中国残疾人随班就读支持保障体系发展报告

1987~中国残疾人随班就读支持保障体系发展报告

随班就读支持保障体系，是指为了保障随班就读的顺利推行和有效实施，以教育行政部门为主导建立的由政策、制度、组织机构及运行机制等一系列支持要素构成的有机系统。20世纪80年代中后期，我国政府开始推行残疾儿童少年随班就读，将视障、听障及轻度智力障碍的学生安置于普通学校的普通班，与普通儿童一起接受义务教育。21世纪初，政府正式开启了随班就读支持保障体系建设的实践，迄今也有约20年的发展历程。经过多年实践，我国随班就读规模持续扩大，进入普通学校的残疾学生类型与数量也显著增多。尤其是近年来，在政策层面，随班就读已经开始向接纳更多特殊需要学生的融合教育迈进，提升随班就读质量的诉求也越发强烈。然而，随班就读发展缺乏有效支持的问题也长期存在，这是当前影响我国随班就读质量提升的关键要素之一。在随班就读从政策话语表达逐渐向融合教育过渡的背景下，回顾我国随班就读支持保障体系建设的历程与经验，系统分析当前的现状与存在的问题，并据此形成关于融合教育支持保障体系建设的策略与建议，对于当前中国融合教育改革与发展具有重要意义。一中国随班就读支持保障体系建设发展历程回顾我国随班就读发展的三十余年，支持保障体系建设在总体上经历了一个从无到有、从实践酝酿到初步构建并迈入快速推进的三个历史阶段。在这一过程中，对支持保障体系建设重要性的理解不断加深，支持保障体系建设的内涵愈加清晰，随班就读发展也逐渐走向深化。据《2019年全国教育事业发展统计公报》，2019年我国随班就读在校生已达39.05万人，占特殊教育在校生总数的49.15%。[1]随班就读支持保障体系在随班就读发展中发挥着越发重要的推动作用。（一）支持保障体系的酝酿期（1987～2000年）1987年，国家教委在《关于印发〈全日制弱智学校（班）教学计划〉（征求意见稿）的通知》中写道：“在普及初等教育的过程中，大多数轻度弱智儿童已经进入当地普通小学随班就读。”这是首次在国家文件中出现“随班就读”一词。1988年，国家计划委员会等部门颁布的《中国残疾人事业五年工作纲要（1988～1992）》，首次将肢残儿童纳入随班就读对象。[2]同年，在首次全国特殊教育工作会议上，国家将残疾儿童进入普通学校随班就读正式作为发展特殊教育的一项政策。[3]此后，全国各地开始进行随班就读实践探索。为规范和推进残疾儿童少年随班就读，1994年国家教育委员会颁布《关于开展残疾儿童少年随班就读工作的试行办法》，对随班就读的对象、入学、教学要求、师资培训、家长工作、教育管理等方面做出明确的规定，这是国家出台的第一部专门指导随班就读的政策文件，对规范随班就读的发展发挥了重要的作用，为全国各地开展随班就读工作提供依据。同年，《残疾人教育条例》提出“普通学校随班就读是适龄残疾儿童少年接受义务教育的形式之一”“教育行政部门应当加强随班就读教学工作的指导”“学习要求可以有适度弹性”“普通师范院校设置残疾人特殊教育必修课程或者选修课程”等条例支持随班就读工作的开展。1996年，国家教委、中国残疾人联合会共同颁布了《全国残疾儿童少年义务教育“九五”实施方案》，指出要“普遍开展随班就读，乡（镇）设特教班，30万以上人口，残疾儿童少年较多的县设立特殊教育中心学校，基本形成以随班就读和特教班为主体，以特殊教育学校为骨干的残疾儿童少年义务教育格局”，并对“师资队伍建设”和“经费保障”的内容做出明确要求。“九五”实施方案的颁布提升了我国普及残疾儿童义务教育的速度。这段时期开展的随班就读，是为缓解残疾儿童少年入学困难，保障残疾儿童少年九年义务教育，提高入学率为主要目标。颁布的相关法律法规及政策以零星化、点状化的形式在加强领导、经费保障、师资队伍建设、教育教学管理、家长参与等方面做出一些规定，但尚未真正形成支持保障体系。（二）支持保障体系的初建期（2001～2009年）进入21世纪以来，随班就读的发展目标不仅仅是扩大随班就读入学规模，还包括提升随班就读质量。在实践中主要体现为随班就读支持保障体系的提出与构建。[4]2001年，教育部等九部门颁布《关于“十五”期间进一步推进特殊教育改革和发展的意见》，明确提出要建立随班就读的教学管理制度和资源教室、特殊教育学校提供巡回指导服务、编制随班就读指导手册、加强随班就读教师培训力度及督导检查随班就读工作等要求。这一政策为随班就读支持保障体系建设的提出奠定了基础。为提升随班就读工作质量，2002年在全国随班就读工作经验交流会上首次提出要建立随班就读工作的支持保障体系，并将组织管理、教育管理、业务支持、学校支持、社会支持等七个方面列为随班就读必要的支持保障。随后教育部确定在全国100个县（区）开展建立随班就读工作支持保障体系实验工作，并于2003年发布了《关于开展建立随班就读工作支持保障体系实验县（区）工作的通知》，对建立支持体系的目标、框架、内容和试点工作做了全面部署。2004年，在江苏南京和海安举办了全国随班就读支持保障体系实验工作经验交流会，会议将行政管理、队伍建设、教育教学、经费投入四个方面确立为随班就读支持保障体系的主要内容。这些试点工作促进了我国随班就读支持保障体系建设，使随班就读逐步走向规范化、制度化。2006年，新修订的《中华人民共和国义务教育法》出台，首次将随班就读政策纳入其中，明确规定“普通学校应当接收具有接受普通教育能力的残疾适龄儿童少年随班就读，并为其学习、康复提供帮助”。这标志着随班就读政策上升到国家法律层次，成为义务教育的一个构成部分。2008年，新修订的《中华人民共和国残疾人保障法》，将随班就读向两头延伸，从义务教育阶段扩展到普通幼儿教育机构、普通高级中等学校、中等职业学校和高等学校等普通教育机构。2009年，《关于进一步加快特殊教育事业发展的意见》提出“全面推进随班就读工作，不断提高教育质量”，“重点推进县（区）级随班就读支持保障体系的建立和完善”。进入21世纪之后的第一个十年，我国已基本形成包含“行政管理”“队伍建设”“教育教学”“经费投入”四个方面的随班就读支持保障体系框架。这一阶段，随班就读的目标不再局限在义务教育阶段残疾儿童的入学率，而是提出将随班就读向两头延伸，以提升随班就读质量为目标，力图通过随班就读支持保障体系建设，为残疾儿童少年顺利融入普通学校、提高学习质量提供体制保障。（三）支持保障体系的发展期（2010年至今）2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》（简称《纲要》）颁布，明确提出要树立以质量为核心的教育发展观，建立健全教育质量保障体系。特殊教育被单独列为一章，强调要完善特殊教育体系，不断扩大随班就读和普通学校特教班规模，鼓励和支持接收残疾学生的普通学校为残疾学生创造学习生活条件。“以质量为核心”“健全质量保障体系”，《纲要》对深化教育改革做出的宏观战略部署为包括随班就读支持保障体系在内的各类教育质量保障体系建设提供了依据和指南。为深入实施《纲要》，2014年教育部等七部门联合发布了《特殊教育提升计划（2014～2016年）》，在总体目标中规定要“全面推进全纳教育，使每一个残疾孩子都能接受合适的教育”，体现了我国政府“以人为本”的执政理念和“教育公平”的价值关怀。文件将“全纳教育”作为政策目标，围绕完善随班就读支持体系从学校环境建设、经费保障、教师队伍建设、教育管理、教育教学等方面进行了明确的、全面的规定，[5]预示着我国特殊教育政策、特殊教育安置方式、服务体系都将发生质的变革和提升。[6]2016年，教育部办公厅针对普通学校的随班就读改革，专门出台了《普通学校特殊教育资源教室建设指南》，对特殊教育资源教室的主要功能、基本布局、场地及环境、区域设置、资源教师、管理等方面提出了具体要求。这也是我国针对资源教室出台的唯一一部专门性政策文件，它进一步凸显了资源教室在随班就读支持保障体系中的重要地位与作用。2017年，国务院印发《国家教育事业发展“十三五”规划》，“完善随班就读支持保障政策体系，重点支持贫困地区和农村地区普通中小学开展随班就读，推进融合教育”被明确写入其中。同年，教育部等部门联合印发《第二期特殊教育提升计划（2017～2020年）》，要求“全面加强随班就读支持保障体系建设”。2017年国务院总理李克强签署了新修订的《残疾人教育条例》，融合教育理念贯穿其中。《残疾人教育条例》提出“积极推进融合教育”“优先采取普通教育方式”，进一步指明了我国特殊教育事业发展的方向。它同时明确了政府及相关部门在实现融合教育方面的职责；要求政府优先在部分普通学校建立特殊教育资源教室并配备专业教师，建立残疾人教育专家委员会；规定学校要为残疾学生的教学和生活等方面提供无障碍环境，大力提高普通学校接收残疾学生和实施教育的能力。在最近几年党和国家的政策中，融合教育及其支持保障体系建设问题也越发受到重视。2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化教育体制机制改革的意见》，明确提出要完善特殊教育融合发展机制，强化随班就读，建立健全融合教育评价、督导检查和支持保障制度。2019年，在中共中央、国务院印发的《中国教育现代化2035》中，又将“全面推进融合教育”写入推进教育现代化的战略任务之中。随后在11月党的十九届四中全会报告中，“健全特殊教育保障机制”被列为党坚持和完善统筹城乡的民生保障制度内容之一。2020年6月，教育部印发《关于加强残疾儿童少年义务教育阶段随班就读工作的指导意见》，对新时代进一步加强随班就读工作，完善随班就读工作机制，提升随班就读工作水平做出部署。[7]针对当前随班就读支持保障体系不完善的现状，文件提出要“完善随班就读资源支持体系”，其中重点提及要加强资源教室建设、发挥资源中心作用、加强政府领导、建立统筹协调支持保障机制，等等。这一纲领性文件必将对我国目前持续开展的随班就读实践及支持保障体系建设产生重要而深远的影响。总体来看，在这一阶段，一系列政策的出台彰显出党和国家对融合教育重视程度的显著提升，随班就读支持保障体系建设的方向更加明晰。构建支持保障体系已成为新时代全面推进融合教育发展、加快我国教育现代化的必然要求和重大措施。这也预示着我国随班就读支持保障体系建设将迈入一个新的发展期。我国随班就读支持保障体系建设历程，如图1所示。图1我国随班就读支持保障体系建设历程二中国随班就读支持保障体系建设现状经过多年政策推进与实践探索，我国随班就读支持保障体系建设围绕着政策制定、制度建设、体制机制改革以及专业支持等方面已形成基本框架，主要可概括为三个层面：政策支持体系建设、行政支持体系建设与专业支持体系建设。（一）强化立法和政策支持，初步形成层级式政策支持体系教育前行的每一步，都是无法同教育政策分开的。[8]随班就读支持保障体系的建设过程，也是随班就读政策不断走向深化的过程。从20世纪80年代中后期尝试将随班就读作为实施残疾儿童义务教育的安置形式之一，到90年代中期逐渐明确随班就读的主体地位，到近年来以“融合教育”为主导的话语方式转型，这一过程是国家整体推进特殊教育改革与发展的过程，也是随班就读支持保障体系作为一种政策表达越发明晰以及政策层次逐渐提升的过程。从支持保障体系的政策表现形式来看，它已由早期的教育部部门规章（如2003年教育部基础教育司《关于开展建立随班就读工作支持保障体系实验县（区）工作的通知》）上升到了国务院令（《残疾人教育条例》），以及中共中央、国务院联合发文中的重要组成内容，彰显出国家对支持体系建设重视程度的增强。随班就读作为推进特殊儿童平等接受有质量教育的重要实践方式，也被写入到新修订的《义务教育法》与《残疾人保障法》之中，明显提升了随班就读的政策层次和行政效力，也为支持保障体系建设提供了法律依据。国家政策和制度构建为区域支持保障体系政策的执行与深化提供了基本指南，从省域、市域到区县，通过政策制定和制度建设来为本区域随班就读提供支持，已成为区域教育改革中的普遍做法。譬如，江苏省自2017年以来，连续出台了以省级第二期特殊教育提升计划《江苏省第二期特殊教育提升计划（2017～2020年）》为统领的“1+N”文件，加强省级融合教育的顶层设计，包括《关于建立特殊教育联席会议制度的通知》《关于建立特殊教育指导中心制度的通知》《关于进一步做好特殊教育机制编制保障工作的通知》《关于加强普通学校融合教育资源中心建设的指导意见》等系列政策，初步构建了为融合教育提供全面支持的省级随班就读支持保障政策体系和制度规范。河北省石家庄市于2013年3月出台的《关于进一步加快特殊教育事业发展的实施意见》，教育部全文转发并肯定了石家庄市大力推进特殊教育事业发展的做法。随后《石家庄市加强残疾儿童少年随班就读管理工作指导的意见》对全市随班就读的推动进行了统筹规划。《石家庄市特殊教育提升计划（2014～2016年）实施方案》《石家庄市国家特殊教育改革实验区实施方案》《关于加快推进石家庄市国家改革实验区“幼特融合”工程建设的通知》《关于做好我市义务教育阶段未入学适龄残疾儿童少年接受合适教育的通知》《特殊教育补助资金管理办法》《石家庄市教育局关于开展关心关爱残疾儿童少年活动的通知》《石家庄市特殊教育结对帮扶共建共享指导意见的通知》《石家庄市教育局等八部门关于印发〈第二期特殊教育提升计划实施方案（2017～2020年）〉的通知》等文件陆续发布，为全市随班就读支持保障体系的建设奠定了坚实的政策保障。湖南省桃江县从2014年开始，连续颁布多项政策，推进特殊教育改革与随班就读发展。从制定全县的随班就读管理方法，到更为微观的随班就读视导、经费、教师专业化、学生筛查等方面做出了具体规定与要求，形成了从宏观到微观、从顶层设计到具体实施的随班就读支持保障政策体系。从整体来看，我国随班就读支持保障的政策体系建设已经进入了一个快速发展的时期，“国家—省—市—区县”这种层级式的随班就读支持保障政策体系框架初步构建形成，为融合教育的发展提供着方向指引与支持保障。（二）推进体制机制改革，初步建立随班就读行政支持体系体制机制改革是当代随班就读支持保障体系建设的另一个重要内容。随班就读支持保障体系建设，是围绕有效推进随班就读形成的一系列支持保障举措，其主要目标是推进随班就读的制度化、规范化与有序化，因而体制机制变革与制度建设是其核心内容。目前来看，在教育系统内部，经过多年实践探索，以普通学校为主体推进随班就读，开始成为融合教育体制机制改革的共识与出发点，“普特融合，普教为主”的融合教育推进机制已基本形成；在教育系统外部，政府参与、多部门合作的行政支持机制也初见端倪。一些区域已开始有意识地从教育行政现代治理的角度来推进随班就读体制机制改革，确立政府在随班就读行政支持机制建设中的主导作用，从而为随班就读建立起以政府为主导、多部门合作为特征的现代行政治理支持机制。[9]教育系统内部制度调整与外部支持机制紧密结合，共同构建了我国随班就读行政支持体系的框架。主要表现为三个方面。其一，建立随班就读领导小组，形成联席会议制度。随班就读领导小组，多以教育行政部门为核心，以政府主导的方式将教育、民政、残联、卫生、编办、财政等多部门统合起来，形成部门合力，进行随班就读发展的整体区域设计与统筹管理。而联席会议制度是保障随班就读领导小组发挥作用的重要机制和运行方式。据统计，在教育部批准的37个国家特殊教育改革实验区中，涉及随班就读实践的区域大多都建立了联席会议制度或随班就读领导小组，来促进政府参与和多部门合作（见表1）。实验区的随班就读行政支持机制建设，在很大程度上能够代表我国目前随班就读体制机制改革的发展方向与行政支持机制的实践状态。其二，组建专家委员会，构建专业咨询机制。新修订的《残疾人教育条例》要求“县级人民政府教育行政部门应当会同卫生行政部门、民政部门、残疾人联合会，建立由教育、心理、康复、社会工作等方面专家组成的残疾人教育专家委员会”，发挥其评估、建议与咨询功能。目前，残疾人专家委员会或特殊教育专家委员会已在一些区域陆续建立，并开始发挥其专业咨询与建议的功能。譬如，杭州市上城区特殊教育专家委员会受聘于区教育局义务教育科，作为第三方组织介入特殊教育，功能辐射普特学校、家庭、社区，及时反馈区域特殊教育的相关情况，为主管部门提供决策参考。[10]其三，重视教育督导，加强质量监控。将随班就读及其支持保障体系建设纳入区域推进教育改革与发展的质量监控体系，以教育督导的方式促使支持保障体系的政策与举措落到实处。譬如，南京市自2015年推进国家特殊教育改革实验区以来，建立了随班就读年度视导制度，每年组织专家团队对各区随班就读推进情况进行督导检查和反馈。随班就读工作也被要求纳入普通学校质量管理体系，作为衡量各区、各学校教育推进情况的重要指标。表1国家特殊教育改革实践区的随班就读行政支持建设情况区域基本情况厦门市同安区成立以分管教育的副区长为组长的领导小组，组织牵头协调区教育局、区民政局、区卫健局、区残联、区发改局、区财政局、区督导室、各镇街场等职能部门佛山市市政府将建设国家特殊教育改革实验区相关工作纳入重点工作范围，市区两级政府主要领导签署了《工作责任书》石家庄市建立特殊教育工作联席会议制度，成员单位包括教育、财政、残联等十二个部门唐山市丰南区区教育局与区残联建立信息共享制度，成立丰南区随班就读领导小组郑州市基本形成政府主导、部门协同、各方参与的特殊教育工作格局湖南省桃江县县委改革办每年组织桃江县残联、县教育局、县卫健局等相关部门召开联席会议无锡市梁溪区成立了分管副区长领衔，区教育、财政、残联、卫生、民政等多个部门联合组成随班就读实验区工作领导小组南京市建立由分管市长牵头的随班就读联席会议制度南昌市西湖区成立了以分管副区长为组长，区教科体局、区残联、区卫健委主要领导为副组长，区财政、区发改委等九部门分管领导为成员的西湖区特殊教育改革实验工作领导小组，每年由政府牵头召集各相关职能部门召开特殊教育工作联席会议大连市甘井子区确立了由主管教育的副区长任组长，教育局、残联、人社局、民政局、卫生健康局分管领导担任副组长的联席会议制度沈阳市铁西区构建由主管区长—教育局主管局长—初教科科长组成的第一条垂直的指挥系统，健全由教育局视导员—专职教研员—学校特教干部组成的第二条垂直的管理系统潍坊市市教育局加强与市残联、卫生健康、编办、人社、财政等部门的相关工作对接，研究与协调解决特殊教育工作中的重大问题。各县市区建立相应的联席会议制度上海市长宁区区特殊教育领导工作小组，由区府办、区教育局、财政局等共12个职能部门组成成都市双流区以特殊教育联席会议、残疾人教育专家委员会、融合教育集团为核心组成，构建起了区域融合教育联动服务体邛崃市建立市政府对教育部门特殊教育工作的评估机制湖州市成立了由分管副市长为组长、各部门领导为组员的特殊教育工作领导小组，进一步明确教育、编办、发改委、财政、民政、人社、卫生健康、建设、残联九个部门的职责嘉兴市由市政府牵头，教育、财政、残联、卫健委、民政等部门参与，建立联席会议制度遵义市市县两级政府均成立了以政府分管领导为组长，教育、卫健、残联、民政、财政等部门负责人为成员的工作领导小组长春市宽城区成立实验工作领导小组以及实验研究核心小组赤峰市成立实验区工作领导小组，构建市、旗、校三级政府经费保障体系山西省太谷县建立太谷县特殊教育工作联席会议制度，每学期至少召开一次议教会议，由分管教育的副县长任组长，相关部门负责人为成员重庆市渝中区成立了以区政府分管副区长为组长，区教委、区残联等相关部门为成员单位的实验工作领导小组。建立了特殊教育联席会议制度，区政府分管副区长担任联席会议召集人，联席会议办公室设在区教委|Excel下载表1国家特殊教育改革实践区的随班就读行政支持建设情况（三）以资源教室建设为重点，建构随班就读专业支持体系随班就读支持保障体系建设，归根结底要解决为特殊儿童提供有效专业支持的问题。我国随班就读的政策推进过程，从某种程度上来说，也是一个以关注特殊儿童需要为出发点，不断寻找更好支持手段与策略，构建专业支持体系的过程。随着多年的实践探索，随班就读专业支持体系的框架逐渐清晰，以普通学校资源教室建设为重点，辅之特殊教育学校资源中心建设以及随班就读师资队伍建设的随班就读专业支持体系已初具雏形。资源教室是为随班就读的残疾学生及其他有特殊需要的学生、教师和家长，提供特殊教育专业服务的场所。[11]目前，依托普通学校兴建资源教室，已被作为实践层面推进融合教育最普遍、最常规的支持手段，越来越多地被写到区域融合教育政策与普通学校实践中。以北京、上海、浙江、江苏为代表的教育发达地区，已进入资源教室功能的拓展与深化阶段。以江苏省为例，2018年12月，江苏省专门发布《关于加强普通学校融合教育资源中心建设的指导意见》，提出了升级版的资源教室概念，以强化资源教室的支持功能。并对其建设内涵与意义、目标与任务、设置与认定、运行与管理、发展保障机制等做出了明确翔实的规定，这也是目前国内关于资源教室建设推进力度最大，又极具可操作性的省级融合教育政策文本之一。资源中心，是“特殊教育资源中心”的简称，是为了充分利用特殊学校的专业资源，通常由地方教育行政部门设置，附设在特殊教育学校之中的，满足特殊儿童融合教育需求的专门机构。在普通学校兴建资源教室的同时，各类特殊教育学校也面临着融合教育背景下的转型，成为当地的特殊教育资源中心或指导中心，通过为普通学校提供特殊教育的咨询、指导、管理与巡回服务等，进而为普通班级里的特殊儿童提供专业支持。总体来看，依托基层特殊教育学校建设资源中心或指导中心，将特殊教育学校的专业优势应用于普通学校推进随班就读，是随班就读专业支持体系构建中越来越不可或缺的实践内容。师资队伍建设是随班就读专业支持体系建设中的另外一个重要组成部分，强化师资力量、构建专业团队已成为专业支持体系建设的核心内容。主要表现为三个层面。其一，重视教师培训。各地几乎都加大了对各类随班就读师资的培训力度，拓展培训课程，增加教师参与培训的时间与机会。依托当地高校或特殊教育资源中心、教师发展学校的培训组织方式，已越发普遍。其二，加强教师管理。一些区域如北京、上海、江苏等地已经尝试围绕资源教师、巡回指导教师等专业师资建立培训制度及资格认证办法，使专业教师能够持证上岗，增强教师的专业性。为资源教师、巡回指导教师设置专门的岗位，也逐渐成为一些区域在政策与实践方面突破的方向。其三，改革教师教育。普通师范院校开始增设与特殊教育、融合教育相关的课程，以提高师范生在未来面对普通班级里特殊需要儿童的能力。特殊师范院校也同时在尝试革新专业设置，面向融合教育培养实践急需的资源教师、巡回指导教师等。三中国随班就读支持保障体系建设的问题分析经过多年发展，我国随班就读支持保障体系建设取得了一定进展，基本框架初步形成。但总体上看，支持保障体系尚未在全国全面建立起来，且区域间发展水平上还存在较大的不平衡性和不充分性。有些地方（如江苏、上海、浙江等）已开始全面推进融合教育，但很多省份还只是有些零散的随班就读实验，支持保障体系尚未建立。目前来看，我国随班就读支持保障体系建设存在的问题主要围绕立法和制度设计、行政管理体制、专业支持体系与社会支持体系等几个层面。（一）立法和制度设计不够完备，政策不够配套融合教育不仅是教育理念，更应是一种教育制度。从长远发展看，我国应将融合教育作为教育基本制度加以建设，才能确保融合教育在我国全面展开。根据我国立法和建立基本教育制度的规制，要将融合教育作为国家基本教育制度加以确立，需通过全国人大的教育基本法（即《教育法》）的立法予以明确。但现在我国仅有《残疾人教育条例》这样一部行政法规，尽管这部条例明确规定要积极发展融合教育，并对发展融合教育的政府主体责任、各学段教育任务和专业支持保障体系等做了重要的顶层设计，但由于缺少上位教育基本法的制度性规定，这部条例法律的权威性和刚性不足，融合教育制度的顶层设计还不够系统和完整，特别是中央关于支持和保障特殊教育的重大政策未能在《残疾人教育条例》关于融合教育支持保障体系的规定中充分体现出来，如建立支持保障体系的政府主导责任、协同机制和财政保障（经费）机制、学校主体责任和专业人员配备以及社会支持等，缺少配套政策。正是因为缺少刚性的法律约束力和制度保障及财政保障等，加强融合教育支持保障体系建设、推进融合教育发展，在很多地方更多是一句口号或倡导性的工作，而不是政府及教育行政部门必须履行的法定义务和工作职责（如九年义务教育），即使不作为，也没有任何行政追责。这是造成融合教育在很多地方难以推进或缺少发展动力的重要原因之一。所以，全面推进融合教育，最根本的措施是要加强教育立法和融合教育制度建构，用制度为融合教育发展提供保障。（二）行政管理体制不够完善，机制不够健全融合教育的运行涉及党的领导和教育、财政、人事、卫健、残联等诸多政府部门，需要建立党领导下的政府主导的行政治理支持保障体制及机制。目前，在很多地方，融合教育行政治理支持保障体系还未全面建立。一是融合教育工作未列入党和政府的议事日程，融合教育行政治理存在各自为政、条块分割的现象，政府主导的多部门协同配合的统筹领导和工作运行机制尚未全面建立，很多区域统筹还处于形式化阶段。二是省、市、县（区）、乡镇融合教育行政管理体系还未全面建立。即使有些地方在市、县（市、区）依托特殊教育学校建立了融合教育指导中心，但在我国现行教育治理体制下，特殊教育学校根本无权无责无力协调区域内普通学校的融合教育工作。因此，如何赋权，如何形成政府及教育行政部门主导的融合教育管理体制及运行机制，这是新时代推进融合教育在治理体制及机制建设上迫切需要解决的新问题。三是融合教育发展状况未列入政府目标工作责任制，且缺少经常性、制度性的评估检查和监督制衡机制，以至融合教育在很多地方还处在原生态、可有可无、自生自灭的发展状态。（三）专业支持体系不完善，专业人员匮乏融合教育是需要专业支持和专业服务的。譬如，一个视障学生在普通学校就学，学校就应为其提供盲文和辅助设备等服务；一个脑瘫儿童或肢残儿童在普通学校就学，学校应提供无障碍环境等。但目前我国在融合教育发展上存在的最突出问题，就是在很多地方还没有全面建立起融合教育专业支持体系。一是以专家委员会为指导、以特殊教育学校为骨干示范的融合教育巡回指导体系和普通学校校内专业支持体系还未普遍建立起来；二是普通学校能够从事特殊教育的专业教师数量严重不足，专业水平不够，专业人员结构性供给机制还未形成；三是普通学校普遍缺少无障碍设施及条件、融合教育所需要的资源教室、辅助技术、盲文手语服务、学习指导、心理咨询、信息化建设等科技支持和专业服务。有些地方的普通学校，即使建成了资源教室，也未能有效使用起来。由于缺少及时而必要的专业支持与学习指导，很多在普通学校就读的残疾学生最后总是跟不上、学不懂，基本就是“随班就座”“随班混读”，融合教育质量不高。（四）社会支持力量不充分，社会支持保障体系有待完善目前，融合教育的推进还缺少必要的社会支持。一是全社会和全体公民对残疾人还未全面形成正确的社会认知及情感态度，基于残疾的教育歧视依然存在；二是参与融合教育的社会支持主体较少，残疾儿童家庭教育支持不足，全社会支持融合教育开展特别是帮助残疾人充分就业的合作体制及支持保障机制尚未全面建立；三是以促进残疾人社会融合为目的的社会治理系统改革还未全面展开，无障碍环境建设在很多地方依然是城乡建设和学校建设的短板，全社会关心和支持残疾人及其教育的整体格局和良好社会氛围尚未全面形成。四中国随班就读支持保障体系建设的对策与建议随着国家在法规和政策层面将“融合教育”明确写入其中，从融合教育的视角来审视和重构目前的随班就读支持保障体系已势在必行。从随班就读到融合教育，并非仅仅是话语表达方式的转换，而是意味着更高的质量要求，要从国际范围内融合教育的理念高度，结合我国加快教育现代化、全面推进融合教育的本土实践需求，审视当前我国随班就读发展的现状与存在的问题，进而构建以提升质量为核心目标的融合教育支持保障体系。目前及今后很长一段时间，要进一步加强顶层设计、深化教育综合改革、形成专业支持保障机制以及社会支持保障体系，共同组成新时代融合教育趋势下随班就读支持保障体系建设与发展的方向与目标。（一）加强融合教育立法和融合教育制度的顶层设计，形成融合教育支持保障体系的制度框架推进融合教育，需要加强融合教育立法和制度的顶层设计及建设，逐步将我国教育制度建设成1994年《萨拉曼卡宣言》中所提倡的“能容纳所有儿童而不论其个体差异或个人困难如何”的融合性（包容性）的、终身学习的教育制度。一是尽快在我国教育基本法修改中，明确将融合教育制度确立为我国教育基本制度，并将我国《残疾人教育条例》上升为法律，以法律或方针的形式将关心、支持和保障特殊教育，维护所有儿童平等受教育权利确立为国家特殊教育立法的基本原则，明确规定在普通学校招收所有儿童，实行零拒绝和全覆盖，禁止任何基于残疾的教育歧视。二是融合教育立法要依据我国《宪法》《教育法》和《国际残疾人权利公约》的有关规定，根据新时代全面推进融合教育的发展需要，以保障受教育者平等受教育权利为核心，以提高融合教育质量为重点，就我国发展融合教育的目的、方针、原则，残疾儿童以融合教育为主的教育安置方式及体系性安排，包括政府、学校、家长和社会各界发展融合教育的责任等重大问题做出全面而系统的顶层设计，加强制度和政策的配套建设，逐步建立全纳性、多样性、终身学习的融合教育制度。三是融合教育立法还应根据党的十八大、十九大和十九届四中全会提出的支持特殊教育、办好特殊教育和“健全特殊教育保障机制”的指示精神，按照基本公共教育服务的本质属性及要求（这也是十九届四中全会关于特殊教育性质的界定），重点对政府负主责及多部门协调配合的融合教育行政治理体制及运行机制、专业支持体系以及全社会的关心支持、专业人员配备、财政保障机制等做出整体规划和建设。各地还应出台配套政策，加强建设，进一步形成从中央到地方的较为完备的融合教育支持保障体系，以为全面推进融合教育提供更加有力的制度保障。（二）深化教育综合改革，形成融合教育行政支持的协同治理体制机制融合教育的推进，各地应根据国务院办公厅《关于深化教育体制改革意见》的改革精神及要求，将融合教育支持保障体系建设纳入教育领域深化改革的重要内容，进一步通过教育综合改革，形成由党领导、政府主导、多部门协同配合的融合教育行政治理支持保障体制及运行机制。一是加强各级党委对融合教育工作的领导，强化政府宏观统筹，更大范围推进特殊教育联席会议等制度建设及改革，打破条块分割的旧有管理格局，逐步形成在党的领导下政府主导，多部门（教育、卫健、财政、人事、民政、残联等）分工负责、协同配合、共同推进融合教育的现代行政治理运行机制。二是全面建立省、市、县（县级市、区）、乡镇融合教育指导中心和融合教育资源中心，形成完善的融合教育行政管理体系，为融合教育有序发展提供组织保障。三是建立融合教育评价、监督保障机制。要将融合教育纳入地方党委和政府督学督教的工作范围，加强对融合教育实施情况进行年度工作目标责任制的专项督导检查（党委、政府、人大）和绩效评价（第三方），对未履职尽职、按时完成融合教育工作的任务者，主管部门应予以严格的行政问责，确保融合教育各项任务落到实处。四是全面落实国家关于融合教育经费的政策规定，逐步建立更加有力的政府主导的融合教育财政保障机制和激励机制。各地应全面执行国家关于实施融合教育的普通中小学和幼儿园享受特殊教育学校生均公用经费（6000元）的政策，并可根据地方财力，适当提高融合教育生均公用经费标准，坚决执行非义务教育阶段贫困残疾学生学费减免及生活补助政策，并在教师绩效工资和工作量计算等方面形成政策激励。对在融合教育工作中做出成绩的普通中小学、幼儿园和特殊教育学校，政府应给予其专项资金奖励和荣誉称号。（三）加强专业支持体系建设，完善专业支持保障机制融合教育的推进，需要加快建立完善以学校为主体的专业支持和专业服务体系。一是各地要依托特殊教育学校建立省、市、县（县级市、区）特殊教育资源中心，健全融合教育巡回指导体系。首先，要全面依法建立特殊教育专家委员会，切实发挥好专家委员会在融合教育中教育评估鉴定、教育安置、入学争议调解等工作中的作用。其次，要加强特殊教育资源中心建设，建立完善区域融合教育巡回指导体系。有条件的地区，可以借鉴上海和北京的做法，成立专门的独立编制的特殊教育指导中心，配备专职专业人员（如上海虹口区和北京海淀区的融合教育指导中心有20余人的编制），负责区域融合教育的专业指导和专业服务工作。全国大部分地区，要依托并充分发挥特殊教育学校在融合教育发展中的专业骨干示范作用，加强特殊教育学校作为融合教育指导中心的硬件和软件建设，加快特殊教育学校功能转型，努力形成融合教育推进专业机构、专业人员和专业服务（特殊教育专家委员会、高校、科研院所、医院以及相关的康复机构等）间的紧密合作机制，加强融合教育巡回指导制度体系建设，以便在普通学校需要专业支持时，能够及时提供教育评估、个别化教育方案、学习指导、手语盲文、资源教室建设、教师培训、教育科研等方面的专业指导和专业服务。各级教育行政部门要加强对特殊教育指导中心工作的领导和指导，赋予指导中心行公文（如通知），开片会，组织区域中小学、幼儿园开展融合教育工作等行政职权，以便他们有职有权地协调组织区域融合教育开展。二是普通学校要建立校内专业支持体系。首先是建立校内融合教育专门管理机构和共同体性质的专业团队（由学校领导、教务处、年级组、学科教研组、特校巡回指导教师与普校资源教师等组成），主要负责全校融合教育计划、方案和工作组织，指导并推动学校各部门融合教育业务工作。其次是建立学校融合教育课程与教学调整教研活动制度，在学校融合教育领导机构和教务处的指导下，定期就残疾学生教育评估、个别化教育方案制订、课程调整、差异化教学策略等问题开展研究，提出解决问题的方案。再次是加强资源教室、无障碍环境建设和辅助技术、互联网+、线上教育、人工智能、大数据等科学技术的应用，及时为有特殊需要学生提供合理便利和合适的学习指导、心理咨询等专业服务。最后是要加强融合教育的家庭教育，积极通过家校结合、家校共育等方式，指导家长配合学校开展融合教育，为残疾儿童融合教育提供家庭支持。三是各级教育科研和教学研究机构要加强特殊教育或融合教育专职人员的配备和建设，积极开展融合教育学生学习方式、课程与教学研究，逐步形成省、市、县（县级市、区）与特殊教育资源中心、普通学校三位一体的融合教育教学研究系统，相互支撑，共同研究，多出成果，以科学的理论指导和引领融合教育发展。四是加强融合教育教师队伍建设，提升教师专业化水平。教师是推进融合教育最根本的专业支持要素。因此，各地应把加强教师队伍建设、提升教师特殊教育专业化水平，作为融合教育支持保障体系建设的重要工作来抓。首先是要抓好教师培训。各地教育部门应将融合教育教师培训纳入当地教师培训的总体规划，突出重点、点面结合，分步实施。重点是要加强特殊教育学校巡回指导教师队伍和普通学校资源教师的培训（如，江苏已在全省开始实施培训3000名资源教师的计划），加快培养出一批能够组织和指导普通学校各科教师开展融合教育教学的专职专业骨干。与此同时，各地要全面开展普通中小学和幼儿园校长、园长以及相关中层干部的培训，以及班主任和学科教师等多层次的教师培训。其次是要加强教师队伍管理，形成教师专业成长的动力机制。如，加强教师队伍师德建设，立足教师校本岗位培训，配备融合教育教师专业成长“培训教师”（学校里专门负责教师专业成长工作），实施特殊教育教师（包括资源教师）职业资格培训和准入制度以及教师职称评审系列单列等，加强教师师德和业务考核，切实提高教师待遇，如出台资源教师享受特教津贴政策等。最