中国水利风景区发展成效与基本经验

中国水利风景区发展成效与基本经验

一发展成效2017年，根据习近平总书记提出的新时期治水思路“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”，在水利部景区办的具体领导下，通过争取各级党委和政府的支持，在各级水行政主管部门的共同努力以及相关部门的协作下，水利风景区的发展进入了新的阶段，规模不断扩大，质量稳步提升，作用日渐突出，成效持续显现。（一）水利风景区的规模不断扩大2017年我国新增国家水利风景区54个，覆盖了六种类型的水利风景区，地域涉及22个省、区、市和2个流域机构，遍及全国东、中、西部。其中，水库型、自然河湖型和城市河湖型水利风景区占比分别为20.37%、27.78%和27.78%，仍然保持较大增幅。由此可见，2017年国家水利风景区的发展是数量继续稳定增长，类型依旧体现多样，总体规模呈现出不断扩大的趋势。随着规模的不断扩大，水利风景区的发展已经基本覆盖了全国主要河流、湖泊和大中型水利工程及其服务区域，初步形成了类型较为齐全、布局较为合理、功能较为完备、管理较为科学的景区网络；全面改善了城镇与乡村人居环境，逐步体现出水清、岸绿、景美，以及人水和谐发展的局面。为实现《水利风景区发展纲要》（水综合〔2005〕125号）所提出的到2020年建设1000个国家级水利风景区的发展目标奠定了坚实的基础。（二）水利风景区的质量稳步提升水利风景区的质量稳步提升主要体现在以下三个方面。1.逐步由“重规模”向“重质量”转变自2001年设立水利风景区以来，国家水利风景区在短短的17年间从无到有，实现了规模化增长，取得了很大成就。但在重规模的同时也存在轻质量的现象，具体表现为“重申报轻建设，重建设轻管理，重建设不管理”。这导致各地的国家水利风景区之间形成了恶性竞争的格局，具体而言就是景区低水平重复建设和产品同质化开发的现象较为普遍，水利风景区的整体经济效益不高；而在外部与其他类型风景区相比较，则整体产业竞争力不高，极易受其他类型风景区的品牌和市场遮蔽，水利风景区的自身品牌很难形成，社会影响力并未达到预期效果。在此情况下，国家水利风景区由注重“规模化”向注重“质量化”转型是其必经之路，在适度控制发展规模和速度的同时，必须提高发展质量和管理服务水平，继而培育出有一定竞争力的精品景区。为此，水利部景区办采取了积极措施，提出了进一步完善景区“分层、分类和分级”管理的思路，开展了精品和典型景区的建设与示范工作。各级水行政管理部门已经清楚地认识到，为了继续保持水利风景区的发展成果，保障景区事业的良性发展，正确处理好景区数量与质量的关系已成为当务之急。应当进一步严格评审管理，加强动态监管，尽快实现国家水利风景区由重数量向重质量的转变。2017年，全国各省区市、流域机构共有86个景区申报国家水利风景区，流域机构和省级厅（局）初审后推荐出58个景区报水利部，最终批准54个，通过率仅为63%，初审工作严格规范，把关作用十分明显。同时还采取了多项具体措施：一是打造品牌，建设精品，推出了一批在国内外具有一定影响力的水利风景区；二是严格水利风景区准入与退出机制，严格把关水利风景区申报过程，加强评审管理，开展景区自我管理动态评估；三是运用多种手段，加强对水利风景区建设的宣传策划和舆论引导，不断扩大社会影响力。通过不断努力，水利风景区建设由“重规模”向“重质量”转变的态势已初步显现。2.逐步由“不平衡”向“相对均衡”转变长期以来，国家水利风景区发展存在多种不平衡的现象，一是区域发展不平衡，二是质量水平不平衡，三是类型结构不平衡。不平衡发展虽然是景区发展的必经阶段，但平衡发展是提高景区发展水平的必由之路。为此，水利部景区办和各级水行政管理部门积极作为，努力改善，通过政策引导和资金扶持等宏观调控措施，努力平衡景区在区域间的发展规模，优化景区类型结构，释放行业生产力，提高行业整体发展水平。2017年，水利部在关于国家水利风景区申报工作的通知中就要求，在满足基本条件的基础上择优推荐（每个流域机构或省区市不超过3个）。2017年新增的国家水利风景区地跨东部、中部、西部和东北四大经济区域，分布于全国22个省区市和2个流域机构，且新增数量在各个地区之间趋于平均。由此可见，新增的国家水利风景区在一定程度上不仅改善了国家水利风景区的区域和类型分布，而且使国家水利风景区之间的质量差异也在逐步缩小。总体而言，国家水利风景区建设正在逐步由“不平衡”向“相对均衡”转变。3.逐步由“行业认可”向“社会认可”转变加强水利风景区的建设与管理，是落实生态文明建设战略决策、促进人与自然和谐相处、构建社会主义和谐社会的需要。实践证明，水利风景区在维护工程安全、涵养水源、保护生态、改善人居环境、拉动区域经济发展等诸多方面，无不发挥着极其重要的功能和作用。水利风景区以其巍峨的水利工程、独特的水利景观、优良的生态环境、深厚的文化底蕴，为人们提供了丰富的观光、休闲及文教活动的空间，满足了人们渴望置身青山绿水的需求，同时也让人们更好地享有水利发展成果，实现了生态、经济、社会、文化效益的良性互补。通过17年的发展，社会各界逐步认识到水利风景资源的潜在价值和社会需求，水利风景区的发展前景十分广阔。水利部景区办和各级水行政管理部门采取各种措施，进一步强化了国家水利风景区的内部营销，使全行业认识到景区对于资源水利、生态水利、民生水利的意义，以及对于整个水利事业发展转型、新经济增长点培育和可持续发展的价值所在。与此同时，积极发挥市场的作用，通过重点发展精品和典型景区，形成了一定的产业支撑，提高了整个行业的地位和效益，提升了外部社会的认知度。随着对景区管理工作的不断推进，各地景区陆续建立了相应的管理体系，建设与管理工作得到逐步加强，有力地促进了水利风景区的发展。从实践成效上来看，国家水利风景区不仅全面发挥了“维护水工程、保护水资源、改善水环境、修复水生态、弘扬水文化、发展水经济”的六大功能，而且还改善了水管单位的经济条件和水利行业的形象，带动了区域经济及相关产业的发展，提高了人民群众的生活质量和幸福指数。目前，“以开发促保护，以保护促发展”的水利风景区建设与发展理念，已从水利系统的内部认识，逐步发展为得到人民群众的普遍响应，越来越被社会所认可。（三）水利风景区的作用日渐突出水利风景区的作用日渐突出主要体现在以下五个方面。1.是水生态文明建设的重要载体和抓手水资源、水环境、水生态、水景观、水文化，是水生态文明的关键要素，也是水利风景区最为关注和着力解决的重点问题。从各地建设水利风景区的实践成效来看，无论是最严格水资源管理制度的建立、“三条红线”的划定，还是水资源全面节约、合理开发、高效利用、综合治理、优化配置、有效保护和科学管理的具体推进，以涵养水源、保护生态为主旨追求的水利风景区落实得最好，措施最得力，成效最明显，已经成为水生态文明建设的典型示范和引领。2.是社会和谐稳定的重要平台和样本水利风景区建设与管理的基本原则就是“以人为本，全面协调，因地制宜，统筹兼顾”，既坚持以自然生态资源为基础，又充分考虑社会发展和人的需要；既统筹自然生态的各个要素，即水的资源功能、环境功能、生态功能、景观功能，又兼顾上下游、左右岸各方面的要求，以最大利益公约数协调处理各种合理诉求，有效地解决了很多利益冲突和历史矛盾。尤其是，美丽的风景为人们提供了休闲、娱乐、旅游、度假、养生的空间，顺应了人民群众对改善生活环境、生活质量的期盼，营造了和谐安详的氛围，促进了社会的和谐稳定。3.是经济社会发展的重要推手和引擎经济发展了，国家富强了，人民富裕了，很多问题都会迎刃而解。水利风景区的旅游发展，带来了游客的吃、住、行、游、购、娱，促进了区域人流、物流、信息流和资金流的增长，拉动了地方经济发展。一些城市通过治理河湖，建设水利风景区，给城市提供了一张新名片，不仅生态环境良好，城市宜居，旅游业兴旺，而且投资商云集，土地增值，产业结构得到较合理的调整，经济不断腾飞，增加了对外影响力、辐射力和凝聚力，从而改变了一个城市的命运，使城市得到了新生。4.是水文化弘扬的重要渠道和窗口大禹治水疏九川而定天下，诞生了中华民族最早的水文化，被后人记述入史；从都江堰到三峡，从灵渠到红旗渠，从京杭大运河到南水北调工程，无不印证了中华民族探索治水规律的艰难过程和坚定不移的治水精神。从老子到孔孟，从《诗经》到《离骚》，从汉赋到唐诗宋词，水，始终成为哲学的借喻、文学的素材和美学的话题。许多水利风景区所拥有的水文化小品、水利博物馆，或水情教育馆，使游人在娱乐休闲中潜移默化地得到文化的普及和水文化的熏陶，增加了爱国的情怀和民族的感情，增进了对水的认识，自发地亲水、爱水、护水、惜水，既丰富了人们的文化内涵，又提升了人们的思想境界。5.是水利工程管理水平提升的条件和手段习近平总书记提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，为水利改革发展注入了新的内涵，提出了新的任务。开展水利风景区建设，旨在促进水管单位系统地运用治理手段，在体制机制方面不断进行制度创新，科学合理有序地开发和保护水利风景资源，这在一定程度上保障了水利工程的运行安全和防洪、灌溉、供水、发电、水资源调配等功能的充分发挥，也进一步提升了水利工程的管理水平。实践表明，水利风景区建设业已成为保证水利工程安全完好，以及充分发挥工程效益的前提条件和重要手段。（四）水利风景区的成效持续显现水利风景区的成效持续显现主要体现在以下四个方面。1.生态效益持续显现一是通过统筹供需，基本维护了水安全。各地景区坚持将统筹考虑水资源开发利用与保护、维护水体健康生命、防汛减灾之间的关系放在十分重要的位置，积极促使人与水资源在生活、生产、生态方面和谐共处，在促进经济社会发展的同时也维护了可持续发展用水和生态用水安全。二是通过尊重自然，不断修复了水生态。各地景区始终把水生态修复作为发展宗旨，根据当地的河流水系分布状况、水资源禀赋条件和水利工程布局特点，因地制宜且稳步地推进了水生态修复工作，通过实施各种工程与非工程措施，不断恢复河湖生态系统及其功能，以还人民群众一个碧水青山。三是通过绿色发展，逐步改善了水环境。各地景区通过实施多项工程措施，如水系连通、水源涵养、清淤疏浚、截污纳管、水情调度等，使景区内的水体自净能力得到提升，区域水环境逐步改善。四是通过防治并举，持续减少了水土流失。各地景区尤其是水土保持型景区，依托水土保持工程，采取人工治理与自然修复相结合、工程措施与非工程措施相结合、生态效益与社会效益相结合的方法加以建设，改荒山秃岭、千沟万壑为青山绿草、清水活流。五是通过协调发展，全面美化了城市乡村。各地景区十分注重河道、绿地、山体之间的协调，依托对河流、湖库的工程建设，形成了山、水、林、田、湖、草与城镇、乡村交相辉映的发展格局，勾画出一幅城镇烟雨清幽、乡村田园风光的美丽景色。2.经济效益日渐体现一是注重资源科学利用，增加水管单位收入。通过水利风景区的建设，水利风景资源得到了开发和利用，水利旅游收入进一步增强了景区所属水管单位的经济实力，既改善了水管单位的工作环境和职工生活，又增加了水管单位的运行管理经费来源。据不完全统计，目前已有数以百计的国家水利风景区旅游年收入在1000万元以上，为反哺水利工程的管理与养护奠定了必要的经济基础。二是注重低碳经济发展，促进产业结构调整。各地景区所拥有的丰富生态资源和独特山水景观，既可作为第三产业（尤其是旅游业）和其他绿色产业的发展形态，也是调整区域产业结构、培育无烟企业、减少碳排放的良好条件。三是注重优势品牌建设，拉动区域经济发展。区域经济的发展要靠人流、物流、信息流、资金流，许多地方通过利用当地的资源禀赋或水系条件打造水利风景区，形成了颇具优势的地方品牌或城乡名片，使其成为增强人流、物流、信息流、资金流的一种新途径。3.社会效益逐步突显一是满足了大众需求，提高了人们的幸福指数。各地景区能够为人们提供休闲、旅游、娱乐的空间，凭借其拥有的丰富景观资源和文化价值，业已成为广大居民近水、亲水、陶冶情操、锻炼身体和体验独特魅力的重要场所，特别是依水兴建的城镇，更是体现了景区与居民日常生活的关联，有效地提高了人民群众的生活质量和幸福指数。二是拉长了产业链条，增加了多种就业。各地景区的建设与发展具有很强的经济关联性，可以带动交通运输、邮电通信、商业餐饮、休闲娱乐、房地产、科教文化等多个产业发展，同时也是连接城乡发展的天然纽带；既对就业有很大的容纳作用，也为消除城乡二元发展结构、促进城乡统筹协调发展发挥着重要作用。三是赢得了各界关注，提升了社会影响力。各地景区的建设及其所取得的成效，已经得到了人民群众的广泛响应和积极认同，景区的发展也得到了全国、省（自治区、直辖市）两会代表的持续关注，社会影响力不断提升。四是迎合了发展潮流，促进了社会和谐发展。各地景区的建设与发展迎合了人民群众日益增长的物质文化需求，既拉动了区域经济的发展，提高了当地居民的收入，也维护了各界的安定团结，促进了社会的和谐发展。4.文化效益日益彰显一是开发水利资源，拓展了水文化内涵。拥有深厚的水文化底蕴，是水利风景区区别于其他类型风景区的特色之一，科学合理地开发利用水利资源，既打造和挖掘了水文化，也融合了丰富的历史和科学知识，使水利风景区真正成为传承和拓展水文化的重要阵地和载体，也使人们在掌握水文化内涵的同时陶冶了情怀。二是活化水利资源，弘扬了水利精神。综观我国历史，历朝历代统治者无不把治水当作第一要务，“为政之要，其枢在水”，特别是新中国成立后治水成就更为显著。但长期以来，种种原因造成水利的作用不能被大众所直观了解，而水利的外部性又使水利的全部价值难以用货币定量统计，从而导致水利在社会上的地位不够突出。而水利风景区则以人们喜闻乐见和通俗易懂的方式，宣传了国家的水利政策，展示了治水的科学原理，弘扬了工程设计者和建设者的艰苦奋斗精神，揭示了水利对促进地方经济社会发展的作用和成就。因此，水利风景区拉近了社会大众与水利工作的距离，吸引各界人士了解、关注进而支持、帮助水利事业的发展，起到了不可替代的宣示水利成就、弘扬水利精神的窗口作用。三是弘扬人水和谐，促进了水文化发展。各地景区通过对水利工程建筑的环境艺术设计，既宣扬了水文化的内敛含蓄之美，也与水工建筑物保持着内在的关联，充分体现了人文内涵与水利功能的有机结合，起到了把握文脉、保护历史、彰显文化的作用，以此推进了水文化的发展。四是秉持寓教于乐，普及了水科普知识。各地景区凭借其优美的水生态环境和独特的水资源景观，以寓教于乐的形式，为广大群众提供了赏心悦目、陶冶情操的体验空间和普及水科普知识的传播平台。人们可以通过实地了解水、玩赏水、体验水，进而产生亲近水、爱护水、珍惜水的意识，进一步提升自身的文明水平。二基本经验2017年，在水利部党组的正确领导和各级水利部门的共同努力下，全国水利风景区建设与管理工作发展良好，各地认真遵循生态文明建设的战略部署与基本要求，坚持新时期发展的“创新、协调、绿色、开放、共享”理念，积极作为、扎实推进，开拓了新局面，创造了新经验。（一）创新建管模式，激发发展活力各地创新理念、整合资源，探索推进景区的集聚发展、特色发展，为景区发展创造更大新空间。山西汾河水库、汾河二库、盂县藏山等多个水利风景区已实现了管理权和经营权分离，理顺了政府、企业、群众的利益关系，形成了责任明确、利益共享的发展格局。（二）加强制度建设，提升管理能力各地进一步加强领导，建立激励机制，完善管理体制，加大政策支持和资金支持力度，有力推动水利风景区建设发展。福建省、安徽省以河长制为平台，将水利风景区建设管理纳入河务管理。湖南、广西等省份对拥有国家和省级水利风景区的县（市、区），给予一定的资金奖励，并在水利工程维修养护、水利基金等项目上予以倾斜和优先安排。辽宁省将水利风景区建设与管理工作纳入了对市、县政府水利建设绩效的考核。黑龙江省根据景区建设覆盖广、任务重、要求高、难度大等特点，建立了以地方行政领导负责制为核心的工作责任制，形成工作有人抓、问题有人管、责任有人负，一级抓一级、层层抓落实的工作体系。浙江浦江县建立水利风景区“一事一议”制度，在规划审查、项目建设等方面落实到位，对各项工作进行跟踪、交办、督办、催办。（三）落实规划引领，夯实发展基础各地高度重视水利风景区规划编制，采取以县为单元，“自下而上、上下结合”的方式，对风景优美、自然生态和文化资源价值较高的河流、湖泊（水库）及水利工程等目标区，进行调查、评估，根据资源禀赋和保护利用条件，以及当地经济社会发展状况和人民群众需求情况，研判规划建设水利风景区的必要性、可行性，编制完成本区域水利风景区发展规划，为水利风景区科学发展理清思路，明确目标，提供保障。贵州省在水利前期经费中列支专项资金开展了《贵州省水利风景区建设发展规划》《贵州省旅游+水利融合发展规划》的编制。合肥市财政安排270万元经费用于市级规划的编制。江苏省将水利风景区纳入《江苏省“十三五”水利发展规划》《江苏省旅游业“十三五”发展规划》。河南、陕西在部分重点水利工程建设的同时，就编制了水利风景区规划，实现了“建一处工程