以排污许可制度为核心的固定污染源环境管理政策体系构建

以排污许可制度为核心的固定污染源环境管理政策体系构建

在新一轮环境管理制度改革中，排污许可制度作为一项基础性环境管理制度，是固定污染源环境管理的核心制度，承担着改善环境质量的重要使命，其他环境管理制度都应以排污许可制度为基础进行调整并逐步与排污许可制度进行有效的衔接或融合，从而构建以环境质量改善为管理目标的体系化、联动化、链条化的固定污染源环境管理政策体系。本文基于众多环境管理制度改革的最新要求，梳理和厘清国家顶层设计意图和构想，搭建起生态文明改革背景下环境保护基础制度改革中以排污许可制度为核心的固定污染源环境管理制度体系。一排污许可制度在固定污染源环境管理政策体系中的定位和重要作用改革后，排污许可制度的定位是固定污染源环境管理的核心制度，并进一步有效衔接环境影响评价制度、总量控制制度、环境监管执法、环境风险与应急管理、环境保护税、排污权交易、环境统计等重要环境管理制度和工作，最终建立起精简高效、顺畅衔接的固定污染源环境管理制度体系。与排污许可制度一样，其他几项重要的环境管理基础性制度也都在改革进行时，排污许可制度作为核心制度，在这场生态文明制度“1+N”的改革里，必须首先从顶层设计上把握各项制度的定位并理顺它们相互间的关系，才能构建起固定污染源高效、有机统一的环境管理制度体系。二排污许可制度与其他重要环境管理制度的衔接分析（一）与环境影响评价制度环境影响评价制度与排污许可制度都是我国固定污染源管理的重要制度。通过环境影响评价和排污许可制度的紧密衔接，能够构建固定污染源的全生命周期管理制度链。然而，长期以来，我国环境影响评价和排污许可制度在紧密衔接上存在着重大的制度缺失，主要表现在以下几个方面。首先，在制度设计上两项政策缺乏联系，相互割裂。一直以来，环境影响评价的作用仅在项目申报阶段发挥，环评过程中提出的污染源排污特征、排放量、环境管理与监测要求等信息未被相应载入排污许可证，缺乏后续的监督管理载体，未能充分发挥精细化管控排污行为的作用。而排污许可证本可以发挥落实环境影响评价提出的环境管理要求的作用，却因为未引起足够重视而沦为形式。其次，环境监察执法以排放标准为依据，而环评考虑到环境质量和敏感目标的需求，往往提出比达标排放更为严格的污染物排放控制和环境管理要求，无法在项目建设和建成后得到落实，造成建设项目事中事后监管薄弱，更为科学和精细化的污染源管理要求得不到落实。最后，两项制度缺乏统一的技术规范。两项制度有关污染物排放的核算方法不统一，导致同一污染源多套数据，政策之间缺乏连贯性，大大削弱了固定污染源的管理效力。1.政策定位及关系《控制污染物排放许可制实施方案》中提出，通过排污许可制度改革实现对固定污染源从污染预防到污染管控的全过程监管，改革后，环境影响评价制度管准入，排污许可制度管运营。在环保部印发的《关于做好环境影响评价制度与排污许可制衔接相关工作的通知》中明确指出，环境影响评价制度是建设项目的环境准入门槛，是申请排污许可证的前提和重要依据。排污许可制度是企事业单位生产运营期排污的法律依据，是确保建设项目环境影响评价中提出的污染防治措施落实落地的重要保障。科学、专业的环境影响评价能够判断建设项目是否符合环境准入要求，并在此基础上提出要满足环境质量要求需要配备哪些污染治理装备和技术，而排污许可制度则为环境影响评价中提出的污染防治要求提供了落实的基础保障。由此可见，只有充分将科学的环境影响评价制度和严格落实的排污许可制度衔接起来，才能够实现以环境质量为目标导向的建设项目环境管理。2.如何衔接排污许可制度与环境影响评价制度应在程序与内容上进行紧密衔接（见图1）。在程序上，新建污染源必须先进行环境影响评价才能开工建设，然后应在实际排污之前（一般在开工建设阶段）完成申领排污许可证；而完成排污许可证的申领又是建设项目开展竣工环境保护验收的前置条件。在内容上，环境影响评价审批文件中与污染物排放的相关内容要纳入排污许可证，即排污许可证中提出的污染排放相关要求应至少不得松于建设项目环境影响评价中提出的要求；对在环境监管中要求开展环境影响后评价的建设项目，排污单位的排污许可证执行情况应作为环境影响后评价的主要依据。图1环境影响评价制度与排污许可制度的衔接关系为了顺利实现排污许可制度与环境影响评价制度的上述衔接关系，目前国家的顶层设计已在如下四个环节做好支撑工作。一是做好管理对象的统一。《建设项目环境影响评价分类管理名录》和《固定污染源排污许可分类管理名录》都要按照建设项目对环境的影响程度、污染物产生量和排放量实行统一分类管理。具体来说，建设项目可能造成重大环境影响、应当编制环境影响报告书的，原则上实行排污许可重点管理；可能造成轻度环境影响、应当编制环境影响报告表的，原则上实行排污许可简化管理；编制登记表的行业绝大多数暂不纳入排污许可管理。二是做好技术的衔接。排污许可证申请与核发技术规范应作为建设项目环境影响评价审查的重要依据之一，审批部门在审查建设项目环境影响评价报告书（表）时应结合排污许可证申请与核发技术规范，核定建设项目的产排污环节、污染物种类及污染防治设施和措施等基本信息；建设项目环境影响评价过程中的污染源源强核算技术指南、环境影响评价要素导则等技术文件也应作为排污许可核定排放口数量、位置及每个排放口的污染物种类、允许排放浓度和允许排放量、排放方式等内容的重要依据之一。[1]三是做好特殊情形的衔接。具体明确包括改扩建、分期建设、重大变动、“上大压小”、“区域（总量）替代”等特殊情形。四是做好系统的衔接。环保部统一负责建设项目环境影响评价审批信息申报系统和全国排污许可证管理信息平台的建设及两个信息系统的衔接。3.问题和难点目前，环境影响评价制度和排污许可制度衔接仍存在如下一些问题。一是管理权限仍然存在不一致。在实践中还需解决环境影响评价制度与排污许可制度审批层级不一致的问题。环评审批分为国家、省、市、县四级，而排污许可证目前主要由市级环保部门核发，如果建设项目的环评审批机构和许可证核发机构不一致，则难以保障环境影响评价中提出的污染排放和防治相关要求能够落实到排污许可证管理中关键环节，衔接管理将面临难题。二是两项基础环境制度的信息系统仍未打通，信息壁垒问题仍然存在。（二）与总量控制制度1.现行总量控制制度存在的问题1989年第三次全国环境保护会议提出，我国同时实行浓度控制和总量控制。“九五”期间，《国务院关于环境保护若干问题的决定》中首次提出“要实施污染物排放总量控制，建立总量控制指标体系和定期公布制度”，标志着我国污染物排放总量控制正式起步。从“九五”至今，我国的污染物排放总量控制制度历经了四个“五年计划”，并迈进了第五个“五年计划”，污染物总量控制制度一度成为我国环境管理的核心制度，担负着治污减排、改善环境质量的主要责任，对产业结构的调整升级、主要污染物总量的减排、环境质量改善以及环境基础设施的建设和能力的提升等发挥了重要作用。我国现行的污染物总量控制是指对主要污染物排放量设定5年减排控制目标，然后自上而下层层分解到地方，每年进行考核。考核对象为各级政府，而非具体企业。《“十二五”主要污染物总量减排考核办法》明确要求，主要污染物总量减排的责任主体是各级人民政府，各地区要把主要污染物排放总量控制指标层层分解落实到本地区各级人民政府，另有八家央企的主要污染物总量减排目标完成情况和政策措施落实情况考核也参照执行。[2]现行的总量控制制度仍存在基数不清、减排核算体系有待完善、管控的污染物种类偏少、企业环境主体责任未落实等问题，导致减排量与实际排放量、环境质量之间的关系模糊，对改善环境质量作用有限。[3]（1）基数不清“十一五”“十二五”“十三五”分别以2005年、2010年、2015年为基准年，污染物排放总量基数则来自上述三个基准年环境统计中的污染物排放量。2005年二氧化硫排放量为1995.5×104吨，化学需氧量排放量为1444.4×104吨；由于与第一次污染源普查数据的差距较大，2010年对环境统计数据进行了调整，即二氧化硫排放量为2549.4×104吨，化学需氧量排放量为1414.2×104吨；2015年二氧化硫排放量为1859.1×104吨，化学需氧量排放量为2223.5×104吨。由以上数据可见，总量基数的变化较大，没有呈现逐步递减的趋势，每个“五年计划”的污染物排放总量基数之间的承继联系不明显，造成污染物总量基数不清。（2）减排核算体系有待完善2011年发布的“十二五”主要污染物减排核算细则，明确了遵循基数、算清增量、核实减量的核算原则，其中的“减量”又包括工程、结构、管理三类措施，同时也给出了工业源、生活源及农业源不同的计算口径和计算方法。纵观核算细则，减排数据更多的是靠上述复杂的核算体系计算得出，而非根据污染源监测数据得出。由于历史遗留、重视程度、能力建设等多方面因素，作为减排基数的环境统计数据与部分企业的实际排放量差异较大。当环境统计数据比企业实际排放量小时，即使企业新上减排工程，其减排量也得不到认可，导致减排量的核算结果与实际情况不完全相符。（3）管控的污染物种类偏少总量控制指标未能涵盖所有环境质量标准中的项目，导致总量减排对改善环境质量作用有限。过去十年我国对大气中的二氧化硫、氮氧化物和水中的化学需氧量、氨氮进行总量控制，尽管均能完成总量控制目标，但其他指标未列入总量控制指标，例如《环境空气质量标准》（GB3095-2012）中的颗粒物、一氧化碳、臭氧、铅和产生细颗粒物的主要前体物挥发性有机物等，《地表水质量标准》（GB3838-2002）中的总磷、总氮、化学需氧量、重金属等。仅对四项污染物提出减排要求不能完全达到改善环境质量的目的。（4）企业环境主体责任落实难一直以来，我国的污染物排放总量控制制度与排污许可制度两项制度都是脱节的，污染物排放总量控制制度采用的是自上而下、层层下达考核指标的模式，考核的对象仍以行政区域政府为主，并未落实到具体企业身上。无论是2007年颁布的《国务院批转节能减排统计监测及考核实施方案和办法的通知》中提出的“实行问责制”，还是2013年颁布的《国务院办公厅关于转发环境保护部“十二五”主要污染物总量控制减排考核办法的通知》中提出的“一票否决制”，都是将各省、自治区、直辖市人民政府及其负责人作为责任追究的对象，追究的方式往往是要求承担行政责任，即由行政机关根据层级关系和上下级关系来追究下级机关或负责人责任。虽然《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国水污染防治法》等法律对未完成污染物总量控制指标要求的地区和企业均明确了处罚规定或法律责任，但现行的总量控制制度仍以行政单位为主要考核对象，并未自上而下地将减排任务落实到所有排放污染物的企业身上。而排污许可制度则长期以来存在着和污染物排放总量控制制度缺乏衔接、违规处罚太轻、存在形式主义等问题。两项制度各自存在的问题及脱节导致企业的减排积极性不高，主体责任的落实难以保障。正是总量控制制度存在上述问题，导致我国总量控制制度在执行过程中对改善环境质量所起到的作用有限，亟须通过在这一轮环境管理制度改革过程中重新定位并予以调整。2.以排污许可制度改革推进总量控制制度改革排污许可制度是实现企事业单位落实总量控制的重要手段，通过实施排污许可制度改革，将实现我国现行的污染物排放总量控制的改革。《控制污染物排放许可制实施方案》明确规定：“通过实施排污许可制，落实企事业单位污染物排放总量控制要求，逐步实现由行政区域污染物排放总量控制向企事业单位污染物排放总量控制转变，控制的范围逐渐统一到固定污染源。”即排污许可制度改革将改变现行总量控制制度仅在不同层级行政区域间从上往下分解总量指标的模式，建立由下而上的企事业单位总量控制制度，将总量控制的责任回归到企事业单位，从而实现企业对其排放行为负责的法律主体责任。目前排污许可制度改革正在进行，到2020年才能实现所有固定污染源全覆盖，因此，总量控制制度的改革只能依托排污许可制度改革的开展而渐进开展，逐步实现排污许可制度与总量控制制度的完全融合（见图2）。具体来说，在正在推进的排污许可证的核发工作中，对于企业已经取得的总量控制指标，要作为确定企业许可排放量的依据之一，企业许可排放量应不大于已经取得的总量控制指标。《排污许可管理办法（试行）》中明确规定，“已有依法分解落实到本单位的重点污染物排放总量控制指标的排污单位，核发环保部门应当按照行业重点污染物允许排放量核算方法、环境质量改善要求和重点污染物排放总量控制指标，从严确定许可排放量”。图2改革推进下总量控制制度与排污许可制度的融合排污许可证核发完毕后，许可证载明的许可排放量，即为企业的污染物排放总量指标。《排污许可管理办法（试行）》明确了企业的许可排放量就是其总量控制指标，解决了实行企事业单位污染物排放总量控制的法律责任问题。通过在排污许可证中载明相应排污管理要求，能够使企业知晓自身责任，政府明确监管重点，公众掌握监督依据。而一个区域内所有排污单位许可排放量之和，就是这一区域固定污染源的总量控制指标，总量削减计划即是对许可排放量的削减；排污单位年实际排放量与上一年度的差值，即为年度实际排放变化量。这也针对性地解决了现行总量控制基数不清、核算体系有待完善的问题。总量控制制度最终的改革方向是通过改革总量核算与考核办法，构建切合实际的减排核算体系，科学制定总量指标与减排目标，建立以改善环境质量为目标、以排污许可证为载体的总量控制制度。对环境质量不达标地区，可进一步提高排放标准或严控许可排放量，并通过排污许可证予以落实，从而实现环境质量改善的目标。3.问题和难点尽管国家已从顶层设计明确了排污许可制度、总量控制制度的改革方向，厘清了二者相互融合的关系，但要实现二者的真正融合和改革目标，仍面临不少困难和挑战。（1）基于环境质量改善的许可排放量和总量控制指标确定问题在当前排污许可制度改革进程中，确定企业排污许可量的依据主要有三种：一是按照排污许可证申请与核发技术规范规定的行业重点污染物允许排放量核算方法以及环境质量改善的要求确定；二是环境影响评价文件和审批意见确定的排放量（2015年1月1日及以后取得环评审批意见的排污单位）；三是开展排污许可证核发前企业已有依法分解落实的重点污染物排放总量控制指标。但要实现以环境质量为导向的基于排污许可证的总量控制制度改革，仍然存在以下问题。一是现有的许可排放量确定方法与区域、流域环境质量目标的相关性并不明显。二是以前单纯以行政区为单元、自上而下、层层分解污染物排放总量指标的方式，如何过渡到将总量指标分配落实到企事业单位本身，面临分解方法的科学性、可操作性、一致性问题。三是许可证控制的污染源是固定源，未涉及其他非固定污染源；对于非固定污染源的总量核算需要进一步明确方法；同时，对固定污染源中的简化许可证管理污染源许可排放量的确定需要进一步研究。四是在环境质量达标地区与不达标地区，如何实现对该地区企事业单位许可排放污染物量的差异化管理，要细化明确；特别是不达标地区如何实施更加严格的管理和控制，许可量确定方法需要进一步明确，如何做到“一区一厂一策”，实施差别化和精细化的许可排放量（即总量控制指标）分配方法，需要进一步研究和落实。[4]（2）实际排放量的核算与核定问题根据《排污许可管理办法（试行）》要求，企事业单位主要按照在线监测、手工监测、物料衡算或排放因子等优先顺序，建立自我监测、台账记录和执行报告的新型企业实际排放量核算机制，严格执法，并运用大数据监管手段，通过推动公众参与和社会监督等方式落实治污主体责任，企事业排污单位要确保实际排放的污染物种类、浓度和排放量等达到许可要求。总体看，新的排污许可制度及相关的行业技术规范，根据实际情况，提出了不同行业的企事业单位实际排放量的核算方法。但是，在实际中，基于排污许可证的总量控制制度在实际排放量核算与核定融合方面，还存在以下问题。一是实际排放量的核算方法的复杂性、规范性、一致性问题。目前，根据各行业排污许可技术规范，企事业单位实际排放量核查核算方法和程序由于各行业、各地方、各企业的实际基础不同，在核算方法、监测方法和执法程序方面，选择也不同，还没有在全国统一规范。二是实际排放量数据是否足够准确，是否符合实际情况问题。特别是物料法、因子法等核算方法以及VOC、颗粒物等污染物排放量核算的准确性，包括专业人员不足的问题。如果多个企事业单位的实际排放量不准，造成实际排放总量数据不准，进一步影响到总量控制制度对环境质量改善效果的贡献程度。三是污染物实际排放量的监督责任问题。除了落实企事业单位的污染减排责任外，按照总量控制制度的改革方向和要求，还要考核当地政府的污染减排责任。实际排放量核算方法是否能为上级环保部门、下级环保部门及企事业单位共同接受；为了应对上级部门考核检查，如何防止环保部门既当“裁判员”，又当“运动员”；这些都是在改革进入深水期和关键期需要进一步厘清和完善的内容。（三）与环境监管执法1.排污许可制度与环境监管执法的相互关系排序许可制度改革后将作为固定污染源环境管理的核心制度，其改革目标的实现关键还需要依赖排污许可证监督执法工作为其提供落地保障。覆盖所有固定污染源的排污许可证核发后将为环境部门监督执法提供主要依据，严厉的执法又将进一步促进企事业单位落实持证排污、按证排污主体责任，并按照规定开展自行监测、台账记录、执行报告、信息公开等工作。二者互为支撑、相互促进（见图3）。2.排污许可制度改革对环境监管执法的影响（1）明确环境监管职责界限长期以来，环保部门在环境执法监管中存在着定位不清、角色不明问题，对固定源的排放行为大包大揽、全管全控，但管理效果却一直不甚理想。最终环保部门还被迫一同承担企业不按照法律法规要求排污、治污的责任。原本应当仅作为“裁判员”，却被迫加入“运动员”序列陪跑。其具体表现在，环保部门不断加码环境监管措施手段，提高监管要求，包括增加固定污染源环境管理范围，对固定污染源的监测频次不断加密，监测设施不断升级，监测污染物种类不断增加，等等。然而，公众却依然质疑环境质量的改善效果。对排污行为的掌握固然是精细化管理的基础，但全国仅20多万环保系统人员，对现有统计口径内的固定污染源进行监测与现场检查已经占用了大量人力、物力、财力，如果将全国近150万家固定污染源24小时全部监管起来更是难上加难。更为困难的是，环保部门发现问题之后难以通过处罚对企业产生真正威慑效果。虽然环保法等上位法律近年来修订后增强了处罚要求和力度，但对企业进行处罚、提起诉讼等法律规定还不够具体、完善，在部分案例中存在可操作性不足等问题。[5]排污许可制度改革的一大历史性变化就是环境保护责任回归本源，主要是要落实企事业单位主体责任，监管理念从有罪推论变为充分信任，排污单位自我承诺、自我约束、自我管理。[6]排污许可制度改革，将彻底转变固定污染源的管理思路，通过明确多方责任并落实各方责任，特别是强化企事业单位主体责任的落实，将依法排放污染物的法律责任真正下放到企业主体身上，这也进一步明确了环保部门的法定具体职责界线，有利于减轻当前形势下环保部门职责被“无限”放大的压力。改革完成后排污许可证成为企事业单位生产运行期间涉及排污行为的唯一行政许可和接受环保部门监管的主要法律文书。因此，排污许可制度改革的推行将有利于环保部门掌握监管执法重点，更好地做到有的放矢。此外，排污许可制度改革，还能够促进固定污染源环境监督管理的多元参与，其中，还环保部门以“监督员”的角色，强化企业主体责任，并为公众参与监督提供有效的平台。（2）实现环境监管执法精细化管理排污许可制度改革，还将实现环境监管执法的精准聚焦、精细化管理。排污许可制度虽规定了实施综合许可、一证式管理的基本模式，但从其规定实行分类管理以及其规定的许可内容等方面均可看出较以往的环境管理模式更加精细化。分类管理指的是对于不同行业或同一行业内的不同类型企事业单位，按照污染物产生量、排放量以及环境危害程度等因素进行差异化管理。对于那些环境影响较小、环境危害程度较低的行业或企事业单位，要简化排污许可内容和相应的自行监测、台账管理等要求。[7]排污许可内容除了常规的污染物排放种类、许可排放浓度和排放量之外，还包括排污口位置和数量、排放方式和去向，以及规定了重污染天气或枯水期等特殊时期许可排放浓度和许可排放量。也就是说，排污许可证承载了法律法规对一个排污单位的所有环保要求。依托排污许可证，环境监管单元将从企业细化深入每个具体排放口，并且还能实现不同时段环境管理要求的差异化。（3）进一步实现环境监管执法规范化、效率化《排污许可管理办法（试行）》规定，“环境保护主管部门监管执法信息应当在全国排污许可证管理信息平台上记载，并在全国排污许可证管理信息平台上公开”；同时规定“全国排污许可证管理信息平台中记录的排污许可证相关电子信息与排污许可证正本、副本依法具有同等效力”，“环境监管执法的时间、内容、结果以及处罚决定等信息记入排污许可证管理信息平台并公开接受社会监督”。这些举措均将促使环境监管执法行为的进一步规范化，有利于提高环境监管执法效率、保证执法质量（见图3）。此外，依托排污许可证，环境监管方式将更加信息化，将更多地使用互联网、大数据技术，这也进一步提高了环境监管执法的效率。图3排污许可制度与环境监管执法之间的相互关系3.改革过程中仍然存在的问题（1）处罚依据效力有待进一步提高有关违反排污许可制度的环境违法行为主要包括无证排污、不按证排污，其中，无证排污包括以下六种主要情形：依法应当申请排污许可证但未申请的；申请后未取得排污许可证的；排污许可证有效期满后未申请延续的；延续申请未经核发环保部门许可的；被依法撤销排污许可证的；法律法规规定的其他情形。不按证排污主要包括两种主要情形：一是超标或者超总量排污的，二是通过逃避监管的方式排污的。现行主要环保法律（环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法）中仅对无证排污进行了明确的法律责任规定，对于不按证排污的法律责任，仅在《排污许可管理办法（试行）》中予以规定，针对“超过排放标准或者超过重点大气污染物、重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物、大气污染物”“通过偷排、篡改或者伪造监测数据、以逃避现场检查为目的的临时停产、非紧急情况下开启应急排放通道、不正常运行大气污染防治设施等逃避监管的方式排放大气污染物”等行为，“依据《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国水污染防治法》的规定，责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭”。这里主要存在的问题是将“不按证排污”等同于超过排放标准或者总量控制指标排污、以逃避监管方式排污等主要情形，但排污许可证中规定的内容除了常规情况下排放口的排放浓度要求和总量要求外，还包括应急等特殊情况（重污染天气应对等时期）下的环境管理要求，虽在《排污许可管理办法（试行）》中提到了“其他违反排污许可证规定排放污染物”的兜底条款，但其法律层级较低（原环境保护部令），且没有明确提出有哪些具体情形，导致其法律效力较低，难以为排污许可监管执法提供强大法律保障。（2）部门协调联动有待进一步加强排污许可制度改革的成功，需要整合环保部门内部各机构职能，加强部门协调联动。一是需要核发部门与相关业务部门之间的联动，共同依据相关技术规定来审核企业的相应许可内容；二是需要核发部门与监管执法部门之间的联动，以充分的信息共享来推动排污许可执法的顺利开展；三是需要监管执法部门与监测部门、相关业务部门及技术支撑部门的联动，通过建立健全与环境监测部门的测管协同机制、与相关部门技术人员积极配合等来共同推动按证排污的监管执法。但目前来看，环境监察执法和发证部门双线作战的情况仍较为严重，环境监察执法部门并不关注排污许可核发部门提出的证后监管及企业证后台账、执行报告及自行监测要求，仍按照之前的工作模式开展相关工作。环境监察执法部门和监测部门、相关业务部门及技术支撑部门之间的协作工作也并不理想。（3）实际排放量核查能力有待进一步提高针对排污许可制度的监管执法，是否持证排污和是否按照相应的排放浓度要求排污在执法过程中相对较为容易确定，但是否按照排污许可证确定的排放量来排污则相对较难核查。根据相关规定，污染物实际排放量应按照排污许可证规定的废气、污水的排污口、生产设施或者车间分别计算，并依照如下项目和顺序计算：自动监测数据、手工监测数据、规定的产排污系数、物料衡算。无论哪一项，对执法人员的专业能力都有一定的要求，而目前大多基层的环境执法人员都不具备相应的专业技术能力，同时目前自动在线监测覆盖面有限且本身也存在监督管理机制手段不健全等问题，导致对企事业单位的实际排放量是否符合排污许可证要求的监管执法存在较大问题。（四）与环境风险和应急管理1.排污许可制度将促使环境风险防范关口前移2018年2月，李干杰部长在全国环境保护工作会议上首次提出了排污许可制度改革“核发一个行业、清理一个行业、规范一个行业、达标排放一个行业”的思路。排污许可制度的落实，将会促使固定污染源环境风险的防范关口前移，促使排污单位主动落实环境风险管理，有效提高环境风险防范效果。从排污单位的角度，在排污许可申报阶段，也就是实际生产排污发生前，需要摸清自家的底数，开展环境风险排查与评估，以防范承诺失信风险发生；同时还要完善污染防治和风险防控措施，防止申领不过或者领证后的其他违法行为发生。在排污许可证实施阶段，企业应当通过定期开展环境风险排查评估，以防止超许可排污行为发生。从环保部门的角度，一是督促企业按要求自行开展环境风险排查评估，确保关口前移，把风险消灭在事前；二是严格依法核发和监管排污许可证，违规发证须承担法律责任，对不按证排污行为依法严惩，让排污可能引发的环境风险尽可能在有效监管之下。2.排污许可制度成为落实特殊时期环境管理措施的法律手段根据排污许可制度改革要求，将各地依法依规制定的重污染天气应急预案、环境质量限期达标规划等文件中对企事业单位污染物排放的相关要求纳入排污许可证中，这样就以法律文书的形式，明确了特殊时期企业应当承担的减排义务。其中特殊时期环境管理措施主要包括：设区的市级以上人民政府和可能发生重污染天气的县级人民政府，依法制定的重污染天气应急预案；国家或所在地区人民政府依规制定的冬防措施、重大活动保障措施；地方限期达标规划或有关水污染防治应急预案对枯水期等特殊时期污染物排放的控制要求等。[8]排污许可证成为落实特殊时期环境管理措施的重要法律手段。同时还规定，在许可证有效期内，国家或企业所在地方政府发布新的特殊时期要求的，企业应当申请排污许可证变更，按照新的要求进行排放。[9]3.排污许可制度将推动环境风险精细化管控的实现精细化管控已经成为当前环境风险管理的迫切要求，排污许可制度改革为其实现提供了很好的契机。排污许可证将逐步覆盖到所有污染源，这就为实施“一区一厂一策”的精细化管理提供了法律基础和实施载体。各地在制定各级别环境风险预警与应急减排措施时，可根据不同区域、不同行业、不同企业的环境质量和排放绩效来细化制定差异化的减排措施，并通过写入排污许可证来予以合法化和落实。具体来说，比如把工艺水平落后、污染治理水平低、环境违法行为多发、未按期完成治污任务、超排放标准或超总量控制排放的大气污染源纳入应急减排范围，并将特殊的排放管理要求纳入相应的固定污染源排污许可证中，并严格依证监管，对不依证排污严格依法处罚，精细、科学、合法地应对环境风险（见图4）。图4排污许可制度、环境风险与应急管理（五）与环境保护税收制度、排污权交易制度和环境统计制度长期以来，缺乏统一、权威的环境数据一直是我国环境管理制度体系的短板。排污许可制度改革完成后，将为环境保护税收制度、排污权交易制度和环境统计制度等工作的开展提供统一的污染排放数据，推动相关环境管理制度的进一步改革和发展。通过排污许可制度改革，将建立许可排放量和实际排放量“两套”数据，这两套数据将成为相关环境管理制度的唯一依据。排污许可证确定的污染物排放量是排污单位承诺和政府相关部门许可的排放量，是排污单位允许排放的污染物上限，排污单位只有在许可证规定的上限下排放污染才是合法的。除此之外，排污单位每年将会产生另一套数据，即实际排放量。实际排放量的确定原则是企业自行核算为主、环保部门监管执法为准、公众社会监督为补充。生态环境部制定发布的污染源源强核算技术指南既能指导企业自主核算实际排放量，又能规范环保部门校核实际排放量，同时也可为社会公众监督提供参考。[10]1.与环境保护税收制度排污收费制度改为环境保护税收制度后，由税务机关按照税收征管法规定征收环境保护税，增强了其规范性、刚性。征收环境保护税关于污染物排放的监测核算对专业技术要求较高，离不开环保部门的配合。《中华人民共和国环境保护税法》确定了“企业申报、税务征收、环保协同、信息共享”的征管模式。即纳税人应当依法如实办理纳税申报，对申报的真实性和完整性承担责任；税务机关负责依法征收管理，环保部门负责依法对污染物排放开展监测核算，协同配合税务机关顺利如数征收；环保部门与税务机关须建立涉税信息共享平台和工作配合机制，定期交换有关纳税信息资料。目前，各级税务、生态环境主管部门正加快建设和完善涉税信息共享平台，进一步规范涉税信息交换的数据项、交换频率和数据格式，并提高涉税信息交换的及时性、准确性，保障环境保护税征管工作运转顺畅。[11]其中，纳入排污许可管理的相关行业的纳税人，通过数据共享，其排污许可管理形成的固定污染源实际排放量，将作为环境保护税征收的主要依据。排污许可管理依据的《固定污染源排污许可分类管理名录》是一个动态更新名录，现在被纳入的管理对象只有排放大气污染物和水污染物的企业。而环境保护税的征收对象包括产生大气污染物、水污染物、固体废物和噪声的企业。所以，现阶段的数据共享主要在排放大气污染物、水污染物的企业。随着法律法规最新要求和环境管理需要的变化，《固定污染源排污许可分类管理名录》会进行动态更新，届时与环保税数据共享的范围将进一步扩大。排污许可制度关于企业自行监测、自证守法的设计，能起到引导企业诚信申报、诚信纳税的作用；而环境保护税对应大气污染物和水污染物主动减排的税收减免设计，也会激励企业主动防治和减排，客观上助力排污许可制度“按证排污”的落实。这不仅从制度设计上进行了衔接融合，还互相促进（见图5）。图5排污许可制度与环境保护税收制度的关系如前所述，虽然制度设计上将排污许可制度与环境保护税收制度进行了衔接，但制度衔接顺畅的关键在于生态环境部门与税务征收部门之间的信息共享与协作机制的建立完善，目前，排污许可制度改革正在推进过程中，环境保护税收制度也才刚刚起步，两家部门的信息共享和协作机制也正在建设中，故要实现两项制度的充分衔接融合还需要相当多的工作。2.与排污权交易制度排污权交易思想，由美国经济学家戴尔兹（J.H.Dales）在20世纪60年代末首次提出，其主要思想就是在传统的环境管理制度中引入市场机制，在控制污染物排放的同时，鼓励企业通过减排自由支配其富余的排放量指标[12]，以激励其提高环境治理水平、减少排污，实现更有效率地分配环境容量资源。我国从20世纪80年代就开始了排污权交易制度的探索和试点工作，自2007年国务院办公厅印发《进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》起，排污权交易试点进入试点深化阶段。经过十多年的试点深化，通过“自下而上”试点方式的开展，各省市根据各自特点，开展情况各异，形成了地方特色的排污权机制。排污权是政府给予企业对环境容量资源或者是污染物排放总量指标的使用权，以排污许可证的形式予以确认。但一直以来我国排污许可证制度的执行流于形式，且与总量控制制度未实现真正融合，总量控制制度难以真正落实到具体污染源，使得我国的排污权交易制度进展不够顺畅，排污权交易与总量控制政策的关联也不明显，排污权交易制度作为激励污染源提高技术标准、削减污染物排放的市场机制作用发挥不明显，仅作为一种污染物减排的辅助性手段存在。排污许可制度改革后，企业的总量控制指标落实在排污许可证上，借助前文提到的“两套数据”，以排污许可证为凭证的排污权交易制度便与总量控制制度衔接了起来，成为排污许可制度落实总量减排的市场手段。企事业单位在履行排放污染物相关法定义务的基础上，通过淘汰落后和过剩产能、清洁生产、污染治理、技术改造升级等产生的污染物排放削减量，以排污许可证为载体，可按规定在市场交易，以激励排污单位主动减排。除了将目前多来源、不统一的数据统一为企业的许可排放量与实际排放量两套数据支撑如何界定富余排污权外，以排污许可证作为载体还将有助于建立精细化的排污权管理体系。对环境质量不达标的地方，可以设置交易比例实现排污权的减量替代，进而服务于环境质量改善目标。生态环境部正在结合排污许可制度改革，推动以排污许可证为基础，以促进污染减排和环境质量持续改善为导向，积极推动排污权交易的改革。未来，排污权交易制度将由过去的总量控制下的排污权有偿使用和交易转向固定污染源排污许可制度下的政府无偿出让排污权交易。排污权交易与排污许可制度及企事业单位总量控制制度的衔接融合将成为关键（见图6）。未来将进一步开展试点，逐步探索全面停止政府预留和出让排污权，着重鼓励发展二级市场，以充分发挥排污权交易制度基于市场机制的作用。图6排污许可制度、总量控制制度与排污权交易制度的融合与衔接3.与环境统计制度环境统计数据应该客观反映环境状况及环境保护工作