场经济体制的有序推进，我国经济总量不断扩大，财政收入不断增加，人均可支配收入不断提高，但由于资源禀赋的差异、经济社会政策的差异，不同地区经济社会条件存在巨大的差异。如表5所示，我国不同地区GDP、人均GDP、财政收支、城乡居民人均收入和支出不同，人均GDP、财政收支、城乡居民人均收入和支出差距不断扩大。这种状况在“十三五”时期仍将持续。构建缩小收入差距的城乡居民养老保险制度成为区域协调发展的关键，而缩小收入差距的关键则在于城乡居民养老保险制度缴费机制、给付机制和财政责任机制的合理改革。表52013年我国分地区经济发展、财政收支和人均收支状况续表4.城乡发展不均衡基于特殊的国情，我国形成了城乡二元结构。1978～2000年，中国城乡分割逐步打破，市场经济使得城乡劳动力流动加快，然而在中国经济优先发展战略的指导下，城市仍然是经济发展的中心。与此相适应，中国继续发展和完善城镇社会保障制度，建立了城镇养老保险制度、城镇医疗保险制度、失业保险制度、城市最低生活保障制度等，农村社会保障制度发展较为缓慢。2000年以来，中国不断加快农村发展速度，在农村实施了一系列的改革。2001年，推行农村“费改税”改革。2003年，提出逐步取消农业税。2004年，提出统筹城乡发展。与此相适应，中国加快农村社会保障制度的建设。2003年，开始实施新型农村合作医疗制度。2007年，建立了农村最低生活保障制度。2009年，开始实施新型农村养老保险制度。[19]中国城乡二元结构在短期内难以改变，只能进行适当的改善。“十三五”时期，城乡二元结构仍将继续。这种经济社会发展形势对城乡居民养老保险制度的发展提出挑战，迫切要求改善城乡居民养老保险制度的制度环境。三“十三五”时期战略任务及政策建议（一）“十三五”时期战略任务“十三五”时期，我国城乡居民养老保险制度的战略任务，是从弥补制度缺失、构建全体居民人人享有的养老保险制度入手，循序渐进地推动城乡居民养老保险制度沿着公平、有效、可持续的方向发展，提高城乡居民应对老年问题的能力，促进养老保险制度责权关系的优化，建设老有所依的社会。建立公平的城乡居民养老保险制度。公平的城乡居民养老保险制度表现为：保障城市居民和农村居民参保的公平、待遇的公平，缩小城乡居民与企业职工养老保险待遇的差距，实现居民与职工养老保险制度的统筹发展。建立有效的城乡居民养老保险制度。有效的城乡居民养老保险制度表现为：完善养老保险制度经办管理服务体系，加快养老保险制度信息平台建设。建立可持续发展的城乡居民养老保险制度。可持续发展的城乡居民养老保险制度表现为：逐步调整养老保险制度待遇水平，优化中央政府和地方政府财政责任机制，优化省域、市域、县域政府财政责任机制。（二）“十三五”时期政策建议1.加强宣传，扩大城乡居民养老保险制度覆盖面在城乡居民养老保险制度宣传上，一些典型地区的经验值得借鉴。四川省蒲江县在城乡居民养老保险制度宣传方面的做法有以下三点。一是对基层干部进行专业培训，实现理解政策、熟悉政策、使用政策。二是开展社保“四心”宣传教育，包括年轻人通过掏钱为长辈买保险实现晚辈对长辈的孝心，老年人通过自己掏钱买保险实现长辈对晚辈的爱心，中青年通过掏钱为自己买保险实现自己对自己的关心，公职人员通过动员或出资为亲朋好友购买保险实现对社会的责任心。三是树立典型示范，促使群众参保。[20]陕西省在城乡居民养老保险制度宣传方面的做法包括：一是对政策文件的宣讲，二是进行城乡居保的业务培训，三是进行口号标语宣传，四是通过热线电话咨询进行宣传。[21]从这些经验出发，“十三五”时期，城乡居民养老保险制度的宣传可以从以下几个方面着手。第一，充分利用传统媒体和新媒体工具进行宣传。新媒体已经深入影响到我们生活的方方面面，微信、QQ等新媒体平台可以使人们跨越时间和空间进行交流。传统媒体，如电视、广播等在广大农村地区仍然占有重要地位。城乡居民养老保险制度的宣传应该充分利用传统媒体和新媒体工具，通过电视、电话、手机、网络等手段广泛宣传。第二，展开多种形式的宣传。城乡居民养老保险制度宣传形式应该多样化，应包括口号标语宣传、热线电话宣传、基层工作人员上门宣传、集体政策讲解、业务培训、典型典范宣传等手段。如山东省在城乡居民养老保险制度宣传中采用多种方式，包括编印赠送内含政策要点和办理程序的年画、宣传画、宣传手册、扑克、纸扇、致群众的一封信、“明白纸”，创作编排演出人民群众喜闻乐见、寓教于乐的歌曲、情景剧、小品、三字经、快板书等文艺作品，制作播发公益性广告、电视、手机短信。[22]第三，宣传资料的多元化。城乡居民养老保险制度宣传资料应该包括国家政策文件、地方政策法规、所在区域参保典型模范、经办服务流程、信息化技术平台等方面。第四，宣传工作的长期性。城乡居民养老保险制度宣传工作是一项长期的任务，不能认为参保率提升了就放弃宣传，应该将“让每一位居民了解城乡居民养老保险政策”作为宣传的目标。2.建立城乡居民养老保险制度待遇调整机制城乡居民养老保险待遇调整主要指基础养老金的待遇调整。根据我国养老保险制度模式，城乡居民养老金主要来源于基础养老金和个人账户养老金，个人账户养老金的待遇水平与个人选择的缴费档次和地方政府财政补贴政策有关，基础养老金主要由中央财政和地方财政提供。在城乡居民养老保险制度待遇调整原则上，应该注意以下几点：第一，基础养老金调整系数不能低于通货膨胀率；第二，通过基础养老金的调整，要使城乡老年居民分享到经济发展成果，即基础养老金调整系数应与通货膨胀率和经济增长率挂钩；第三，基础养老金的调整不能损失经济效率和经济动力。[23]由这几点出发，可以发现，基础养老金调整应该遵循适度性、适时性、效率性原则。在城乡居民养老保险制度待遇调整上，成都市的做法值得借鉴。成都市建立了两年一调的养老金待遇调整机制，养老金待遇调整需要综合考虑城镇居民收入水平、农村居民收入水平、城镇企业职工平均工资、物价指数等因素，当然，成都市的做法也有其限制条件，能否在全国推广值得深入考察。在城乡居民养老保险制度待遇调整的资金来源上，目前中央政府仅承担中西部地区每人每月70元的基础养老金财政责任和东部地区每人每月35元的基础养老金财政责任，地方政府承担基础养老金附加水平的财政责任。然而，由于不同地区存在经济发展不均衡问题，财政收入能力存在较大差异，从这个角度出发，应该实施由中央政府不分地区，承担同等水平的基础养老金，地方政府财政在基础养老金附加部分的供给上应结合省、市、县域财政的状况因地制宜。3.完善城乡居民养老保险制度缴费激励机制目前，城乡居民在选取缴费档次时，多选择低水平的缴费档次。缴费档次过低意味着领取养老金时，较低的个人账户