中国社会养老服务发展成效、问题与建议

中国社会养老服务发展成效、问题与建议

人口老龄化是经济社会发展到一定阶段出现的社会现象，也是21世纪人类社会共同面临的重大课题。“十三五”时期是应对人口老龄化的重要窗口期，也是加快构建养老服务体系、全面推进其可持续发展的战略机遇期。2016年是“十三五”规划的开局之年，也正值《中华人民共和国老年人权益保障法》实施20周年。中国人口老龄化发展态势迅猛，亟须加大社会养老服务体系建设力度，不断增强管理服务能力，以有效应对老龄化的严峻挑战。一2016年养老服务发展概况与成效（一）加大政策支持力度，创造养老服务良好制度环境全面放开养老服务市场，提升养老服务质量。2016年12月23日，国务院办公厅发布《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》。该《意见》指出，通过“全面放开养老服务市场”和“提升养老服务质量”，打通养老服务发展的“第一公里”和“最后一公里”，从而“让广大老年群体享受优质养老服务，切实增强人民群众获得感”。出台补贴政策，加强养老服务资金保障。2016年8月，民政部办公厅下发了《关于在全国省级层面建立老年人补贴制度情况的通报》。该《通报》显示，目前，全国26个省份出台了高龄津贴制度；全国20个省份建立了针对经济困难老年人的养老服务补贴制度；17个省份建立了针对经济困难失能老年人的护理补贴制度。这些补贴政策有效解决了高龄老年人、经济困难老年人、失能老年人养老服务资金保障不足的迫切问题。重视社工专业岗位开发，加强人才激励保障。2016年10月，民政部、中央综治办、教育部等12个部门发布了《关于加强社会工作专业岗位开发与人才激励保障的意见》，这是继中央18个部门联合印发《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》之后又一关键性政策文件，对协同破解社会工作专业人才服务岗位不明确不规范、职业地位不高、职业发展空间不大、薪酬待遇水平较低等瓶颈问题，调动社会工作专业人才的积极性，具有重要促进和引导激励作用。适应养老服务业发展趋势，加大养老服务政策创新力度。2016年3月，民政部等多部委印发《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》，加强产业政策与金融政策协调配合。10月，民政部等多部委联合印发《关于支持整合改造闲置社会资源发展养老服务的通知》，提出增加养老服务供给总量的切实举措，推动养老服务业发展提质升级。（二）着力推进居家和社区养老服务，居家和社区养老服务改革试点全面推开中国“十三五”规划中提出，要“建设以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系”。2016年，民政部、财政部印发了《关于中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点工作的通知》，通过中央资金引导，落实准入、金融、财税、土地等优惠政策，支持和鼓励社会力量参与管理运营，满足多数老年人居家养老的需求。目前全国居家养老试点工作已经全面展开，各地都出台了推动社区居家养老服务发展的政策以及相关配套性文件，加大了对社区居家养老服务的投入和支持力度。一些地方从最初仅为老年人提供生活照料服务，逐步向健康咨询、预防保健、上门医疗、心理疏导等项目拓展。社区养老服务设施得到较快发展。从中央到地方都加大了对社区养老服务设施的建设力度。江苏、上海等5个省（市）的城市社区日间照料中心覆盖率达到100%，农村日间照料中心覆盖率超过了50%。在北京，政府已经启动招标将原有社区的托老所、闲置房屋改造建成1000家养老驿站，满足社区老年人的日间照料、就餐、文化娱乐等需求。截至2016年10月，北京建设的街乡养老照料中心已实际运营142家，作为居家养老和社区养老结合体的社区养老服务驿站已运营79家。江苏省在城市社区居家养老服务中心全覆盖的基础上，苏南、苏中、苏北农村社区居家养老服务中心覆盖率分别达到94%、83%、75%。全年新建112个街道老年人日间照料中心、2050个社区老年人助餐点。天津市中心城区实现社区老年助餐服务全覆盖，其他地区实现助餐服务社区（村）覆盖率50%以上。社区居家养老服务模式有所创新。一些地方结合实际，探索形成各具特色的社区居家养老服务模式。天津市为发展社区居家养老，采用“4+4”的养老模式，即依照政府搭建平台、专业化管理、市场化经营、志愿者参与的4项运营机制，完善呼叫服务、配餐送餐、家政服务、便利店等4个基本功能。武汉市确定了家政服务、助餐应急、康复护理、精神慰藉、社区日间照料和特色服务相结合的“4+1+X”服务模式。南京创新了“中心厨房，统一配送，养老组织，送餐上门”的优化模式，助餐服务从零打碎敲的“小作坊”模式走向规范化、规模化、连续化、品牌化。一些地方积极探索社区日间照料中心的运营模式。此外，各地纷纷探索建设养老服务综合信息平台，为老年人提供便捷的养老服务。（三）养老机构快速发展，改革试点持续推进养老机构发展迅速。党中央、国务院积极应对人口老龄化，大力推进养老服务发展，为养老服务机构建设带来了重大机遇，支持养老机构建设的各种优惠政策相继出台。截至2016年三季度末，中国养老机构总数达11.8万多个，各类养老床位数达695.9万张，每千名老年人拥有养老床位31.6张。养老服务机构投资主体日益多元。中国在发展养老机构的过程中，一方面注重发挥政府的主导作用，不断加大政府投入，另一方面强调发挥企业、社会组织、家庭和个人等多元主体的作用。“十二五”以来，民政部每年将50%以上的本级彩票公益金和地方各级政府投入社会福利事业的彩票公益金用于支持发展养老服务业。地方各级财政和福彩公益金累计投入约1000亿元支持社会养老服务体系建设，并以此撬动民间资本投入养老服务业。目前，养老机构建设发展已经打破政府独家垄断的局面，越来越多的社会组织、事业单位乃至个人投资建设、运营养老机构，养老服务投资主体多元化的格局初步形成。养老机构改革试点持续推进。在开展第一批公办养老机构改革试点工作的基础上，2016年8月，民政部等多部委联合印发了《关于开展以公建民营为重点的第二批公办养老机构改革试点工作的通知》，提出积极探索行之有效的公办养老机构改革模式，推动形成平等参与、公平竞争、统一开放的养老服务市场。福建、湖南和江苏苏州市等地设立了养老产业引导基金，在破解养老服务融资难上进行积极探索。（四）医养结合力度加大，试点工作全面推开随着人口老龄化的加剧，医疗服务和养老服务脱节问题日益凸显，国家高度重视推进医养结合发展。2016年，民政部会同卫生计生委联合印发了《关于印发医养结合重点任务分工方案的通知》《关于做好医养结合服务机构许可工作的通知》，全面落实医养结合工作。经两批遴选确定了北京市东城区等90个市（区）作为国家级医养结合试点地区，探索医养结合发展模式。民政部联合发展改革委和卫生计生委等部门实施健康养老重大工程、远程医疗合作试点等工程，印发了《关于同意在北京、湖北、云南开展面向养老机构的远程医疗试点工作的通知》，拨付北京市、湖北省、云南省3个试点省份国家补助资金各2000万元，支持建立面向养老机构的远程医疗技术和服务体系。2016年7月，人力资源和社会保障部发布《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，决定在河北省承德市、吉林省长春市、上海市、重庆市等15地开展长期护理保险制度试点，吉林和山东两省成为国家试点的重点联系省份。保险制度主要覆盖试点职工基本医保参保人群，计划用一到两年时间，探索建立为长期失能人员的基本生活照料和医疗护理提供保障的社会保险制度。目前，各地区探索医养结合的主要做法包括如下几种：养老机构内设医疗机构、医疗机构内设养老机构、医疗机构转型发展、医疗和养老机构协议合作、建设居家上门服务平台等。二当前养老服务发展中存在的问题（一）养老服务供需失衡，结构性问题突出从社区居家养老看，一是大部分社区居家养老服务服务内容单一，服务能力欠缺，对老年人急需的医疗康复护理、精神慰藉等服务，明显存在供给不足的问题。二是社区养老服务设施和设备数量有限，社区养老服务设施建设滞后。近几年中国虽然不断加大对社区养老设施建设的力度，但与不断增长的养老服务需求相比还有明显差距。尤其是一些未配备养老服务设施的老旧社区，受地域空间限制，补建、插建难度很大，再加上老旧社区居住老年人口多，养老服务供需矛盾更加突出。三是养老服务人员短缺，服务的专业化水平不高，难以为老年人提供优质便捷的养老服务。四是社区养老服务设施往往独立开展服务运营，对居家养老的辐射作用仍不强。在机构养老服务方面，公办养老机构享受政府各项政策优惠，基础设施完善，管理服务较规范，收费也较低廉，而民办养老机构往往很难得到与公办养老机构同等的优惠政策的扶持，难以与公办养老机构公平竞争，由此导致公办养老机构“一床难求”而民办养老机构床位大量闲置的现象同时并存。此外，养老机构发展中还存在其他值得关注的问题，如：健康老年人长期占据养老床位，而失能失智老年人却无法入住；养老机构致力于吸引中高收入老年人入住，经济困难的失能老年人入住需求高而支付能力不足，导致供需矛盾突出。（二）政策落实难，社会力量参与不足近年来，中央和地方政府为推动社会力量参与养老服务业，制定实施了一系列优惠扶持政策，取得了一定成效。但是，从总体上看，存在名义政策多、实际落实难的问题。政策执行中的困难突出体现在以下方面。一是取证难。按照民政部《养老机构设立许可办法》，养老机构设立许可前应取得消防、环保、卫生防疫等许可，而相当一部分养老机构距消防部门的要求存在差距，不能通过消防验收，难以取得养老机构设立许可证。这一方面是由于部分养老机构设施陈旧，自身存在安全隐患；另一方面是由于一些消防规定设立的高标准不尽合理，在实际中难以操作。由于养老机构办证门槛高、办理时间长，因此，相当一部分从事养老服务的机构没有相应证照，这又给相关政府部门的监管造成了困难。二是社会力量用地难。尽管民政部、国家发改委、国土资源部等部门在税费减免、土地划拨、建设规划等方面都出台了优惠政策，但是，由于养老服务机构经济效益整体偏低，且不像学校、医院等公共服务机构可大幅提升周边区域地块价值，因此，地方政府执行养老服务业土地优惠政策的动力不强，社会力量用地难，使其参与养老服务业的发展受到极大限制。三是融资难。民办养老机构基本上注册为民办非企业，而民办非企业属于非营利部门，资产属于社会所有，不能以营利为目的，所得利润只能用于机构自身发展，不能用于管理者和职工分红。作为民办非企业的养老机构不能实行股份合作，不能进行抵押贷款，在运营发展过程中普遍面临融资难的问题，严重制约了其持续发展。（三）养老服务发展不均衡，城乡和地区差距较大养老服务城乡差距明显。城镇经济发展水平较高，政府财税积累能力较强，社会组织发展较快，能为养老设施建设和服务提供创造好的条件。而农村养老服务发展起步较晚，普遍面临财政资金缺乏、社会组织发育不足的问题，养老服务设施建设落后，专业服务机构少，服务水平不高。乡镇敬老院多半只接收“五保户”，难以惠及广大农村居民。农村空巢老人比例高，失能半失能和病患老人多，对于养老服务需求很大，但在社会经济快速发展的过程中，农村老年人在转变养老观念上还相对滞后，入住养老机构和享受社会化养老服务的主观意愿不强。更重要的是，农村老年人在养老保障、医疗保障等方面的待遇较低，对养老服务的支付能力偏低，在很大程度上制约了农村养老服务业的发展。养老服务的地区差异大。受制于经济社会发展程度的巨大差距，中国东部地区养老服务发展水平整体上明显高于中西部地区。东部地区经济基础雄厚，养老服务发展普遍起步早，市场机制建设相对完善，相关优惠政策落实更到位，民间资本参与养老服务业的积极性较高，养老服务发展进程较快。一些地方积极探索创新养老服务的多种方式，不断提升养老服务水平。而中西部地区从整体上看，经济实力较薄弱，养老服务发展起步较晚，与东部发达地区存在明显差距。（四）医养结合受到多方面制约，推进过程中存在困难医养结合是2016年养老服务体系建设的重点内容。当前，医养结合发展受到内外多方面的制约，发展的内在动力不足，外部环境仍需改善。医养结合政策有待进一步完善。卫生计生、民政部门分别编制医疗机构规划和社会养老体系建设规划，医养结合发展缺乏统一规划布局。相关政策衔接不够，资源分散在卫生、民政、人社、发改、财政、商务、建设、国土、金融等多个部门，尚未形成发展合力。医养结合服务缺乏制度性资金来源，国家尚未建立长期护理保险制度，无法解决老年人长期护理服务费用支出问题。部门协作有待加强。医养结合既涉及养老机构，又涉及医疗保健机构，具体工作涉及部门较多，职责界定不明晰，政策、标准不统一，造成部门责任难落实，监管不足，从而影响医养结合整体社会效能的发挥。医疗护理与养老护理范围界定缺乏相应的评估认定和转接机制，以致有些民营康复、护理机构利用边界不清，打“擦边球”，违反医保政策，套取医保基金。信息技术的支撑作用发挥不足。信息互联互通水平相对滞后。医疗服务机构的老年人电子健康档案和养老机构的日常护理档案难以实现深度融合，信息互转渠道不够畅通。缺乏统一的技术标准。医养结合中信息技术应用“孤岛”丛生，标准规范不一，没有形成从点到线到面的体系化、规范化信息技术应用格局。信息技术产品在医养服务中的应用水平不高。护理流程标准化程度不高，难以实现全天候精准化照料。专业人才缺乏，服务能力有待提升。一方面，专业人才缺乏。由于缺乏完善的薪酬体系和有效激励机制，临床医护大多不愿到医养结合机构工作，老年康复和护理专业人才紧缺。另一方面，专业服务能力有待提升，护理人员普遍存在年龄大、文化程度低、系统专业培训不够等问题。养老护理员、护理员等护理人员总量不足、招人难和留人难的问题突出。三养老服务展望与政策建议（一）加强顶层设计，做好统筹规划从实际出发，科学制定养老服务发展规划。按照习近平总书记关于做好老龄工作的系列要求，应对人口老龄化要着眼长远、立足当前，着力加强顶层制度设计。人口老龄化是中国今后相当长一段历史时期需要持续应对的重大问题，中国人口老龄化的高峰时期是2030～2050年，老龄化更严峻的挑战在未来。要从中长期战略规划的角度，完善养老服务制度体系，基于中国养老服务客观真实的需求结构，确立我国中长期养老服务发展方向和目标，确定养老服务的总体格局和推进策略。统筹兼顾，加强社会养老服务体系顶层设计。一要统筹发展居家、社区和机构养老，着力推进依托社区的居家养老服务，尽快实现居家社区养老服务全覆盖。发挥养老机构对社区居家养老的专业支撑作用，促进居家、社区和机构养老全面融合发展，为居民提供便捷、优质的养老服务。二要统筹城乡和区域发展，根据城乡老年群体的需求差异和不同地区的发展条件，研究制定差异化的发展政策。当前，尤其要重视推动农村养老服务发展。公共服务的城乡一体化并不意味着城乡一样化，应该综合考虑各种现实约束条件，出台有针对性的、符合农村实际的发展政策，有效提升农村养老服务发展水平。三要统筹发展低、中、高端养老服务，要加强对老年人经济状况和实际需求的调查研究，开拓创新多种服务模式，更好满足不同层次的养老服务需求，尤其要加强对困难老年群体养老服务的保障。四是要统筹不同部门的政策规划，进一步完善政策体系，形成政策合力，推动养老服务业持续健康发展。（二）兜住底线，确保基本养老服务供给要明确提供基本养老服务的内容。基本养老服务是基本公共服务体系的重要内容，提供基本养老服务是政府的重要职责。根据《老年人权益保障法》，基本养老服务的内容包括“生活照料、紧急救援、医疗护理、精神慰藉、心理咨询等多种形式的服务”。政府要大力推进社会养老服务体系的发展完善，加大对社区居家养老服务设施和专业化养老机构的建设力度，切实增强基本养老服务的供给。要明确保基本兜底线的重点对象。基本养老服务的对象是全体老年人，但是在现阶段，受国家经济发展水平和政府财力所限，养老服务的提供会向重点人群倾斜。按照《老年人权益保障法》的规定，城市的“三无”老人和农村的“五保”老人是政府提供养老服务的重点对象。根据老年人身体状况的差别，保基本兜底线的重中之重是“三无”老人、五保老人等经济困难老人中的失能失智老人。要准确地界定保基本兜底线的重点服务对象，就要建立科学的老年人能力评估和服务需求评估体系，利用评估结果实现养老服务供需有效对接，为向重点困难老年群体提供精准的基本养老服务打下基础。要加强基本养老服务的资金保障。一方面，要加大财政投入，完善现有养老服务补贴制度，解决经济困难失能失智老年人的养老服务资金不足问题。另一方面，探索建立长期照护保障制度，设置长期照护保险并纳入社会保险统一管理。（三）全面放开养老服务市场，充分发挥社会力量的主体作用政府在提供基本养老服务的同时，还要进一步完善相关政策，引导社会组织、企业和个人等多元主体共同推动养老服务业发展。要从实际出发，针对社会资本参与养老服务业面临的诸多问题，修改完善不科学不合理的政策规定，提出解决问题的有效措施，破除社会力量参与养老服务业的制度障碍。整合政策及资源，加大政策执行力度。好政策还需要有力的贯彻执行。要加强对相关政府部门的协调，加强政策及资源的整合，形成政策合力。同时，推出一揽子鼓励民营资本参与养老服务产业的实施办法和相关细则，解决养老机构在办理法人登记、土地申请、消防合格等方面的现实困难，推动各项政策真正落地、落实，切实增强社会力量的积极性和创造性。简政放权，发挥市场在资源配置中的决定性作用。精简行政审批环节，坚持“非禁即入”，全面放开市场，着力打破部门樊篱和利益，打通社会力量参与养老服务业发展的“中梗阻”。对公办、民办养老服务机构等一视同仁，大力推进公办养老机构改革，拓展民办养老机构发展空间，营造公平竞争的市场环境。加强事中事后监管。进一步建立和完善各项管理制度，进一步推进标准化建设，提升专业化水平，做到放管结合、放管并举，确保养老市场活而有序，满足老年人的多样化养老服务需求。（四）结合试点