中国区域科技进步中的制度创新

中国区域科技进步中的制度创新

自1992年科技部开始组织科教兴县（市）工作以来，各地县（市）政府强化了科学技术是第一生产力的认识，大力营造尊重知识、尊重人才的良好环境，并积极探索推动区域科技进步的新机制和新模式，为科技进步与创新提供了良好的制度保障。许多地方以改革开放为契机，制度创新为主导，形成了一种政策调控、间接干预和优质服务体系，提供了“公平、公正、公开”的发展空间，解决了诸如风险融资、中介服务、产学研合作、信息支持、技术推广等科技发展的迫切问题，形成了科技促进经济社会持续快速发展的大好局面。第一节区域科技进步中的创新实践在市场经济中，促进科技进步与创新的主要力量是企业，主要机制是市场，政府在其中只能起到拾遗补缺的作用，即市场和企业无法做到的，才能由政府去做。政府能做的事主要有两件，一件是负责提供公共物品，如支持基础理论的研究和公用技术的开发，发展教育事业，培养科技人才；另一件是建立一套有利于科技进步的制度，注重为各种专业人才尽展所长创造适宜的环境。也就是说，在一个国家或地区的科技发展中，政府的主要责任是进行制度创新。多年来，各地县（市）在中央政府实施科教兴国战略的推动下，以体制创新、政策创新和服务创新推动科技创新，在科技进步中扮演着十分重要的角色。实践证明，制度创新是促进产、学、研、官合作的重要基础，在科技进步与创新体系中具有不可替代的公共性职能。结合地方特点和实际进行的制度创新，主要包括环境创新、机制创新、产权创新、载体创新、服务创新等方面。一创新环境，营造促进科技进步的良好氛围1.改善政策环境1995年实施科教兴国战略以来，特别是1999年党中央、国务院《关于加强技术创新，发展高科技，实现产业化的决定》出台以后，在党中央、国务院及有关部门的高度重视下，在各级地方政府努力下，我国县市科技工作发展的政策环境有了明显改善。一方面，科技部为了进一步推动并规范全国科教兴市（县）工作，制定出台了一系列有关科教兴市（县）的政策文件。如2001年下发了《关于开展市（县）科技进步考核推动科教兴市（县）工作的通知》、《县、市、区科技进步考核办法（试行）》、《县（市）科技工作导则》，对于县、市、区科技进步工作的考核方法和考核结果的表彰首次进行了明确规范，对于县（市）科技工作的发展给出了明确的指导。2002年，科技部又下发了《关于开展2001～2002年市、县、区科技进步考核暨科技进步示范市（县、区）建设的通知》，提出了建设科技进步示范市（县、区）的新举措，规定了新的指标体系，强化了资金保证。同时下发的《科技进步示范市（县、区）管理办法（试行）》，对创建科技进步示范市（县、区）的目的与任务、申报范围与条件、申报程序与材料以及示范市（县、区）的管理等作出了明确的规定。这些政策文件的制定与发布，不仅加大了对全国科教兴市（县）工作的推动力，而且也加强了宏观引导，确保了这项工作的规范化发展。另一方面，随着整个社会大环境的变化，地方政府也增强了科教兴市（县）工作的热情，不再满足于单纯参加评比表彰，更加突出了贯彻科教兴市（县）战略的实效，并为此制定了一系列促进市（县）科技工作发展的规章和政策。如浙江省在继1996年制定发布《关于实行市、县党政领导科技进步目标责任制的通知》之后，又在2004年由省委省政府办公厅联合下发了《关于开展创建科技强市和科技强县活动的通知》，由省委组织部和省政府科技厅联合制定了《关于2003年度市、县党政领导科技进步目标责任制考核的实施意见》。广东、江苏、安徽、上海、新疆等近20个省（市、自治区），也从1999年以后相继制定了“县（市、区）党政领导科技进步目标责任制考核办法”。全国绝大多数的县（市、区）都把“科技兴县（市、区）”放在“九五”、“十五”发展战略的首要位置，切实加强了对科技工作的政策扶持，并制定出台了关于加强技术创新、发展高新技术产业的决定，制定了各自的科技发展“十五”规划，以及关于大力发展民营科技企业的决定等，从而在宏观上为当地科技工作的发展创造了宽松的环境。特别是十六届三中全会以来，落实科学发展观及中央的一系列重大部署，科技工作的地位日益突出，科技工作越来越成为地方党政工作的重点，许多县（市）的党委政府都把科技工作摆在重要议程上，努力制定出越来越多的优惠政策和激励措施，为科技工作营造良好环境，千方百计加强基层科技工作。因此，近年来，在上下激励政策的促进下，通过科技富民强县成为地方经济社会发展的主要手段，“第一生产力”的思想已经成为全社会的共识，地方各级领导干部依靠科技来发展经济的认识不断提高，企业和广大农民科技兴企、科技致富的热情高涨，对县（市）科技工作的发展寄予极大的期望。2.完善法制环境国家继制定《科学技术进步法》和《促进科技成果转化法》之后，又出台了《科学技术普及法》等法律法规；中央、国务院作出关于加速科学技术进步的决定、加强技术创新的决定和制定农业科技发展纲要（2001～2010年）以后，各有关部门的相关配套措施也陆续出台。从1992年以来，原国家科委和现科学技术部先后提出了加强地方科技工作的意见和方案10余个，对加强县（市）科技工作的原则、方法和措施进行了明确要求，对科技兴县（市）活动和创建全国科技进步示范县（市、区）工作中涉及的关键问题给予了严格规范，提出了可操作的严格标准。同时，地方科技立法工作也非常活跃。近10年来，各地已完成相关法规条例200部左右，调整领域广、操作性强。北京、天津、广东、江苏、深圳等地还根据本地改革发展的需要，在高科技产业化、计划管理、体制改革、知识产权保护、涉外技术引进等方面进行了有益的探索和立法尝试。在县（市）层次，不少地方组织开展科技法律、法规的学习宣传工作，举办专利法培训班，开展形式多样的普法竞赛活动，把培育和发展高新技术产业的各项工作纳入法制化轨道，制定了“科学技术奖励办法”、“科技三项经费管理办法”、“科技发展基金管理办法”、“科技进步目标责任制考核办法”等管理制度。此外，县市区域还切实加大执法力度，整顿规范市场经济秩序，严厉打击各种违法侵权行为，为技术创新和高新技术产业的健康发展提供了有力保障，并及时提供了多种形式的法律服务，为维护企业在知识产权、技术专利、商标品牌等方面的合法权益提供法律保护。3.优化人文环境针对地方科技发展中所遇到的观念和认识问题，各地全面启动了科普宣传教育，通过基础教育、全民教育、干部培训等形式增强全体居民的科技意识。部分县（市）每年坚持开展“科技活动周”、“科普宣传周”，举办自然科学学术年会、专家论坛等活动，在区域内营造浓厚的“学科学、用科学、爱科学”氛围。在农村，开展了形式多样、内容丰富的“科技、文化、卫生”三下乡活动，为农民发送实用技术资料，赠送科普书籍、良种，解决技术难题，介绍推广新技术新品种；在城镇，组织开展“科普进社区”活动，通过黑板报、科普挂图、宣传栏、专家讲课等形式，开展经常性的科普宣传活动，增强了市民的科普意识；在学校，通过创建举办青少年科技教育示范学校和校园科技节，开展科普知识竞赛、青少年科技创新比赛等活动，培养青少年的科技意识和实践能力；在社会上，加大对科技创新和高新技术产业化作出突出贡献的科技人员的奖励力度，大力宣传科技人员促进经济社会发展的先进事迹，提升科技工作者的社会地位，形成全社会崇尚科学、尊重人才的良好环境。二创新机制，形成促进科技进步的强大动力1.健全组织协调机制一般来说，科技工作专业性强，但涉及面很广，提高区域科技创新能力需要大量生产要素和其他资源的支撑。因此，在加快县（市）科技进步的过程中，仅靠科技管理部门的单方面努力是远远不够的。因为，虽然科技部门负责区域内的科技发展规划和管理工作，并需参与各行各业的工作，但它掌握的财力和权力却极为有限，与计划、工交、财政、城建等“实权”部门相比，科技管理部门掌握项目经费少，可以有效调度和支配的资源较为有限，经常成为政府序列中的“弱势部门”，在工作中常常处于“心有余而力不足”或“仰人鼻息”的境地。为此，加强市（县、区）科技工作，往往更需要具有权威的组织协调机制来推动。事实上，近年来各地在开展科技兴市（县、区）的活动中，对科技进步的组织推动机制进行了有益的探索。总体上看，许多县市是通过成立“一组、一团、一会”的机制来加强对科技进步工作的领导和协调。“一组”即“科技工作领导小组”，由市（县、区）委、政府的主要领导挂帅，吸纳组织、宣传、科技、计划、经贸、农林、人事、财政、统计等相关部门领导为成员，主要负责研究和制定科技进步战略和发展规划，解决科技工作中存在的问题；领导小组下设办公室，由科委主任担任办公室主任，负责处理日常事务的协调。据科技部统计，目前全国98%的县市都成立了科技领导小组，形成了一把手抓第一生产力的工作制度。[1]通过这一工作制度，很好地促进了科技与地方党政中心工作的结合，形成了主要领导总揽全局亲自抓、分管领导集中精力直接抓、各部门齐心协力共同抓的组织实施体系，加大了科技进步的推进力度，使县市科技工作迈上了新台阶。“一团”即科技专家顾问团（或称“专家咨询团”），主要任务是受政府委托，对区域内的重大决策、发展规划提出咨询建议，参与重大科技项目的论证和评估，收集国内外科技、经济信息，研究发展动向，提出相应的对策。专家顾问团由省内外知名专家、学者若干人组成，每年坚持开展两三次活动，为实施科教兴区战略提出许多有价值的建议，确保重大问题决策的科学化和民主化。“一会”即科技资源整合协调会，参加会议的人除科技领导小组的主要成员外，还邀请驻区大专院校、科研院所、主要企业负责人参加，该会以加强科技创新资源主体之间的沟通、交流与合作为己任，有利于加强各部门、各行业和单位之间协调与配合，打破条块分割的局面，调动区域内的科技力量，形成合力，优化资源配置，提高科技创新的整体效率，促进科技、经济、教育、社会的有机结合，使有限的科技资源尽可能发挥出更大的作用。此外，在一些科技专业人员比较少的县（市），科技部门与科协的“合一”（合并或合署办公）的管理方式，扩大成员单位而形成的“大科委”组织，有利于县（市）科技工作加强资源整合和科技力量的有机结合，有利于科技工作的统一部署。如吉林省德惠市实行科技局与科协两块牌子、一套人马的管理体制，使县域有限的科技资源得到了优化配置，运行机制变得顺畅灵活，科技对经济发展促进作用明显。2.创新工作目标责任机制为了推动地方科技工作的顺利开展，部分省科技厅建立了省、市科技管理部门领导干部定点联系县制度，形成了上下联动的科技管理工作机制。如河北省科技厅规定，由6名厅级领导分别包片，机关全体干部每人负责2～3个县（市、区），全省175个县（市、区）全部明确专人定点联系，全面准确地掌握联系县（市、区）的基本情况，帮助县级科技局理清发展思路和发展方向，并全方位、多层次地为县域经济和社会发展提供人才、信息、技术和资金支持。1996年，浙江省率先决定全面实行市县党政领导科技进步目标责任制。1997年省人大常委会通过的《浙江省科学技术进步条例》进一步明确了党政领导科技进步目标责任制的要求，从而使这项制度法定化。1998年中组部、科技部联合转发了浙江省的经验后，目前全国已有15个省开展了这项工作。实践证明，实行党政领导科技进步目标责任制，为“一把手抓第一生产力”运行机制的形成提供了有效的制度保障，形成了主要领导挂帅、科技部门领唱、其他部门合唱、全社会共同抓科技工作的良好局面，有效地推动了地方科技与经济的紧密结合，促进了区域经济的快速发展。如安徽省在推行地方党政领导科技进步目标责任制考核后，把考核结果作为干部的升降、奖惩、教育和培训的重要依据，对业绩突出的领导班子和领导干部采取适当的方式进行奖励。又如，2003年遴选出的作为全国科技进步示范区建设的20个市（县、区）中，不仅都成立了党政一把手挂帅的科教兴市（县、区）工作领导小组，加强科技进步的统筹规划，而且普遍建立和实施了党政领导科技进步目标责任制，将科技进步指标列入考核党政领导政绩的重要内容和干部任用的依据。有些县市还在党政领导部门设立科技副书记、科技副县长，甚至到乡镇一级设立科技副乡镇长的制度，同时把科技进步目标任务分解到各乡镇、街道办事处和政府相关部门，并作为一项重要内容纳入各单位考核体系，年终严格考核奖惩兑现。3.完善技术创新机制在市场经济条件下，企业是最为基本的行为主体，无论是技术创新、工艺创新，还是产品创新、管理创新，都发生在企业层面。因此，提高县（市）科技创新能力，必须鼓励区域内骨干企业建立自己的技术开发机构，大力扶植和培育具有自主知识产权的高新技术企业，同时鼓励企业与大专院校或科研单位建立稳定可行的技术依托关系，加快推进产学研战略联盟，从而大大提高企业的技术创新能力，使企业逐步成为技术创新的主体。江苏省江阴市大力推进科技创新体系，着重推进了研发机构、中试基地、产学研网络的建立。全市建立了6个博士后工作站、4个国家企业技术中心、5个省工程技术研究中心和145个厂办研究所。全市已有200多家企业与100多家院校结成对子，建立了长期的技术合作关系。[2]浙江绍兴、嘉兴所辖县（市）不仅与中科院、清华大学、浙江大学签署了科技、经济全面合作协议，而且在2003年底由浙江省、嘉兴市和清华大学三方签署协议，浙江清华长三角研究院正式落户，开展了团队式引进人才，捆绑式开发科研项目。[3]福建南平市与浙江大学的合作，武夷山市与浙江大学签署协议合作建立浙江大学国家科技园武夷山分园等活动，都是以合办机构的形式，协调科技创新资源所有、所在和所用的关系，提升官、产、学、研之间合作交流的层次。[4]4.创新科技推广机制近年来，各地科技部门紧紧围绕地方经济社会发展中心工作，以科技成果应用推广为主线，勇于创新，大胆探索，形成了县市科技工作的许多新模式和新机制。如福建省南平市根据农村科技力量不足、原有科技推广体系失效、大批农业科技成果无法转化的局面，实行了科技特派员制度，坚持市场导向和利益机制，鼓励大批科技人员下农村，与农民结成利益共同体，创办企业，直接参与农业产业化经营，从而实现了多赢效应。[5]自2002年以来，全国已有22个省（自治区、直辖市）的267个县（市、区、旗、团场）开展了科技特派员制度的试点。[6]据科技部初步统计，2004年各试点地区共选派科技特派员13991人，培训农民440余万人次，引进新品种8118个，推广新技术、新产品5691项，实施科技开发项目5819个，实现年利润9.16亿元，农民人均收入增幅平均超过12%，安置农村劳动力、大中专毕业生、复转军人107万余人。[6]科技特派员制度渐成燎原之势。除此之外，全国还出现了许多科技推广和服务体系的创新典型。如陕西省宝鸡市依托西北农业大学等，创建了“专家大院”新模式，探索“聘一位专家，办一所培训学校，建一处科技示范园，带动一个产业，兴一方经济”的科技产业化、市场化运行机制，建立了包括多种种植养殖专业的农业科技专家大院，促进了一批科技龙头企业的发展，提升了地方科技服务能力和科技成果转化速度。海南琼海市设立的“农业科技服务110”，建立以通信网络为主体的农村信息服务体系，做到“有求必应、紧急服务”，为农民及时提供种养技术、市场信息服务，提供农资服务，深受广大农民的欢迎，成为地方科技服务的品牌。[7]类似的农业科技110服务，在浙江、山东等许多地方都在开展。安徽省利用气象网络，建立覆盖全省、直到县乡的四级信息服务网，实现了信息入乡。河北省易县制定了《科教兴村驻村科技干部的管理办法》，对驻村科技人员实行“三保留”和“三优先”，用制度引导科技人员深入基层，促进“百村千户”示范工程的开展，推动科技在基层传播。[8]三明晰产权，缓解科技进步的制约瓶颈在公有制经济与科技为主体的前提下，建立多种所有制经济与科技企业、研究体系，以风险投资、同享国民待遇等一系列制度保障和政策，加快民营科研机构和科技型中小企业的培育和发展，这是一项基础性的制度建设。科技发展与经济发展所需要的制度实际上是共同的，其中最主要的制度是产权的明晰和利益的保护。1.加快公有制企业和科研院所转制长期以来，在县市区域存在着许多中小型的国有企业和集体所有制企业，这些企业原本拥有大量的经济资源，但在传统体制下，企业的经营者受命于政府部门，没有真正地关心企业，他们根本就没有动力去发展科技。因此，在实施科技兴市（县）战略的过程中，如何合理地进行传统企业的改制，理顺其产权关系，使这些企业成为真正的生产经营主体，提高它们参与技术创新的兴趣，就成为摆在当地政府面前的一道难题。10余年来，地方政府根据中央“放开放活中小企业”的既定方针，大力推动地方国有和集体企业的产权改革，进一步加快“放小”的步伐。通过清产核资后，利用租赁、兼并、重组、出售等手段，基本完成了国有企业的转制，建立了以股份制为主的现代企业制度，培育起社会主义市场经济体制的基础，并为企业成为技术创新主体创造了基本制度条件。据国家发改委统计，到2005年为止，全国95%以上的地方国有企业已完成了产权改革，转换了经营机制，建立产权明晰、股权多元的股份公司或有限责任公司；98%的集体企业按照现代企业制度进行产权制度改革，实现了股份制改造，使企业管理骨干和技术骨干乃至普通职工得到相应的产权。[9]推进科研机构转制是一项政策性强、涉及面广、复杂细致的工作，相应的政策措施也因地制宜，各具特色，其中出现了许多创新，取得了积极效果。例如，江苏、重庆、青海等地规定，科研院所进行公司制改造，经资产评估后，可在扣除财政拨款形成的资产外的近年新增资产中，提取不超过30%的部分，经国有资产管理部门批准，奖励给有贡献的科技人员和管理人员；青海、大连等地还规定这部分新增资产还可以用于员工身份转换的补偿股或职工安置费；江苏、云南、辽宁、四川、青海等地规定院所职工可以投资入股，鼓励职工尤其是科技人员个人或集体经批准购买科研院所的全部或部分国有资产，购买可以分期付款方式进行，不同付款方式可给予不同比例的优惠；江苏、浙江、安徽、山西、大连、青海等地，允许达到一定年龄或工龄满30年的人员办理退休手续，执行事业单位待遇；天津等地规定，对转制院所中的部分质量、标准、计量中心，可按事业法人对待，继续承担相关任务。内蒙古、重庆、天津等地，还成立了科技资产管理公司，专门负责转制科研机构国有资产的管理工作，继续为转制科研机构提供相应服务。[10]通过改革，科研院所的运行机制发生了重大变化，面向市场的主动意识明显增强，形成了科技创新、创业人才脱颖而出的新机制，促进了科技成果向现实生产力的转化。2.扶持民营科技企业发展21世纪以来，各地区立足县域经济中民营中小企业为主的特点，加大扶持力度，出台优惠政策，降低准入门槛，从简化行政审批程序、放宽经营范围、减少税费负担、提供融资担保等方面，为民营科技企业的发展创造宽松的外部环境。地方政府把发展民营科技企业纳入区域经济发展的总体规划，进一步优化企业的成长环境，保护它们的合法财产，充分发挥其体制新、机制新、技术新的优势，打破所有制界限，坚持不看“成分”看发展，与国有集体企业一视同仁，并从政策、资金、管理制度等方面择优扶持。如西安市新城区，把民营科技企业的发展作为全区经济发展的重要组成部分，不求所有，但求其强。只要产品好，技术含量高、经营管理好的民营科技企业，该区就给予资金扶持，促其发展壮大。几年来科技三项费用的90%以上都用于扶持民营科技企业。享受财政贴息的企业也均为民营企业。同时积极鼓励民营科技企业参与国有集体企业改制，实现低成本扩张。在当地一大批民营科技企业已具有相当规模，有较强的市场竞争力，并成为区域科技进步的骨干力量。嘉惠药业被列入陕西省中药现代化科技行动计划，得到重点扶持；达尔曼公司是西北地区首家民营企业上市公司，已成为“一业为主，多业发展”，资产上10亿元的大型公司。[11]近几年，新疆昌吉市在政策待遇、项目审批、资金扶持和人才引进上，大力扶持民营科技企业的发展，积极帮助民营企业提高技术创新能力，协助其申报成果转化基金和科技型中小企业创新基金等，借此促进民营经济的科技进步、增强其竞争力。在完善技术要素参与收益分配政策的基础上，该市还鼓励科技特派员通过技术成果入股、技术有偿服务、科技承包和个人出资组建实体等方式，创办科技型服务组织。3.实行成果奖励，加强知识产权保护对有突出贡献的科技人员进行物质奖励，鼓励他们进行科技创新的积极性和动力，是大多数地方已普遍采用的有效方法。据对全国28个省市的统计，有21个省市根据《促进科技成果转化法》、《创新决定》以及科技部等七部委《关于促进科技成果转化的若干规定》，制定了相应的办法，对转化职务科技成果有贡献人员以转化收入提成、一次性现金奖励、股权等形式给予奖励，很多高校、科研机构和企业也制定了相应的奖励办法。在一些省市，对职务技术成果完成人和为成果转化做出贡献人员的奖励比例比国家的有关规定又有所提高，方式也有所创新。如黑龙江省规定，研发人员可从产品销售额或利润中提取一定比例；天津、大连等地每年重奖科技人才。总体上看，国有大企业主要以现金奖励为主，科技型企业尤其是民营科技企业更多采用股权形式奖励，或以期权方式予以奖励，高校则是两种方式并用。加大知识产权保护法的宣传，积极开展区域内科技成果产权的保护，也成为县市科技进步中的一个新亮点。近年来，许多省市抓紧推动知识产权代理机构与县市的组织对接，积极开展知识产权知识与咨询的大型宣传活动，组织知识产权知识下乡活动，发放宣传材料；开展知识产权的定向培训，对主要领导干部及乡镇科技专管干部进行知识产权法律知识方面的培训；加强执法，以法维权，对区域内竖立的标语牌、广告牌等进行了检查，纠正各种侵权行为，在商场进行有无假冒商品的抽查和验收工作。所有这些保护知识产权的行为，强化了经营者“尊重知识，尊重创新”的意识，优化了当地的科技创新环境和投资环境。四创造载体，建设高新技术产业化的孵化温床1.以科技进步示范市（县、区）为载体，构筑聚集资源的区域“高地”作为科教兴市（县）工作的重要组成部分，从2003年开始，科技部农村与社会发展司开展了创建科技进步示范市（县、区）的工作。在已获得全国科技进步先进称号的市（县、区）中，本着优中选优，注重示范性和区域代表性的原则，分两批遴选了83个市（县、区）作为全国科技进步示范市（县、区）。由于加强科技进步示范市（县、区）建设，是推动科教兴国战略、人才强国战略和可持续发展战略落实到基层的重要战略举措，可以为统筹城乡发展、统筹经济社会发展提供重要抓手，也可以为全面建设小康社会、走新型工业化道路创建一个重要的项目示范平台。因此，这一活动开展以后，很快就成为促进地方科技进步和经济社会发展的一个系统工程，受到许多地方政府的响应和重视。以此为契机，各级政府开始把主要精力投入到营造科技进步环境、完善创新机制和提高综合竞争力上来，注重加速政府职能转变，依靠市场机制拉动科技需求，优化科技进步环境，逐步完善支撑条件，合理配置科技资源，形成了第一把手抓第一生产力的工作局面。两年多的实践证明，由于重视科技、依靠科技、宣传科技、普及科技的浓厚氛围已经形成，第一批全国科技进步示范市（县、区）的20个地区的技术、人才、企业集聚步伐明显加快，特别是在完善区域科技进步政策法规体系，持续推动企业改革和机制转换，不断优化民营企业的成长环境，提高建设区域科技创新能力方面，这些市（县、区）都成为具有吸引力的“高地”。2.以现代农业基地为载体，大力推进农业科技进步县域社会经济发展，农产品的市场竞争能力的提高，以及实现农民增收、农业增效、农村经济可持续发展，都离不开科技水平的提高和科技成果的推广应用，离不开县（市）科技工作这一强大的技术支撑。“九五”以来，各地紧紧围绕农业产业结构调整、推进农业产业化经营和发展，因地制宜建立农业基地，有力地推动了农业科技进步。通过建设新技术、新品种农业基地，大力推广和普及高效栽培、动植物遗传育种、病虫害生物防治、节水灌溉、农业生态、农副产品深加工等农业关键技术，取得了显著成效。农业基地的发展，加快了生物技术、信息技术及其他先进适用技术在农业领域的运用，建立了特色农产品生产基地和农业科技示范园，解决了许多县域经济发展的技术瓶颈，推动了农村技术进步和生产力水平的提高。例如，云南省宜良县通过“350万只无公害鸭产品产业化开发基地”的建设，依靠科技成果转化和科技创新，形成了生产、养殖、加工、产品营销、饲料生产、疫病防治、质量检验一体化格局，进一步提升了鸭产业的竞争力，打造了企业群体和龙头企业，创出宜良鸭系列品牌产品，进而带动相关产业的发展。[12]“十五”期间，在国家科技部及省科技厅的大力支持下，辽宁阜新市农业科技园建设取得快速进展，为现代农业发展提供了有利的环境条件。按照内容建设高标准、建设精品化的原则，园区内现已建起胚胎移植繁育研发中心、瘦肉型猪发展中心、肉羊研究中心等10个研发中心，从而为发展当地现代农业、实现阜新市经济转型提供了强有力的技术支持。[13]3.以科技园区为载体，大力发展民营科技产业民营经济是县域经济的主体，科技企业是民营经济的生力军。10多年来，我国各地的民营科技企业发展迅猛，势头强劲，规模和实力在我国民营经济中独占鳌头。据统计，我国民营科技企业已从1992年的2.6万家上升到2004年近5万家，年均增长超过16%；技工贸总收入由297亿元增加到2.2万亿元，年均增长达60%。[14]民营科技企业已成为我国经济发展中最具活力的增长点。建立高新技术开发区或科技园区，是各地政府为促进科技与经济结合、加速高新技术产业化和支持民营科技企业发展的一项重大举措。如河北省在支持对县（市）科技工作的过程中，加大了对民营科技园区、农业科技园区、星火技术密集区和星火小城镇的支持力度，加快用先进技术培育和壮大区域特色及主导产业。[15]廊坊市为促进科技与县域特色经济发展更紧密地结合，把建设科技型园区作为重要载体。着眼于发挥区位优势，吸纳京津资源，谋划建设了环北京、环天津科技产业带，涉及全市所有县（市、区）、21个乡镇。同时，各县还建成8个省级以上的科技园区。依托这些科技园区，培植出汗王制造、华创天元等240家高新技术企业和新奥控股、福成五丰等300多家重量级民营企业，孕育出微纳米光电测控仪、高亮度发光二级管等300多种高新技术产品，形成了IT产业、生物医药、新材料、环保等四大高新技术产业群。[15]目前，科技园区已经成为促进县域高科技产业与新兴产业发展的主要载体和最具活力的增长点。据科技部统计，当前在我国快速增长的高新技术产业开发区中，80%以上是民营科技企业，[16]由此可见科技园区支撑和聚集民营科技企业作用之一斑。与科技园区建设相配套的是各类创业园（孵化器）、技术市场、创业中心、生产力促进中心等科技服务机构。这些组织不仅为民营企业提供专业化、社会化的服务，成为促进科技进步的创新点，而且也成为政府职能从管理型向服务型转化的重要方式。如河北石家庄辛集市皮革生产力促进中心，以中心企业为核心建立的技术研发机构和实验室为区域内50多家中小型皮革专业生产企业提供技术支撑和市场开发。[17]广东省佛山市南海区建立纺织、五金、家电、服装、陶瓷等行业专业技术创业中心，集成研发、企业管理、市场营销、信息服务、知识产权应用和保护等环节，为产业提供公共技术平台。[18]南京市玄武区成立了由民间资本投资建立的科技企业孵化器——南京民营创业中心。浙江乐清市按照官助民营模式，组建风险投资机构和风险投资基金。湖北武汉市江岸区通过“政府引导、企业运作”等方式，进行企业孵化器等科技创新平台的建设。正是由于园区拥有比较发达的科技服务体系，因此能够为民营科技企业和高新技术产业持续发展提供有利的舞台。五创新服务，构建推进科技进步的保障体系1.创新信息服务体系现代信息互联网已经成为人们沟通和联系的一个重要资源，正逐步深入到千家万户。近年来，大多数县市都加快了信息平台的建设，将其作为促进本地科技进步的一项基础性工程。如辽宁东港市2002年利用网络的实效性和信息获取的便利性，完善了“江海明珠”科技信息网站，运用网站实施网络培训、技术推广及网络销售。他们紧紧围绕水产养殖、水果蔬菜、草莓及优质水稻等优势产业，组织订单农业、推广优良品种，两年实现产值9.5亿元，其中科技信息网站发挥了不可替代的作用，成为技术推广和产品销售的载体，推动了全市经济的快速发展。[19]广西田阳县在最近3年里，集成资金、技术等资源，通过财政投入200多万元，引导部门和社会投入600多万元，构建了上下通达、纵横交错的“县—乡—村—屯—户”五级联结的农村科技信息服务网络硬件、技术传播和技术推广应用等3个平台，形成了由1个县级科技信息中心、9个乡镇和部门服务站、8个村级服务室、20个屯级服务点、200个示范户组成的农业科技信息服务网络体系。县级科技信息中心主要负责对信息进行采集、整理、分类和发布，实行全天24小时滚动发布全国50多个大中城市农产品价格、需求动态和相关技术信息；乡镇和部门服务站主要负责收集信息，定期向县信息中心上传基层信息，并负责向村屯发布各类实用信息；村、屯服务室主要负责把县、乡发布的信息传递给示范户；示范户主要负责应用县、乡、村发布的信息指导生产，并将生产中遇到的技术难题及产品供求信息及时反馈给县信息中心。[20]2.创新科技中介服务体系科技服务体系是指科技活动过程中，在科学技术研究与应用的供需双方之间发挥桥梁纽带作用的机构及其活动的总称，包括除技术创新主体之外的所有对科技创新起支持作用的组织、个人及其活动。发展科技服务业有利于促进成果产业化，有利于科技创新向广度和深度推进，有利于科学知识的普及和科技水平的提高。随着经济的快速发展，加快科技服务业的发展显得尤为必要和迫切。近年来，各地县市科技管理部门和有关单位，围绕科技进步和经济发展，以市场为导向，开展多形式、多模式、多层次的科技服务体系建设示范，俨然成为创新科技发展体制机制中的一大亮点。从总体上看，各地开展科技服务活动大体可分为三类：一是为实用科技成果提供组装配套、充实完善、推广应用等服务的机构，如技术转移服务中心、技术推广站等；二是为解决技术创新过程中的各类问题提供信息等服务的机构，如生产力促进中心、创新咨询公司、研究会、行业协会、技术学会等；三是为技术创新活动提供场所、资金、设备等硬件服务的机构，如高新技术园区、创业中心、孵化器等。据科技部调查，到2003年底我国县属及以下技术服务机构有103577个，县均为36.6个。其中，推广机构46721个，占45.1%；孵化器806个，占0.8%；科技示范园区10331个，占10.0%；技术市场2685个，占2.6%；专业协会33972个，占32.8%；生产力促进中心1103个，占1.1%；其他机构7959个，占7.7%。[21]科技服务组织的不断创新和科技中介服务体系的日益完善，为县（市）科技进步与经济发展带来了积极的效果。如安徽省宁国市近年来建立了科技信息中心，运用现代信息，通过计算机网络收集、发布权威科技信息和市场动态，及时为企业提供信息服务；成立了生产力促进中心和科技服务中心，为科技成果转化提供服务，2002年为企业提供项目咨询100多项，申报专利40多项，发布信息1000多条；大力发展农村经济技术合作服务组织，健全了市农业技术服务中心、村农技服务站和农村科技信息网络，目前全市共有技术推广服务组织21个。各技术服务组织面向市场，开展科技信息服务，两年内累计推广实用新技术30多项，引进农业新品种40多个。[22]福建晋江市按照“组织网络化、功能社会化、服务产业化”的发展思路，努力构建社会化的科技中介服务体系，并将重点放在建设以产业和企业科技创新为主要服务对象，以技术产权交易、人才和信息服务为主要业务的科技中介机构，逐步形成了相互配套的科技中介服务网络。各种服务组织为企业提供咨询，开展科技信息交流和合作开发，规范行业行为，保护技术创新产品，从而对企业技术创新和行业健康发展起到保驾护航的作用。[23]3.创新人才服务体系人才作为科学技术的载体，在知识经济主导世界社会经济进步的今天，已经成为牵动“科教兴县（市）”战略的龙头。正如邓小平同志所说：“建设四个现代化，最缺的不是资金，不是技术，而是人才。”改革开放30多年的实践证明，哪个地区实用性人才多，哪个地区便生机盎然、经济繁荣。从总体上看，我国科技人才主要集中在经济文化比较发达的大中城市，作为基层的县（市）级区域，普遍面临科技人才储备不足的问题。因此，加强科技人才队伍建设一直是振兴县（市）经济发展的工作重心之一。2002年8月，经国务院批准，我国发布施行了《外国人在中国永久居留审批管理办法》（以下简称《办法》），允许对符合条件的外籍高层次人才和在中国有较高直接投资的外籍人士及其家庭团聚人员，给予永久居留权。这标志着中国“绿卡”制度的正式实施。在县域层次，一些县（市、区）政府创新人才服务机制，制定了切实可行的优惠政策，千方百计吸引其他地区的人才为我所用。“十五”以来，安徽省各县（市、区）科技局，在上级管理部门的推动下，按照“不求所有，但求所用”的思路，全面加强了“引智”和“引技”工作，聘请了一大批省内外著名专家担任县里的经济技术顾问。这些专家采取“常跑短驻”的形式，深入开展决策咨询、技术指导和科技培训工作，为县里的科学决策和经济社会发展提供了有力的智力和技术支持。[24]江苏省江阴市制定了一系列引智用人的得力措施，对企业科技人员工作上创环境、政治上给荣誉、物质上给利益、生活上解难题、交流上给便利，通过包容开放的人才政策和亲和安详的人文环境，形成各路人才汇集而来的强大“磁场”。在高新技术产业开发区建立了1万平方米的新材料创业服务中心，作为高新技术产业的专用孵化器。创业中心已引进一批国外留学生，并与国内42家高等院校、科研所建立了协作关系，形成了由110名科技专家组成的专家库。对科技创新实施重奖，奖金最高者可达30万元。全市已有各类科技人员64385人，占总人口的5.6%。[25]同时，更新人才观念，狠抓当地乡土人才的培养，建立人才使用的激励机制，尽可能调动他们进取创新的积极性和主动性，更是大多数县（市）普遍采取的人才管理方式。如抚顺市清源满族自治县县委、县政府，制定了《关于加强科技人才队伍建设的暂行规定》，建立了由县人事局牵头，科技局、财政局、发展计划局、经贸局、教育局等部门负责同志参加的“科技人才管理联席会议制度”，设立“人才资源开发基金”，主要用于发展高新技术产业、产业结构调整过程中科技人员在职培训、岗前培训、业务骨干深造等。安徽省宁国市非常重视对现有科技人员的继续教育，成立了科技培训中心，以市、乡党校和成人学校为依托，以各村教学点为阵地，以科技人员为重点，形成了覆盖全市企事业单位、各街乡、村（居）及农村专业生产大户和广大农民的科技培训、教育网络。每年科技人员接受继续教育的人数，均占在岗专业技术人员的50%以上。[26]实践证明，相对于吸引外来人才的发展模式而言，重视提高本地现有人才素质、发挥本地乡土人才优势的做法，更加符合大多数县（市）的发展实际。4.创新融资服务体系资本是科技创新和科技发展的物质基础，是推进科教兴县（市）战略的前提条件。一般来说，县市科技投入的资金来源主要有5个渠道：一是地方财政支持；二是向上级科技部门争取，即国家、省、市科技计划项目的资金支持；三是企业自筹；四是社会融资；五是银行贷款。从总体上看，到20世纪末企业就已经成为我国科技投入的主要来源。根据2000年全国R&D资源清查数据，全国31个省市中，有21个其来源于企业的科技经费比重占到50%以上，也就是说2/3地区的企业用于科技活动的投资已经超过政府而成为科技投资的最大来源。广东、山东、福建企业对科技的资金投入已占全省科技经费总额的70%以上，浙江、江苏、上海、湖北、湖南、河南等地区也达到了60%以上。[27]企业成为科技投资主体这一事实，并未从根本上解决我国科技资金投入不足的问题。国际上一般认为，技术开发资金占销售额1%的企业难以生存，占2%的可以维持，占5%的方有竞争力。而我国很多企业根本没有R&D经费，即便有的也往往不足其销售额的1%，自我积累能力很弱。近年来，各地政府充分发挥市场机制的作用，积极创新科技创新的融资方式，进一步加强以政府投入为引导，企业投入为主体，民间资金参与、金融机构做后盾的多渠道、多元化科技创新投融资体系。首先，与“科教兴国”战略实施相配合，中央财政逐步加大了对县市基层科技的支持力度。据统计，科技攻关和863计划落实在地方的资金占到一半以上，国家实施的12个重大科技专项有60%的资金投入在地方。从2004年开始国家将连续支持县市基层科技试点工作，并在两年内形成每年4亿元的稳定专项支持规模。[28]其次，在充分运用经济杠杆，引导企业加大投入的基础上，地方财政也逐年增加科技三项费用的安排。相对而言，在东部发达地区和大中城市的县（市、区）政府增加科技投入的力度更大。如浙江杭州市上城区自1998年以来，区财政的科技三项费年均增长30%以上，2003年财政预算安排的科技三项费占本级财政支出的比例达到2.6%，比上年提高0.6个百分点；[29]福建晋江市2003年科技三项费已达到1985元，占财政总支出的2.5%，比2000年增长79.8%。即便是作为中部地区的安徽宁国市，也在大幅增加财政科技支出，2001～2004年市级科技三项费占财政支出的比重从1.1%提高到1.4%。[30]第三，在国家创新基金的带动下，地方政府、金融机构以及社会各界也加强了中小企业创新活动的资金支持。各省（市）、地（市）都针对本地实际，制定各类科技计划，安排重大科技项目，加大科技投入，直接支持县市科技工作。河南、安徽等省政府还设立专项资金，用于支持县市科技工作。到2003年，全国已有34个省、市以及国家高新技术产业开发区建立了地方级创新基金或专项配套资金28亿元。[28]一些金融机构、风险投资公司也纷纷跟踪创新基金支持的企业，愿意为企业的进一步发展提供后续资金支持。第四，积极推动科技创新和资本市场的有机结合，不断增强企业的持续创新能力。如到2003年底，江阴市已有10家高新技术企业成功上市，累计募集资金60多亿元，形成了“创新——资本扩张——再创新”的良性循环，增强了持续创新和发展能力。海澜集团利用募集资金进行技术改造和新品研发，开发功能性织物，2003年功能性精毛纺产品销售额占全国同行业的20%以上；阳光集团则把募集的资金投入生物医药领域，迅速实现了从传统毛纺业向生物医药行业的跨越。[31]第五，民营金融机构参与企业发展资金支持。如安徽省舒城县针对中小型科技企业贷款难的问题，由科技局牵头成立了民营资本为主体、国有资本为引导的股份制企业——舒城县科技创业担保有限公司。经过3年多的运行，成效显著，先后培育了100多家民营企业和科技专业大户，股本总数也由成立初期的200余万元，扩大到现在的近2000万元，为科技成果的迅速转化开辟了新的有效途径。[30]科技融资服务创新的最大亮点，在于大多数县（市）通过转变财政科技投入的方式和结构，改善科技投资环境，激发了企业和社会资本投资科技的兴趣，从而起到了“四两拨千斤”的作用。财政科技投资支持的重点转向共性技术、关键技术、高新技术的研究开发和科技基础设施、科技创新体系、创新条件及环境建设。通过设立各种地方性的创新基金，支持风险投资和中小企业信用担保机制建设，促进了企业、银行和社会资本对科技进步投入环境的改善，也为降低其运行成本和风险、提高其效益提供了保障。财政投入方式和方向的这种转变，增强了对于企业和社会资本的引导功能，为企业成为增加科技投入的主体，为形成不同来源、不同方式科技投入多元互补、稳定增长的机制创造了条件。总之，在我国县（市）经济社会的发展中，科技进步与环境创新、制度创新、机制创新、组织创新、服务创新良性互动的局面，正在不断加强。实践证明，技术创新是主线，制度创新是基础和关键，如果缺乏制度创新、组织创新、机制创新等的有效支持，许多县（市）科技进步的成果将是不可想象的。第二节区域科技制度创新的特点与经验一区域科技制度创新的主要特点如前所述，各地在推动科技进步工作中积极探索并实施了许多制度创新，逐步形成了各具特色的制度创新模式。从总体上看，近年来我国区域科技制度创新具有以下特点。1.制度创新具有不平衡性科技工作与经济发展息息相关，一般地讲，经济越发达对科技的需求越大，同时对科技的支撑能力也越强。科技部发展计划司组建的“地方扩大发展战略研究”课题组的研究结果表明，我国县（市）科技工作的区域差异与经济发展的区域差异具有明显的一致性，“经济发达、科技亦发展，科技发达、经济亦发展”。从这一点上看，基层科技工作的发展离不开外部资源的支撑和支持。制度创新活动在区域上的不平衡是当前县（市）科技发展的一大特点。一方面，我国的经济中心、发展要素资源都集中于城市，城区经济发展水平明显高于农村，县域经济发展主要处于要素积累阶段，经济实力不强；另一方面，县域经济发展也不平衡，东部地区经济比较发达，中西部发展水平较低，许多县（市）连温饱问题都不能有效解决。在资源供给和科技需求都依赖于经济发展水平的客观环境下，尽管也不排除个别落后县域科技制度创新搞得好的事例，但从总体上讲，近年来县（市）科技制度的创新活动，市区比郊区活跃，东部县（市）比中西部县（市）活跃。从现有的调查资料可以看出，这几年原创性强且实施效果比较好的制度创新，主要发端于大城市的核心区或东部经济比较发达的县级市，而在经济落后的中西部县域，基本上处于模仿创新阶段。2.制度创新具有外部诱致性综观近年来各地县（市）科技制度创新的活动，很大程度上是在外力推动下进行的。外部推动力主要来自三个方面。一是国家实施发展新战略的推动。自1995年国家提出实施科教兴国战略以后，各地也相应实施科教兴省、兴市、兴县战略，成为地方经济社会发展的基本战略，科学技术的关键地位日益突出，不仅对地方经济社会发展产生了广泛而深刻的影响，而且也成为影响地方政府官员政绩的一项重要指标。特别是科技部倡导开展的“科教兴市（县）”工作和“科技进步示范县（市、区）”活动，不仅加强了科技部对全国科技工作的宏观管理与协调，而且极大地推动了地方科技进步与制度创新。“九五”以后县（市）科技制度创新氛围比较浓厚，各种制度创新活动越来越多，很大程度上就是受这种新战略实施要求的推动。二是受外部各种科技项目实施的推动。事实证明，那些科技制度创新成效显著的县市，大多曾经得到过国家有关部委科技相关项目的支持，得到过省级部门的项目安排或资金配套，如科技部的科技兴市项目、财政部的农业综合开发项目、农业部的农业产业化项目、中外合作的可持续发展示范项目等。相关课题的研究结论证明，“实行上下联动，扶持一批对地方经济、社会发展具有重要带动和支撑作用的科技项目或科技工作，有利于引导地方基层科技工作与省、地或国家科技工作有机结合起来，实现资源整合，成果共享；有利于彰显地方基层科技工作在推动地方经济、社会发展中的关键地位和重要作用，从而为地方科技工作创造更大空间”[32]。三是地方政府对科技创新的资金支持。如对行业协会组织提供定额补贴，对风险投资机构给予税收优惠和贷款贴息，为联络和协调科研机构、大专院校和企业的组织提供活动经费。诸如此类的财政、信贷和信用担保的支持，降低了制度创新活动的风险和阻力，从而提高了基层从事制度创新的积极性。3.制度创新具有较强推广性10余年来，在各地探索制度创新过程中，不同的科技进步示范市（县、区）尽管工业化、城镇化和现代化的水平有高有低，推进科技创新和科技成果转化的方式、进展也有很大不同，但是，这些科技进步示范市（县、区）在结合区域特点和发展环境，探索推动科技资源聚集、提高科技资源配置效率的方式上，都取得了卓有成效的经验，为同类地区、甚至不同类地区提供了值得仿效的榜样。许多具有原创性的制度变迁，一经出台，就因其产生巨大实效而被全国广泛推行。如1996年率先在浙江省实行的市县党政领导科技进步目标责任制，因为显示出良好的实施效果，因而在总结浙江省的成功经验后，1998年被中央组织部和国家科技部联合发文向全国推广。许多省（市、区）先后学习浙江经验，结合自己的实际，相继开展了“目标责任制”的实施工作。据不完全统计，截止到2003年底全国已有16个省（市、区）开展了“目标责任制”工作，占全国省（市、区）的50%。又如发端于福建南平的科技特派员制度，由于在从体制和机制上解决科技与生产实践相结合的问题上非常成功，也就很快在全国22个省（自治区、直辖市）近300个县（市、区）得到推广。还有起源于陕西宝鸡的“专家大院”、肇始于浙江的“农业技术110”和“网上技术市场”、发端于南京的“民营创业中心”、率先在新疆昌吉出现的民办的“市生产力促进中心”等制度创新，也都因其产生的积极效果而很快被全国所仿效。[33]4.制度变迁具有边际创新性与我国改革开放的渐进性特点相适应，我国大多数县（市）的科技制度创新表现出了局部的、边际创新的特点。一方面，在经济发达地区，制度创新活动并不协调。众所周知，制度本身也是一个比较复杂的系统，既有正式制度，也有非正式制度。制度创新作为一项社会工程，其困难程度和复杂程度都不是一般的创新所能比拟的，它既涉及习俗、观念的改变，又涉及经济基础、成本与代价，还涉及整个社会利益格局的调整。近年来，经济发达地区的地方政府相继在企业改革、产权制度、户籍管理等方面进行了大胆探索，取得了比较显著的进步。可是在优化科技发展的法制环境方面，在规范政策制定和实施程序方面，在行政管理体制改革方面，在推进市场制度创新和优化公平竞争的市场交易环境方面，仍然显得非常不足。许多县（市）制定了越来越多的科技发展，提出了促进科技创新的政策法规，但缺乏具体的可供操作的实施机制、监督机制和服务手段，致使政策法规的效力大打折扣。这种情形说明，发达地区县（市、区）的制度创新尽管总体上比较活跃，但创新仍然具有局部性，即往往是从比较容易着手的领域开始尝试的。另一方面，在广大的中西部地区，制度变迁表现为在模仿移植中进行的边际创新。在我国中西部欠发达地区，许多县（市）经济落后的区域困境，一时能转化为创新求变的冲动，但是，由于路径依赖的制约、区域科技创新资源的供给能力和现有制度结构中辅助性制度力量的影响，进行“脱胎换骨”式的重大制度创新面临着许多方面的困境。因此，在这些地区，一般是对发达地区促进科技进步的成熟制度加以移植，或对先行者有效的制度安排进行本土化改造，在模仿中进行制度的边际创新。这种特点，既反映出欠发达地区在制度创新上具有求真务实的态度，也更多地反映出其具有制度移植和边际渐进式制度创新相互交融的特色。例如，从安徽宁国市和新疆昌吉市科技制度变迁的实践中，我们就能明显地看出这种特点。二县（市）科技制度创新的经验概括各地进行制度创新比较成功的做法，主要经验有：1.真正落实科技工作目标责任制，严格执行奖罚标准，是推动科技制度创新的关键领导的重视，是做好基层各项工作的首要条件；加强县（市）科技工作，必须强调各级党委政府和主要领导的责任，强调各级科技主管部门的责任。总结各地实施科技制度创新的实践，我们不难发现，凡是那些制度创新比较活跃、搞出成效的县（市），一般都是实行“一把手抓第一生产力”、实行科技进步目标责任制的地区。通过建立党政领导干部科技工作的目标责任制，实行严格的目标管理和考核，严格实施奖优罚劣，让重视科技工作由一般号召变为实在、过硬的指标。正是目标管理和考核的工作压力，才能使这些地区的党政官员千方百计地改善本地科技发展的政策环境，不断探索有效的组织创新和管理创新，从而找到促进科技进步的新方式、方法。而制度创新不多的县（市），往往是当地领导科技意识不强，从而让科技工作处于放任自流状态，或是虽然提出了“一把手抓第一生产力”的号召，却没有强化实施机制尤其是没有建立严格的任期目标责任制和奖罚制度的地区。因此，只有真正形成了“领导抓、抓领导、层层落实”的科技工作责任制，严格执行奖罚标准，把科技进步作为地方党政领导新的政绩观的重要内容，各地县（市）政府才会为制度创新提供各种支持，创造有利条件，从而形成科技制度创新的社会环境。2.形成上下联动、左右配合的科技工作机制，是进行制度创新的重要方式上下联动是一种上下级科技部门共同明确工作任务、分工组织实施的有效工作机制。10多年来，“火炬”、“星火”、“成果推广”、“创新基金”等国家与地方共同组织实施的全国性科技计划和产业化环境建设工作，无疑成为地方科技工作的重要载体和工作内容，对促进科技成果转化、推动地方经济发展起到了重要的作用，同时也为地方探索制度创新提供了契机。同时，由于科技制度创新是一项系统性工程，需要有计划、财政、人事、经贸、教育、工业、农业等众多政府部门以及产业力量、金融机构、社会团体等的协同配合，才能顺利开展。实践证明，凡是上下联动搞得好，科技行政部门领唱、各部门和全社会形成大合唱的地区，科教兴县（市）的工作就开展得有声有色，科技制度的创新也就比较活跃，出现科技进步和制度创新的互动效应，并取得积极成效。因此，坚持开放的原则和工作思路，努力争取到上级政府的大力指导、获得县（市）党政领导的有力支持和各有关部门的协同配合，形成上下联动、左右配合、共同推进的新工作机制，是进行县（市）科技制度创新的重要方式。3.加强科技管理部门的地位，刺激科技人员积极作为，是促发制度创新的内在动力县（市）基层情况千差万别，科技工作涉及经济社会方方面面，内容非常复杂。搞好县市科技制度创新工作没有固定套路，没有统一模式，必须由一线的科技人员针对具体问题不断探索，不断创新，创造性地予以解决。地方政府在推动科技进步中，无论是研究制定科技发展的具体政策、措施及实施意见，指导科技中介机构、民营科技企业的发展，还是确定区域科技优先发展的领域，会同有关部门进行党政领导科技目标责任制的制定与考核，都离不开科技管理部门的协助。从各地发展科技工作的差异看，是否加强当地科技部门的建设，能否在职能配置、内设机构、人员编制、活动经费等方面给予科技部门以足够的重视，能不能把观念新、思路广、能力强的干部选派到科技部门，直接关系到制度创新的数量和质量，关系到科技进步的步伐。许多调查材料也证明，许多有影响的促进科技进步的新思路、新模式和新机制，如科技特派员、科技专家大院、科技110、农民技术协会、公司加农户等成功做法，都是来自基层科技人员、科技管理干部在当地政府支持下的大胆实践。经验表明，注重加强科技管理部门的建设，充分调动起科技人员的首创精神以及科技部门的积极性、主动性，是促发制度创新的内在动力。4.保证政府科技投入，解决建制成本，是做好科技制度创新的有效保障任何制度创新都是有成本的，需要一定的资金作为启动费用、组织费用和执行费用。从我国科技服务体系建设的经验看，政府科技投入的增加及其外部效果的显现，可以为加快制度创新提供“润滑剂”。从我国政府职能转换的要求看，重点是从对行业、企业的直接干预转为间接服务管理，为技术创新营造良好的外部环境。但是，在创造外部环境的过程中，政府无论是提供政策、规范市场、完善执法，还是优化技术创新的机制、鼓励中介服务体系建设，都离不开政府相应服务费用的支持。当前，在民间组织力量弱、民营企业规模小的情况下，县（市）科技制度创新的费用必须还要政府来承担；根据市场经济发达国家的经验，在建立国家创新体系的过程中，除企业制度之外的其他制度的建设成本，也主要是由政府支付的，可以说这是政府提供服务的“分内之事”。因此，保证政府科技投入，妥善解决建制成本，是做好县（市）科技制度创新的有效保障。5.大力推动民营科技企业发展，加强科技中介体系建设，是科技制度创新的基本内容从国内经验看，民营科技企业的出现是改革的产物，在县（市）创新体系中扮演着重要角色；由于民营科技企业是在困难的条件下发展起来的，最需要科技管理部门的支持和服务，因而科技管理部门扶持民营科技企业发展就成为在当前情况下介入县（市）经济工作、提高科技管理部门工作显示度的切入点，也成为促进科技制度创新的重要亮点。同时，大力推进建立各类技术服务机构，建立包括生产力促进中心、科技信息服务、创业服务（孵化器）、技术市场、行业协会等内容的科技中介体系，对于降低企业之间、创新主体之间的交易成本、协调成本，提高创新资源的配置效率，促进科技进步和经济发展，有着极其重要的作用。因此，在县（市）科技制度创新的诸多内容中，支持民营科技企业发展、加强科技中介体系建设，就成为其中最基本的内容。第三节科技制度创新存在的问题和进一步思考一制度创新中存在的主要困难和问题近年来，虽然许多地区在探索科技工作新模式、新机制上取得了多方面进展，但对大多数地区来说，县市科技制度创新的条件和环境不足，意识比较淡薄，机制缺陷问题仍然相当突出。主要表现为：缺乏吸引、调动科技人员服务基层的有效政策和措施，科技人员不能发挥作用且流失严重；适应市场经济规律和要求的新型科技服务体系尚未建立；信息共享平台建设较慢，信息资源匮乏，科技信息资源不能有效共享，很难扩散到县市农村和企业。县市科技制度创新存在的困难和突出问题是：1.科技工作没有得到应有重视地方政府机构改革以来，科技部门成了精简的重灾区。目前，全国有约400个县（市）（占14%）科技行政管理机构被撤并，有的甚至与文化、宗教管理部门合并，还有相当数量的县（市）科技局被转为事业单位。据统计，全国30.6%的县市科技经费很少或没有科技经费，其中6%的县市没有科技经费；2003年，170个县市的财政科技拨款预算为零，这些县市主要分布在西部地区。全国1/4的县市科技工作较好，1/2的县市科技工作仅能维持、难有发展，1/4的县市科技工作基本处于停滞状态[34]。县（市）科技部门作为基层科技制度创新工作的推动者和组织者，由于经费紧张、人员不足、设施陈旧、职责不清、不受重视等问题，相当数量的县市科技管理部门工作条件很差，不能有效开展工作。就总体上看，县（市）科技工作“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”的局面并没有根本改变，制度创新中存在着不同程度的形式主义。在经济落后、科技工作开展得不好的县市，改善政策环境、提高科技意识、推动组织变革、支持服务体系等制度创新的活动，根本无人过问或无力过问；制度创新、科技落后与经济发展滞后相互影响，形成恶性循环。因此，基层科技工作得不到应有重视，科技管理部门的日趋“边缘化”和更趋“弱势化”，致使制度创新的推动者缺乏动力、组织者缺乏条件，这是目前影响县（市）科技制度创新的首要问题。2.双重体制运行矛盾重重制度创新作为一个复杂的过程，往往有一个磨合和适应期。新的制度和体制的替代，有时要受到生产力水平以及改革成本和收益的限制，因而只有在预期改革和创新的收益大于预期成本的条件下，制度创新才能实现预期的目标。中国的体制改革取得了很大的成效，新的体制框架和运作机制已经形成，但尚未构成一个竞争性的科技经济体系，还有不少影响科技进步与创新的制度因素。目前，经济转型期的中国科技经济运作和计划管理模式与体制尚存，部门之间过分强调隶属关系，相互掣肘，利益至上，以致造成部门、条块分割带来的体制矛盾和政策冲突，使科技发展与经济整体发展存在严重脱节现象，如科技投入与经济投入的脱节，科技创新系统与经济增长系统的脱节，科技政策与产业政策的脱节等。增强制度创新能力，加快实现科技创新政策的突破，仍有诸多困难。现实表明，在理论上形成科技促进经济增长的创新体系并不困难，难的是实践中的体制弊端和部门利益阻碍。在政策创新工具的选择和运用方面，传统体制约束导致一些部门往往处于两难选择：提出了新的战略、政策思路和措施，但运行载体仍然是传统体制和机制；借鉴先行者已经证明具有可行性的创新机制和政策，在一些地区和部门就难以具有“可行性、可操作性”。要么根据部门利益和原有滞后政策，出台一些维持性方案；要么提出一些以制度创新为基础的突破性政策，又可能因为一些部门的传统体制阻隔，仍然是“穿新鞋，走老路”，以老观念看新事物，老办法处理新问题。科技经济“两张皮”的体制，科技和经济相脱离的现象，已成为县（市）科技制度创新的重大障碍。从事科学研究和技术开发的主要是国家和地方科研院所、高等院校，大多数企业虽然有自己的工程技术人员，但却没有研究开发（R&D）机构；应用型研究机构和设计单位企业化转制迟缓，使得科技成果的供给与企业技术创新的需求不能形成最佳结合机制；企业没有加速形成有利于技术创新的有效运行机制；企业的管理机制还不能很好地适应技术创新的需要；技术创新的专利保护机制不健全；技术创新急需的风险机制不能尽快建立和完善。体制不顺成为制约科技制度创新的根源。3.中介服务组织体系薄弱中介机构是推动科技与经济结合，促进科技成果向现实生产力转化的服务站，是连接企业和其他社会科技资源的纽带和桥梁。近几年来，国家加强了对技术转移中介活动的指导与支持，中介机构发展很快，目前全国各级各类中介机构已达到五万多家，技术通过中介转移的格局已基本形成。但总体来看，这些机构的硬件设施和服务支撑体系还比较薄弱，经营水平良莠不齐，再加上条块分割的管理体制弊端，中介机构的运作往往是各自为政、单兵独进，创新服务体系应具备的可行性论证、融资担保、专利代理、纠纷调解等功能还远得不到完善和发挥，不能为中小企业提供全方位的优质服务，也难以为制度创新的深化提供支撑。4.系统创新观念缺乏系统创新能力是指一个国家或地区在推进创新网络完备的过程中，运用灵活的政策工具，使部门和组织之间相互作用，形成创新体系和机制的政策系统协调能力。它既包括科技创新能力，又包括非科技创新能力，如制度创新能力、管理创新能力和服务领域的创新能力等。国内外研究成果证实，依靠非科技创新因素，可以弥补科技创新能力的不足。特别是在转型期，制度创新是系统创新的主线和基本要素。科技创新需要良好的政策环境和制度保障，有赖于制度改革和创新，因此以制度与政策创新推进科技进步与创新，培育制度创新的环境是具有决定性的因素。这意味着，不仅要重视国家科技进步与创新体系建设，还要重视以制度创新为主体的系统创新体系的建设，以便增强创新的“后发优势”。但是，目前在大多数人的心目中，总认为制度创新能力是完全取决于科技资源和经济实力的，殊不知制度创新本身就是增强区域创新能力的重要手段。这种普遍存在的观念和意识，导致许多地方官员特别是欠发达地区县（市）党政官员缺乏制度创新的勇气，从而在制度供给上也存在明显的“等、靠、要”现象，形成资源贫乏与制度贫乏的恶性循环。因此，缺乏系统创新能力的观念和意识，也就成为大部分县（市）制度创新活动的制约因素。二进一步加强区域科技制度创新的思考“创新是一个民族进步的灵魂，是国家兴旺发达的不竭动力”[35]。大量事实表明，促进县域经济社会发展，关键是依靠科技进步，科技兴则县市兴；促进科技进步，关键又在于制度创新。为了进一步推动我国区域科技制度创新活动的发展，需要重点抓好以下几项工作。1.进一步强化科技目标责任制的实施机制加强县市科技工作，推动科技制度创新，必须强调各级党委政府和主要领导的责任，强调各级科技主管部门的责任。我们要认真总结推广各地实施党政“一把手抓科技第一生产力”的成功经验，把抓科技进步作为地方党政领导贯彻科学发展观和新的政绩观的重要内容。各省市科技主管部门应当积极行动起来，把抓好县市科技进步作为今后一段时期的