中国慈善超市的创新式发展：社会企业理念及其实践

中国慈善超市的创新式发展社会企业理念及其实践

慈善超市起源于美国，迄今已有100多年历史，在慈善领域发挥了巨大作用，它是将市场机制引入慈善事业的一种尝试和创举，是运用社会企业的理念实现社会财富共享的操作化切入点。中国慈善超市肇始于1996年开始的经常性捐助运动，是社会主义市场经济转型时期解决贫困对象生活问题的重要举措之一，自2002年慈善超市首现于沈阳后，经民政部大力倡导，慈善超市在我国快速发展，目前，我国各地已建有慈善超市8100多个，同时还有28000多个社会捐助站点。但是，慈善超市快速发展的背后也潜藏着诸多问题，比如，慈善超市主体定位不明晰、制度设计不足以及建构机制不合理等，缺乏可持续发展的长效机制。那么，在慈善超市运作中政府该扮演何种角色？国家政策又如何支持？捐赠机制怎样才能实现长效化？慈善超市自身如何发育出“造血”机能？这些都是困扰慈善超市发展的“瓶颈”问题，如果不加以解决，将严重影响到公民的捐赠热情，不利于和谐社会的发展。本文旨在对慈善超市发展过程中出现的问题进行剖析，对其创新式发展加以理论与实践阐释，探讨慈善超市可持续发展的长效机制。一美国慈善超市及其社会企业理念透视1902年，美国慈善机构利用超市建立了一种新型的慈善运作实体——“好意慈善事业组织”（GoodWill）。其主要业务是接受、处理、销售市民们捐赠的旧物，用销售这些物资得到的善款为残疾人、失业者、新移民等兴办各种类型的福利工厂、职业培训机构和就业安置场所。一般采用“前店后厂”模式，即前面是“慈善商店”，后面是捐赠物品的维修处理车间、工厂。职员一般需要接受商业管理培训，并有一个实习期，然后才能获得全薪工作。“慈善超市”的货物来源主要是市民的捐赠，并能够获得政府的税收优惠政策，在大多数情况下，慈善超市的物品价格低于正常商品，因而倍受低收入群体的青睐，在与其他纯商业性超市、商店的激烈竞争中占据一定的优势。慈善超市的主要益处：一是解决了经常性捐赠存在的很多问题（如捐赠物品的存放问题、捐赠物品的发放问题），二是“前店后厂”的模式，可以安置很多下岗人员和残疾人、贫困人群。从2006年Goodwill的年报可以计算出，该组织旗下2145家门店共接收6200万人次捐赠，变现物资价值18亿美元，为93万人提供了职业技能培训服务，为36万人提供了工作。也就是说，每33秒就有一个人得到了GoodwillIndustries的职业培训；而每57秒就有一个人从GoodwillIndustries那获得了工作。美国慈善超市具有以下特点。（1）慈善性非营利组织。慈善超市也是慈善组织的一种，无偿或低偿为城市贫困者与低收入群体服务，因此其具有慈善性。慈善超市身份为非营利组织。慈善超市的运营是非营利性的，介于政府部门与市场之间，属于第三部门。（2）市场化运作与企业化管理。美国的慈善超市是非营利性慈善组织，但其运作手段却主要是市场化运营，经营手段与普通超市并无太大差异。美国慈善超市采用现代企业制度进行管理，强调成本控制，追求企业利润最大化，强调运行效率，其员工大多为专职人员，具有专业化队伍，强调员工培训。（3）实物救助与服务援助相结合。美国的慈善超市主要是把市民捐赠的物资进行加工处理后发放给待救助者，对物资进行再分配，实现实物救助。同时，经营利润再次投入到社会公益事业，举办福利工厂并进行员工培训。总体上呈现救助内容与救助项目多样化特点。（4）其发展属于典型的社会企业模式。慈善超市把所得盈余用于扶助弱势社群、促进小区发展及社会企业本身的投资。它们重视社会价值，多于追求最大的企业盈利。它不是纯粹的企业，也不是一般意义上的社会服务，它透过商业手法运作，赚取利润用以贡献社会。其组织形态在于运用商业企业战略，和社区组织一起以解决社会问题为唯一使命。（5）其所体现的循环经济特征。循环经济侧重于社会物质循环应用，强调资源被多次重复利用，并注重生产、流通、消费全过程资源节约的循环和生态效能。慈善超市通过对捐赠物品的再加工、再利用使经济活动生态化，实现可持续发展。物质循环不仅是自然作用过程，而且是经济社会过程，其实质是人类通过社会生产与自然界进行物质交换，并在自然过程和经济过程相互作用的生态过程中实现人与人之间的资源共享、社会互助。二中国慈善超市发展及其所面临的问题与挑战1990年代以来，由于城市贫困人口数量急剧上升，贫富差距不断拉大，社会救助人数与范围逐渐扩大，其中有劳动能力的人口大约占比50%以上，因此，如何帮助有需要的人群，保障其根本权益，并促进有能力的受助者自助成为一个重要议题。社会各界在扶贫济困方面进行了各种有益探索和尝试。政府试图采用某种新手段，通过某种新途径来获取资源，从而解决贫困问题。慈善超市作为社会救助政策的有效补充和经常化捐助的载体，正是在这样的时代背景下产生的。（一）我国慈善超市的发展壮大慈善超市以社区为依托，通过构建新的慈善事业运作平台，把临时性、季节性的社会救济转变为经常性长期性的扶贫帮困活动。2004年，民政部发出通知，在全国大中城市范围内建立慈善超市，通过慈善超市这个社会捐助新模式，加强对城市困难群众的经常性生活救助，并争取用两到三年时间，在全国大中城市普遍建立慈善超市。2005年8月浙江省出台《浙江省慈善超市建设管理办法（试行）》中，把“慈善超市”定义为：包括奉献超市、爱心家园、真情超市等，是指以经常性社会捐助站（点）为依托，以解决社会困难群众临时生活困难为目的，以有针对性募集和发放为主要形式的经常性社会捐助或社会救助机构，是社会捐助和慈善事业结合的重要载体，是新型社会救助体系落实在基层的重要平台。在我国，类似“慈善超市”的名称很多，如“阳光超市”、“爱心超市”、“扶贫超市”等，都是面向低保户和低收入家庭低价销售或免费发放社会捐赠物品的救助点。其救助的对象主要包括社会困难群众、城乡低保户、高于低保标准的边缘户和因突发事件造成生活困难的其他居民。表1显示，从2003年首个慈善超市建立以来，中国的慈善超市绝对数量是不断增长的。截至2009年，全国慈善超市数量为8101个，是2003年的4.4倍。2004～2005年度，全国慈善超市数量增加额为1234个，到2008～2009年度，慈善超市数量增加额为1066个。2004～2005年与2005～2006年慈善超市增长率分别为66.99%与50.59%，这两年的高速增长与慈善超市刚刚建立、人们的高度关注及积极参与是分不开的。2006年以后，随着人们对慈善超市的关注度有所下降，有关政策也进入调整阶段，慈善超市的增长率与增长速度有所放缓。总体来说，慈善超市在中国尚属新生事物，但是自建立以来一直保持着平稳高速的增长。这说明发展慈善超市是符合当前我国的实际需要的，慈善超市是具有发展潜力和应用价值的。表1中国慈善超市发展状况图1慈善超市数量与年度增加数额（二）我国慈善超市的基本特点1.主办单位与操作部门行政化目前，我国慈善超市的运营与管理主要依靠各级政府组织，民政部门通常是慈善超市的上级主管部门，各地慈善超市大多在政府组织支持下建立起来。慈善超市的创办形式主要有三种：第一种是民政机构直接创办；第二种是民政机构与其他社会组织联合创办；第三种是社会组织与个人创办的。我国大多数城市的慈善超市采取前两种形式，只有很少一部分属于第三种形式。各类慈善超市尽管在操作上存在差异，但大多数立足于街道一级政府组织。从严格意义上说，我国的慈善超市并不属于非政府组织（NGO）与非营利组织（NPO），而是或多或少具有一些行政色彩。2.人员配置非专门化我国慈善超市人员配置并非专职化，慈善超市一般依托街道或社区建立，面积较小，发放或销售物品单一，并且大多不具备专业的管理与工作人员。慈善超市的主要负责人往往是民政部门工作人员，这些工作人员身兼数职，既要做好本职行政工作，又要对慈善超市进行管理，专业化程度不高，很难保证慈善超市良性发展。慈善超市缺乏专业的工作人员，许多慈善超市的员工都是当地街道的下岗失业人员，或者是由下岗失业人员兼职，并没有接受过职业技能培训，这种做法在短期内确实解决了一部分下岗失业人员的就业问题，但从长远发展看有待改善，慈善超市如果不能够实现可持续发展，这些员工又将面临无业可就的问题。慈善超市在财务、采购环节必须由专业人员负责。现在许多慈善超市透明度低，也是因为没有专业的财务管理人员，账目不明晰，甚至账目混乱问题十分严重，严重影响市民的捐助积极性，不利于慈善超市长期发展。3.物资来源渠道不丰富慈善超市运营的物资来源主要有两个方面：一个是政府财政补贴；二是企事业单位与个人捐助。目前慈善超市的场地与前期投资大多来自政府的财政补贴，建成后运营一般依赖企事业单位与个人的捐赠。4.救助对象为贫困阶层，救助形式以实物救助为主慈善超市的救助目标为中低收入阶层，特别是享受最低生活保障的人群，也包括一些外来务工人员、下岗失业人员、城乡“三无”人员、残障人士等群体。对这类低收入群体的救助形式主要为实物救助，贫困阶层可根据有效证明向社区居委会申请，经街道办事处审批后到慈善超市领取米、面、粮、油等日常生活用品。个别地区的慈善超市还提供其他类型的社会服务，但是不具有常规性。5.运作模式为一次救助与二次救助相结合一次救助运作模式是指慈善超市把企事业与个人捐助物品进行变现，转变为商品后对低收入群体贫困阶层进行免费发放，这种运行模式较为简单，慈善超市只起到一个中转站的作用，不需要太多的经营管理过程。二次救助运作模式是指慈善超市一般还设有物品变现区、爱心义卖区，面向市民开放，其口号是“市民的每次消费都是一次慈善行为”，把销售所得利润进行再分配，投入到其他救助领域。这类慈善超市的好处在于既缓解了资金需求，又拓展了慈善超市的服务项目与内容。（三）慈善超市在发展过程中面临的主要问题与挑战我国慈善超市经历了从无到有的过程，从2003年成立至今，全国已经有8100多个慈善超市，遍布各大中城市，甚至乡村。但是，慈善超市快速发展的背后也存在着诸多隐患，发展至今仍然面临着许多“瓶颈”。首先，国家对慈善超市发展缺乏统一的政策与相关立法的指导，各地民政部门与慈善机构各为其政，导致有的地区慈善超市停滞不前，甚至已销声匿迹。其次，各慈善超市之间缺乏有机联系，未能建立起慈善捐赠与救助的社会组织网络，无法实现慈善社会资源的合理优化配置。再次，慈善超市面临“缺钱”、“缺人”、“缺物”等诸多尴尬，许多慈善超市面临运营不善甚至停业倒闭等问题。最后，慈善超市主体定位始终不清晰，到民政注册为民非，还是到工商注册为公司，还是只管实际运营而无需注册，这些问题在现实中始终没有找到有效的解决途径。1.慈善超市政府角色定位不明，政策法规缺失目前，我国慈善超市的主办单位与操作部门大多未摆脱行政化色彩，政府部门在慈善超市的运营与管理上存在着角色错位的问题。民政部早在2004年下发的《关于在大中城市推广建立“慈善超市”的通知》中就指出：政府可以通过委托、授权、购买服务等形式，充分发挥公益性社会团体和社会志愿者的作用，在政策、管理、经费上鼓励、扶持公益性社会团体积极参与社会捐助工作，并使之制度化、规范化。但时至今日，慈善超市依然采取行政化运作方式居多。如北京市海淀区爱心家园全部是由区民政局统筹，街道负责管理，管理员中超过50%都是街道人员兼职。慈善超市建立之初需要从政府部门获得支持，政府在慈善超市建立过程中也确实发挥了促进作用，但是，如果政府机构长期对慈善超市运营管理大包大揽，由民政等部门投入大量的人、财、物支持慈善超市发展的“输血式”管理方式，就是一种不可持续的发展，长此以往，会带来沉重的财政负担。以表2为例可以看出，2006年北京海淀区爱心家园的总收益中，96.21%来自区政府的投资，长期依赖政府投资一方面会给财政带来沉重的负担，另一方面也不利于自我发展机制的完善。只有实现慈善超市运营管理机制的完善与创新，不断增强市场化理念，才能从根本上解决可持续发展问题。表22006年海淀区爱心家园资金总收入和总支出从2003年至今，慈善超市建立十余年，民政部只在2004年下发了《关于在大中城市推广建立“慈善超市”的通知》（民函〔2004〕109号），2004年9月下发了《关于加快推广“慈善超市”和做好今年“捐助月”工作的通知》，并转发了《辽宁省扶贫超市管理办法》，这三个文件旨在推动全国大中城市普遍建立慈善超市，其重点在于突出建立慈善超市的意义，而对于慈善超市的建立、运营、管理和规范等缺乏总体规划，从而导致慈善超市走上重数量、轻质量的畸形发展道路，从表1中的数据也可以看出，慈善超市从2003年建立到2009年发展到8101个，增长是十分迅速的。2006年，由于政策调整，慈善超市增加额减少，部分慈善超市出现萎缩，这在一定程度上也证明了我国慈善超市的发展具有重数量轻质量的特点。宏观层面上国家政策的缺失，也在微观上给慈善超市的建立、运营与管理带来了很大的问题。准入制度的缺失，使许多私人承办的慈善超市面临身份缺失的尴尬。国家对非营利组织的登记注册、核发执照及纳税申报等信息互通问题又未做出法定要求，常常使得税收征管处于失控状态。慈善事业税收支持政策的不完善，也制约着慈善超市的发展，社会捐赠长期无偿性是限制捐赠源的重要原因。在美国，每到周末，总有很多居民去“慈善工厂”捐物，凭收据可享受免税政策，也可去慈善超市购物。可见，好的慈善税收政策对慈善超市的发展具有促进作用。2.慈善超市定位不明确，准入机制不完善我国的慈善超市大多面临所谓的“缺身份”问题，“缺身份”的问题主要体现在两个方面，一个是定位不明晰，另一个是准入机制不完善，“门槛”过高。（1）定位不明晰慈善超市自开办之初就面临定位不明晰的问题。民政部下发的三个宏观政策文件，都没有明确规定慈善超市的性质。慈善是属于社会的第三次分配范畴，而超市则是属于初次分配的范畴，社会救助政策又属于再分配范畴，那么慈善超市到底属于第几次分配，也就是说它到底是属于政府应该承担责任的社会保障事业，还是属于民间慈善事业，抑或是属于市场机制，这些都没有明确的规定。定位的不明晰必然导致制度设计上的漏洞，制度设计的漏洞又会带来管理上的难题。定位不明晰也会造成功能不明确，慈善超市至少应具备三大基本功能：募捐、救助与经营。实际运行过程中，一些慈善超市的募捐功能已经萎缩殆尽，一些慈善超市只接收现金捐助而不接收旧衣物等实物捐赠，更不用说合理运营实现自给自足。定位不明晰会增加慈善超市运营成本，弱化慈善功能，影响人们救助捐赠积极性。（2）准入机制不完善，“门槛”过高在中国，慈善组织的登记注册采用双重管理体制，即以民政系统中的社团办为主管单位的日常注册和年检管理和以主管部门为核心的业务监督及指导管理，这种做法很大程度上限制了慈善超市合法地位的获得，过高的准入门槛制约着慈善超市的发展。实际运作中，很多慈善超市都未经工商部门登记，也没有办理民办非企业注册，就是我们经常说的“无照经营”，大多数慈善超市都是依托街道或社区，并无规范化管理。慈善超市身份缺失很大程度上是由于慈善事业的“门槛”过高造成的，开办慈善机构必须到相关机构登记备案，并且要挂靠在有官方背景的机构之下，接受其监督与管理，还要有充足的资金做保障。慈善事业政策性很强，未经慈善管理机构批准不得随意创办；还有运转成本的问题，如果是以慈善的名义来赚钱运作，是不允许的，只能是公益性的，过高的“门槛”使得许多慈善超市只能“无照运营”。由于“缺身份”而导致慈善超市停业大吉的例子也先后出现在各种媒体中，例如，2011年7月开业的南昌市的一家“旧衣慈善超市”，从开业到停业只有短短的11天；珠海市的两家慈善超市在维持着惨淡的经营，这两家慈善超市主体不明，至今都没有营业执照，很多工作根本没办法开展；河南漯河市31家慈善超市也全部关门，这些慈善超市“从生到死，都没有名分”，既不是企业，也不是民非。3.慈善捐赠机制与社会网络构建不完善慈善是一种社会性活动，不应受地域限制，我国各地慈善超市之间缺乏必要的交流联系与合作，慈善社会网络不健全，没有实现慈善资源的合理优化配置。各地慈善超市大多采用行政划分方式，一般在区一级设立物资调配中心，在街道设立慈善超市，在社区设立市民捐赠点。这种设置方式会导致慈善超市之间相互隔绝，信息与资源不能实现共享。慈善超市在运营管理中并没有形成一个有机的社会网络体系。慈善资源也没有实现区域统筹，往往一个区设立一个物资调配中心，统筹层次低，而无法实现资源优化配置。慈善超市社会网络不健全，不利于管理经验与先进理念的传播，影响慈善资源的整合，也就达不到慈善资源优化配置的目的。慈善超市、政府与社会缺乏系统的联系，社会网络联系不够紧密，很难充分调动社会力量参与慈善事业。慈善超市可以有效连接捐助者与受助者，通过构建慈善社区网络可以为人们提供信息、物质和精神支持。从这个角度看，慈善超市的发展在一定程度上取决于嵌入慈善社区网络的社会资本存量的大小。慈善超市持续健康发展的前提是稳定的、广泛的公民捐赠，捐赠物资不足必然导致慈善超市经营管理困难。慈善超市是依托市、区的社会常年接收捐赠站，集中社会各界热心人士的捐款捐物，以超市的形式向社会展示，并按捐赠人的意愿为社会困难家庭提供无偿帮助。但是通过调查与查阅资料发现，在我国，只有较少数的城市设有长期爱心捐赠点。并且90%以上的捐赠物为衣服、棉被等物资，但是慈善超市的救助对象主要是城市低收入者与享受最低生活保障者，因而在提供日常生活物资方面存在很大的供需矛盾。供需矛盾的解决离不开政府部门的宏观政策指导，只有完善的捐赠机制才能解决现有的供需矛盾。我国慈善超市的物品来源主要由四部分组成：一是购买，政府民政部门进行统一采购，采购物主要为米、面、油等日常生活物资；二是个人捐赠，主要为衣服等物资，大多是家庭使用过的二手物品；三是企业捐赠，这里的企业大多是辖区内的企业，捐赠物资为新品，种类繁多；四是上级调配，主要是由上级政府机构调运过来的物资。通过对物资来源的分析不难看出，被救助者最需要的米、面、油等日常生活物资主要靠财政资金购买获得，捐助物里面很少甚至没有这些物资，而个人或企业捐赠物往往是被救助者不需要或者很少需要的物品，这就要求慈善超市把捐助物进行变现处理来购买被救助者所需物品。现实中，很多慈善超市又不具备这种变现能力，只能通过“义卖”的形式把物资变现，但是“义卖”次数有限，不能给超市带来持久稳定的收益，慈善超市运营到最后由于缺乏生活必需品而往往无人光顾，剩下的旧衣物又无法处理，然而存储这些旧衣物也是需要成本的，对本就资金不足无力维持的慈善超市来说就是雪上加霜。在物资变现问题上，只有上海、北京等大城市做得比较好，很多中小城市的慈善超市基本不具备物资变现能力。国家对旧衣捐赠也有明确规定，要有专门的消毒、熨烫设施，而许多慈善超市都不具备这些基本条件。从物资到现金是一个程序复杂的流程，接收物资以后要进行清洗消毒，可以继续使用的物资直接出售，那些不可直接使用的物资要还原为原材料进行再加工，这是一个完整的流通体系，加之我国二手货市场不发达，给慈善物资变现造成很大的困难。4.慈善超市资金不足等问题一个组织运行的好坏，很大程度上取决于是否有稳定可持续的资金来源。通过调查发现，尽管各地慈善超市资金来源并不完全相同，但大致包括以下七个方面：①政府财政拨款；②福彩公益金补助；③社会定向捐款；④捐助物品变现收入；⑤出让冠名权所得；⑥超市经营所得；⑦义卖变现收入等。当前我国慈善超市的资金不足问题，主要体现在以下两个方面。第一是前期建设资金不足，很多城市慈善超市建立不起来都是因为建设资金缺乏，民政部在2004年下发了《关于在大中城市推广建立“慈善超市”的通知》后，全国各地的慈善超市如雨后春笋般建立起来。慈善超市大多建立在大中城市，之所以要先在大中城市开展，主要考虑的就是建设资金问题。建立慈善超市首先要有的就是场地，场地的提供者大多为街道，而大多数街道是没有房屋产权的。没有产权的街道想要建立慈善超市，只能租用房屋，房租费用就会成为一笔不小的开支。即使有条件的街道有自己的房产，也要考虑到机会成本问题，如果建立慈善超市的经营收入远远小于场地出租费用，那么还不如用房屋出租收入来进行慈善活动。慈善事业是利国利民的好事，不以营利为目的，但是也不能不考虑成本问题。慈善超市前期的建立是需要很大的成本（包括机会成本）投入，场地与房屋租用费用、装修费用都是一笔很大的投资，而建设资金不足问题在各地市广泛存在。第二是后期运营资金不足。全国共有8101家慈善超市，这些慈善超市主要是以接受捐赠和向低保者发放生活必需品救济为功能，其运行仍靠政府拨款，真正具备造血功能的慈善超市很少。慈善超市的日常运营成本，包括水电费用、员工工资等日常性开支等，由于供需不均衡，慈善超市想要满足被救助者的需求就必须从市场上购进救助物资，购买捐赠物是一笔很大的开销，加之目前慈善超市市场化程度较低，市民捐赠物的变现能力有限，仅仅靠政府有限的财政投入，临时性的企业社会捐赠和少量的变现资金，慈善超市是很难维系的。运营资金匮乏在全国慈善超市中成为一种普遍现象。如2004年11月，江西省首家慈善超市在南昌落户，[1]始建之初，由于超市出售的物品远低于市场零售价，曾经红极一时。然而经过一段时间的运作，由于粮油等生活必需品供应不上，剩下的都是些无人问津的旧衣物，光顾超市的市民日渐减少，在2006年的下半年，超市就不得不关门整理物品。类似的问题也出现在合肥市的慈善超市，2010年1月28日合肥市某慈善超市第一次开门送货，全市共有10423户人家领到了新年礼品，包括大米、食用油、花生等8样价值300元的食品。但是大多数时候慈善超市都是冷冷清清，超市的食品、资金十分匮乏。据了解，1月28日慈善超市发放给救助对象的食品，就是用2009年慈善一日捐的善款购买的，慈善超市自身的“造血”功能十分有限。南昌市首家民营慈善超市开业仅11天就面临停业，很大程度上也是因为资金不足，该超市为一家“旧衣慈善超市”，店面租金为每月1200元，加上工作人员费用，每个月要达到2000元，超市承办者原打算从出售旧衣物的钱款中冲抵这个公益机构的运转费用，但这也不现实，因为如果以慈善机构名义来操作，连维持机构运转的费用都不能赚取，只能是公益性的。从微观层面分析，慈善超市主要面临“缺钱”、“缺人”、“缺身份”等问题。“缺钱”指的是慈善超市在建立、运营过程中的资金不足的问题，“缺人”主要是指慈善超市缺乏接受过培训的专职工作人员与管理人员，“缺人”的问题也可以认为是慈善超市的管理问题，“缺身份”指的是慈善超市的本身性质定位与准入问题，由于慈善事业政策性很强，未经慈善管理机构批准不得随意创办。三慈善超市的创新发展：行业协会主导下的社会企业运营模式全国的慈善超市是一个有机整体，各个慈善超市是这个整体的有机组成部分，经验知识的合理流动会促进慈善超市这一整体的发展。政府、社会与慈善超市则形成一个更大的社会网络，社会网络健全，则网络中的每个个体都会受益。1999年，哈佛大学的汉森（MortenT.Hansen）把社会网络分析引入知识管理领域。2000年，社会网络分析作为一项知识管理实践由IBM知识基础组织学院（IBMInstituteforKnowledge-BasedOrganizations，IKO）首次提出。安克拉姆（PattiAnklam）认为社会网络分析是支撑战略知识管理的强有力的诊断工具。掌握了这一分析工具，就能够利用它来改善知识和信息的流动，促进企业知识管理战略的顺利实施。慈善是一种社会性活动，不应受地域限制，综观我国，各地慈善超市之间缺乏必要的交流联系与合作，慈善社会网络不健全，没有实现慈善资源的合理优化配置。我国慈善超市大多采用行政划分方式，一般在区一级设立物资调配中心，在街道设立慈善超市，在社区设立市民捐赠点。这种设置方式就会导致慈善超市之间相互隔绝，信息与资源不能实现共享。慈善超市在运营管理中并没有形成一个有机的社会网络体系。要使慈善超市健康发展、充满活力就必须改革创新，在行业协会主导下采取社会企业的运营模式就是改革创新的新举措。1.政府的强力推动，以委托服务方式呈现民政部社会福利和慈善事业促进司曾于2008年6月向北京市救灾捐赠事务管理中心发函，委托相关专家在北京市重点调研爱心家园工作情况，并研究和探索慈善超市新的、更具活力的运行工作机制，以促进慈善超市的规范化发展及其能力提高，解决部分慈善超市维持和运行难、日常慈善捐赠服务网络失能的问题。2009年12月，民政部办公厅发出“关于委托北京市民政局开展‘中国慈善超市创新建设’试点的通知”，指出慈善超市发展面临的运行管理机制缺乏灵活性、捐赠渠道单一、资金和物资短缺、运转成本高以及区域发展不平衡等问题，在对全国慈善超市发展情况进行摸底调研后，提出了通过引进专业化经营的手段、发挥好“慈善”和“超市”双重服务功能和平台作用，形成慈善超市良性发展机制的试点要求，同时还委托北京中民慈善项目发展中心（民办非企业登记）开展对全国慈善超市创新建设试点及推广工作，提出中国慈善超市项目创新方案，并依据创新方案在北京市进行试点，广泛吸纳社会资源，选择合作伙伴，组建项目公司，参与公司管理。北京市民政局依托北京中民慈善项目发展中心与北京市捐赠中心大力推进该创新项目。在北京市的4个街道6个超市进行了先期试点。其中，民政部拨款1500万（福利彩票公益金）用于北京试点项目；北京市下发了四个文件进行政策引导；街道出场所用于慈善超市的运营。2.社会组织承担了慈善超市创新主体设计与实施的角色中民慈善项目发展中心作为一家主要开展公益慈善项目的策划、实践和推广，以及开展公益慈善类活动的研讨、交流和服务，委托培训等业务的民办非企业单位，受政府部门委托，对慈善超市创新项目进行整体方案设计。作为“中国慈善超市创新建设项目”的指定服务机构，受民政部社会福利和慈善事业促进司委托承担该项目在全国试点和示范推广，承担全国慈善超市连锁运营服务指导，慈善网络信息平台建设和日常管理服务，承担经常化捐助物品的接收、加工、销售系统的规划和组织实施等方面的工作。针对北京市227家爱心家园，以及1429个社会捐助站点开展创新试点工作。北京市原来的情况是：虽然在一定程度上由民政牵头，整合了慈善协会、残联、红会共同参与的机制，形成爱心家园、温馨家园以及博爱超市“三园合一”的资源共享，由福利彩票公益金每年拨付500万元以上救助资金，由爱心家园发放，在政府部门、社会公众和困难群体之间搭建纽带和桥梁，但是，运行管理机制不畅、捐赠渠道不多、运转成本高难以持续、发展不平衡等问题依然存在。为此，慈善超市创新建设项目组与北京市捐赠中心一同，对北京市进行了全面普查，深入了解问题后，提出了科学项目方案。对慈善超市的定位、软硬件建设、慈善救助功能、专职人员培训、社会效益与经济效益双发展等提出要求，其核心目标是解决慈善超市的可持续发展，降低救助成本，形成经常化捐助机制，打造慈善进社区的平台。3.商业企业（公司）力量的注入从多家公司中竞出“货栈网”来投资举办，作为“中国慈善超市创新建设项目”的指定运营服务机构，从技术上、业务上对慈善超市物品流通加以指导并管理，捐赠物资加工公司则由中民慈善项目捐赠中心与货栈网联合举办。公司受托为慈善超市连锁运营提供服务，并通过“货栈网”承担慈善超市运营服务职能，协助政府部门设计和完善“慈善超市”Ⅵ系统，并作为政府部门的无形资产。在北京市试点的新街口店等六家慈善超市连锁店中，都由该商业公司统一进行Ⅵ系统的装设、培训与相关业务指导，逐步实现手工操作向专业规范方向发展。在广外等店已经实现了自主经营和扭亏为盈。4.慈善超市行业协会的建立在北京市建立起慈善超市行业发展协会，作为资源支持方之一，另外一个支持方就是服务于慈善超市群的上述公司力量。由多方形成的资源支持注入慈善超市这个未来的社会企业群当中，成熟一个加入一个，由较少的社会企业加盟，逐渐发展为众多的社会企业集群。基于社会资本理论与社会网络分析，对慈善事业的发展进行归纳总结，分析我国的社会捐赠与社会救助，综合考虑后从宏观层面、中观层面与微观层面对当前我国慈善超市面临的主要问题进行分析讨论，找出问题及其成因。针对上述问题，要参考国际先进经验，从不同层次给出相应的对策解析。美国的慈善超市运营与管理经验十分丰富，那是由其经济背景、社会习惯、文化要素、制度安排等因素共同决定的，“企业化与市场化”经营管理具体应用到我国慈善超市还需要一系列配套措施。在借鉴国外经验的基础上提出在宏观层面上政府职能需要转变，宏观政策指导还需进一步加强，并出台相关法律法规，制定税收优惠政策；中观层面上根据社会网络分析理论，加强慈善超市之间信息与资源的交流，提高统筹层次，实现慈善资源的优化配置；微观层面上，规范慈善超市的运营管理，通过走“市场化道路”与“企业化管理”来实现慈善超市由“输血式”向“造血式”经营方式的转变。5.慈善超市创新运营保障机制（1）加强舆论宣传，提高社会参与度慈善超市在我国尚属新生事物，社会知名度较低。政府搭台，社会唱戏是慈善超市理念创新的核心。慈善超市创新的目标之一就是要把社会资源调动起来，并进行合理的资源配置，形成广大群众积极参与的规模效应。地方政府对慈善超市的宣传存在很大差异，有些地区确实借助媒体的力量对慈善超市进行了大力宣传，但是效果并不如预期。慈善超市的宣传应依托街道社区等基层组织，以社区为平台，通过辐射的形式加以宣传。在社区内开展慈善公益活动，倡导并积极实施慈善公益进社区，将慈善超市建设成平民慈善公益平台，引导居民展开慈善公益活动，提高居民的归属感与认同感。通过联谊结对子等方式，促进政府、受助者、捐助者三方互动与沟通，共同确立慈善公益的目标。同时，推进志愿者服务的不断深化，在辖区内的学校中进行宣传，慈善要从娃娃抓起，从小培养慈善公益精神。扩大志愿者覆盖面，结合社区实际需求，以“一助一”、“多助一”等长期结对子作为主要形式，使慈善超市这一“爱心平台”深入人心。（2）建立评估体系，提高公信力慈善超市创新的评估体系可以借鉴慈善组织公信力评估体系，引入机构评估，但是由于慈善超市资本与经营范围较小，引入机构评估并不是最优选择。因此，建立一种来自社会的评估机制就显得尤为重要，评估的目标与新闻媒体不同，不是单纯地告诉人们什么账目问题，而是慈善超市运转经营过程中由于非专业化而存在着问题和漏洞，以科学、规范为准则做出一套防止流失的“防渗膜”，让慈善超市进行专业化、规范化的运作。引入社会评估机制，并借此发挥社会选择机制，使慈善超市重视捐助信息与受助信息的公开性、透明性，主动接受社会监督，努力打造社会公信力。只有社会公信力提高了，才能更好地调动社会力量，集合社会力量发展慈善超市。（3）加强慈善监督，完善监督机制2011年，慈善领域接连曝出丑闻，“郭美美事件”更是将中国的慈善机构推上了风口浪尖，显示了中国部分慈善组织的诚信危机，《2010年度中国慈善透明报告》显示，接受调查的近九成公众表示对慈善信息公开度不满意。针对捐赠者、大众与慈善组织的不完全信息博弈的问题，有必要改变二者博弈的态势，增加慈善的透明度，建立慈善信息披露机制以及完善第三方监督。卡耐基基金会主席曾经说过：“慈善事业要有玻璃做的口袋”，而当前我国的慈善超市正缺少这个“玻璃做的口袋”。慈善超市应定期向捐赠企业、捐赠市民公开慈善款物使用情况，使捐赠者了解进账与出账，并接受捐赠者监督。另外由政府、捐赠者或者社会设立第三方监督机构或组织，对慈善超市款物进行监督。同时，加强社会舆论的监督力度，使更多的目光关注到慈善超市上来。让更多的民众了解慈善超市，监督慈善超市，最终形成慈善超市的行业自律。四对慈善超市创新发展的若干政策建议（一）宏观层面政策建议影响慈善超市发展的宏观因素主要是指国家层面的宏观政策，政府部门的政策体系。针对我国慈善超市宏观层面存在的问题提出宏观层面的政策建议，主要包括三个方面的内容：第一，转变政府职能，破除全能型政府观念；第二，建立健全慈善超市法律制度，提供宏观政策指导；第三，完善慈善超市募捐机制，加强对捐赠行为的监督管理。1.转变政府职能政府是非营利组织发展的关键因素，是整个社会体系的控制要素，对非营利组织的发育程度起着决定性的作用。分析历史上的社会捐赠组织形式，可以看出在现阶段全能型政府已经不适合慈善事业的发展，对慈善事业已经产生了一定的消极影响，这也要求政府部门转变职能。我国慈善超市是在非营利组织发展不健全的背景下产生的，可以说是政府直接催生的产物，经验不足且缺乏成熟度。慈善超市成立之初的定位是政府职能的延伸，政府对慈善超市工作“大包大揽”，而目前慈善超市被赋予了更多的职能，社会需求不断上升，政府的供给能力反而下降，从前政府所扮演的服务提供者与管理者双重角色已经不适应当前形势。慈善超市想要健康可持续发展，政府角色必须加以转变，按照“小政府，大社会”的要求从直接管理转变为间接性的政策指导，破除政府全能观念。根据布迪厄对社会资本理论的分析，团体成员的身份带来的收益是团结的基础，而团结又使收益成为可能。社会资本是在一定的互惠期望中产生，团体成员身份的卷入使各个成员的社会资源嵌入同一制度化的团体关系中，并产生相应的期望和义务，流动互通也就成为可能。在具体操作过程中，可以将捐赠企业纳入慈善超市管理团队，这样一方面使其自愿进行社会捐助，同时也有利于政府退出慈善超市的管理体系。具体操作过程就是把慈善超市的运营管理权交还给慈善超市，政府可以通过委托、授权、购买服务等形式，充分发挥公益性社会团体和社会志愿者的作用，在政策、管理、经费上鼓励、扶持公益性社会团体积极参与社会捐助工作，并使之制度化、规范化。慈善超市的运营管理应该从政府主导转变为政府指导。2.加强制度供给加快出台《慈善法》，建立健全慈善超市法律制度，完善慈善超市税收优惠政策。2009年11月2日，民政部社会福利与慈善事业促进司司长王振耀表示：中国《慈善法》已通过民政部送达国务院，法律的起草工作进入重要阶段。慈善超市的公信力来源于政府信用。中国是政府主导型国家，慈善超市的发展，在很大程度上是受政府影响的。而最具有公信力的政府行为便是出台相关政策法规，法律依据是慈善超市最重要的制度安排，用法律的形式明确慈善超市的性质与定位。慈善超市的定位又关系到政府与第三部门的界限及公信力。通过国际比较，可以发现，在非营利组织发展良好、慈善事业发达的国家，都有一系列健全的法律法规作为制度保障。例如，美国用法律的形式明确了非营利组织的资格，非营利组织的成立、免税、审查与监督都有完整的法律规定。特别是在慈善事业的税收政策上，美国有著名的501（C）条款做保障，对免税资格、免税程序、免税比例都有明确的规定。我国的慈善超市起步晚、发展快，发展过程中的规范问题更加突出，更加迫切需要相关法律法规的规范，在慈善超市的性质、定位、服务宗旨、设立程序、运营方式、资金投入、法律责任等问题上，必须以立法的形式加以明确。我国没有独立的法律法规对税收优惠加以明确规定，只是在2007年3月16日全国人大审议通过的新的《企业所得税法》中对免税抵扣比例有所规定。《企业所得税法》第9条规定，企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除，超过该比例的部分，即便已经实际发生，也不允许扣除。完善的税收法律可以有效促进非营利组织的发展，要建立一套完善的、行之有效的对非营利组织的税收法律，而不是只在企业所得税法中粗略地加以规定。对不同的非营利组织确定不同类型的免税种类、减免幅度等。国家对企业还有相应的税收优惠，但是对个人的税收优惠政策却形同虚设。慈善事业社会化离不开社会各界热心人士的大力捐赠，这就要求政府对个人捐赠加以重视，对个人捐赠行为予以鼓励，借鉴美国慈善税收政策，对个人在慈善超市购物行为予以税收政策支持。具体做法是在国家相关部门登记注册的慈善超市，接收市民与企业捐赠物时，要出具统一收据，该收据可以作为单位或个人的合法减税凭证。对市民在慈善超市的购买行为也要予以政策支持，在一定时间内，市民也可以用购买物品凭证去相关税务部门进行税额抵扣。对暂时不方便或者超出抵扣范围的情况，可以延长税收优惠时限。3.明确慈善超市定位慈善超市是新时期慈善事业发展的新形式，它在探索可持续发展的过程中，逐渐形成了一套行之有效的经验和运营模式。尽管慈善超市在我国尚属新生事物，但是由于其自身所具有的正外部性，已经有越来越多的人开始了解并认识到慈善超市的巨大发展潜力。慈善超市的明确定位是其健康持续发展的前提条件。2004年，中共十六届四中全会提出：“要健全社会保险、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系”。2007年中国共产党第17次代表大会提出：“要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。”这些纲领性文件对中国的慈善事业做出了一个基本的定位。中国慈善事业是以“补充社会保障，完善社会保障体系”为核心的民间公益事业。慈善超市是慈善事业的重要组成部分，因此，首先应该将慈善超市定位于民间公益事业范畴，也就是社会资源的第三次分配。政府应该以制度的手段明确慈善超市这一定位。4.放宽准入标准中国政府目前对于慈善组织的“双重管理体制”，即以民政系统中的社团办为主管单位的日常注册和年检管理和以主管部门为核心的业务监督和指导管理。这种做法强化了政府对慈善组织的监督，并通过分散责任回避了等级管理部门和慈善组织之间的直接冲突，使得慈善组织在登记注册为合法组织之前，必须首先成为政府所属职能机构所需要和控制的对象。这种做法使得大量规模较小、出于社会需要而在社会底层自动生成的“草根慈善组织”难以注册登记而获得合法地位，既不能纳入政府管理体制，也不利于慈善组织的长远发展。在目前的慈善超市中，只有具有官方背景的慈善超市才有资格进行登记注册，这部分有资格的慈善超市中也只有少数在相关部门进行了注册，而许多民间的慈善超市想获得合法身份十分困难，因而也就享受不到相应的优惠政策。在这里，我们可以借鉴发达国家对非营利组织的准入制度，建立一种低门槛的认可和备案制度。在倡导结社自由的许多国家中，非营利组织进行登记和取得法人地位是其获得税收优惠政策的条件，但登记与否并不是组织合法性的前提。应该降低慈善超市的准入门槛，在注册登记时适当放宽对于业务主管机关的限制，降低对资金和人数的要求等。（二）中观层面上构建完善的慈善社会网络在中观层面上，对慈善超市的政策建议是完善慈善社会网络，切实做好三个加强：一是加强各地区各级政府部门之间的联系，提高部门办事效率；二是加强各个慈善超市之间的横向联系，建立慈善网络体系，提高慈善资源的统筹水平；三是加强整个社会网络体系的构建，密切联系政府、社会与慈善超市。合理布局慈善超市网点，实行联网经营，实现物品的跨超市、跨地区的调配。打破传统观念中的地域性限制，整合慈善资源，加强慈善资源在各地区、各慈善超市之间的合理性流动，做到慈善资源的市一级统筹，逐渐发展到省级统筹。在全市建立统一的物资调配中心，在省一级政府建立更大的物资调配中心，统筹层次越高，越容易实现资源的优化配置。同时，加强慈善超市间信息的流通性，鼓励慈善超市之间相互交流学习，好的经验要加以推广。同时，可以尝试在市一级范围内建立连锁慈善超市，对慈善超市进行统一管理，确定慈善超市的连锁编号、统一标识，把慈善超市做大做强。做好政府、社会与慈善超市三方网络建设，以一种大联合的方式，广泛吸收社会力量建设管理慈善超市。民政部社会福利和慈善事业促进司原司长王振耀在一次座谈会上曾经指出：我们在慈善超市创新项目中应借鉴美国在经营慈善超市中的做法，慈善超市在经营上应是一个公益性项目；在慈善超市推进过程中，应以一个大联合的方式出现，在探索实现这种大联合中找到一条合理的物资调配方式。在这里王振耀所指的大联合就是政府、社会与慈善超市之间的大的社会网络，三方加强联系与合作，既可以减轻政府负担，又可以鼓励民众对社会捐赠的积极性，还可以实现慈善资源的优化配置，一举多得。（三）微观层面政策建议在微观层面上，重点解决慈善超市建立运营过程中的“缺钱”、“缺人”问题。针对慈善超市资金不足问题，具体解决措施是在建设过程中加大财政投入力度，同时做好“开源”工作，多渠道筹集建设资金；在运营过程中采取优化募捐机制，增强慈善超市物资变现能力，适当引入市场化经营与现代企业管理制度等措施，把慈善超市做大做强，形成一种产业；针对慈善超市运营中“缺人”问题，可以考虑聘用专业管理人员，以社工带义工，引入志愿者服务体制。1.做好“开源节流”工作，解决资金不足问题解决慈善超市资金不足的问题有两种途径，“开源”与“节流”。“开源”就是多方筹集资金，集全社会力量建设慈善超市，同时完善慈善超市捐赠机制，提高慈善物资变现能力；“节流”就是降低慈善超市运行成本。慈善超市资金不足成本高的原因主要有以下三点：第一，管理维持费用高。许多地方政府为了方便群众，都把慈善超市设在了交通比较便利的“黄金地段”，并具有一定的规模，同时它却不是每天营业，这样管理维持的费用就很高。第二，服务面窄，具有不经济性。绝大多数慈善超市都是非经营式，只为少数救助对象服务，这就使得慈善超市的实际成本和超市的客流量、救助面、救助量等不成比例，慈善超市存在较为严重的不经济性。第三，地方政府过于注重慈善超市的社会效应，在慈善超市的运营中往往只考虑社会效应而不重视经营成本，忽视了对慈善超市发展规律的认识，没有在规范管理和长效发展上下工夫。（1）加大财政支持力度，多方筹集建设资金慈善超市是慈善事业的一部分，是政府社会救助职能的补充，客观上要求政府给予一定的财政支持。慈善超市既然是不以营利为目的的公益性组织，就应该在全国范围内推广，在建设资金的解决问题上，政府有着不可推卸的责任。解决慈善超市建设资金不足的问题，一方面可以加大政府财政支持力度；另一方面，可以做好“开源”工作，多方筹集建设资金。慈善超市大多依托街道社区，有条件的街道，政府可以为慈善超市提供场地支持与前期资金援助。慈善超市是公益性的，但不能不计成本地运营发展。相反，慈善超市应该充分考虑机会成本问题，可以把地理位置优越的房产进行出租，租金用于慈善超市的建设。对于无自主房产的街道社区，可以租用房屋建设慈善超市，或者选择在大型超市中建立慈善超市专柜等形式。慈善超市几大资金来源中，除了政府财政拨款，福彩公益金补助、社会定向捐款与出售慈善超市冠名权等都可以为慈善超市的建立提供资金支持。广州文昌地区慈善会运营模式的成功为慈善超市的建立提供了一种新的可能，即街道自主筹资，广泛吸收社会捐赠，用社会力量进行慈善超市建设。（2）合理引入市场机制，解决运营资金不足