中国新三板市场监管与处罚情况报告

中国新三板市场监管与处罚情况报告

资本市场的投资者和融资者的规模和主体特征不尽相同，多元化的投资需求决定了一个成熟的资本市场也必然是多层次的。新三板市场自成立以来就肩负着为创新、创业、成长型中小企业提供服务的使命，是我国多层次资本市场体系的重要环节。近年来，新三板市场的发展突飞猛进，但高速发展的背后，也有不少潜在的问题。2014年1月，泰谷生物正式登陆新三板市场。2013年12月，为了偿还个人债务，控股股东曹典军作为债务人从泰谷生物借入款项1031.63万元，涉嫌违规占用公司资金。司法机关要求公司控股股东协助调查，2014年1月27日，因涉嫌滥用职权罪、行贿罪，控股股东被检察机关依法逮捕，同年4月25日，曹典军被取保候审。公司未及时披露前述重要信息，后经山西证券督导，2014年5月21日，控股股东曹典军全额偿还了其占用的公司资产。控股股东侵占挂牌公司资产的行为，严重影响了公司其他股东及公司的利益，涉嫌违反《新三板业务规则（试行）》第4.1.4条规定。2014年8月6日，泰谷生物、公司信息披露负责人、财务总监被股转系统出具了警示函，同年8月11日，股转系统约谈了主办券商山西证券，并对各方进行了相应的处理：泰谷生物因未能履行信息披露义务被股转系统采取自律监管措施，公司董事会秘书兼财务总监未能勤勉履职、恪尽职守被采取自律监管措施，同时，股转系统对公司控股股东进行通报批评并记入诚信档案。2015年2月11日，股转系统网站上刊发了一则《关于对北京中科可来博电子科技股份有限公司及相关责任人给予通报批评处分的决定》，通报了可来博2013年年度报告中披露的审计报告并非经审计师事务所正式出具的审计报告，2014年5月12日公司的临时公告未加盖董事会公章，公司未及时披露2014年5月20日年度股东大会等违规行为，并对可来博公司给予通报批评的纪律处分，记入诚信档案。同时，给予公司的董事长、董事会秘书、财务总监通报批评的纪律处分，并记入诚信档案。[1]2015年5月13日，新三板挂牌企业国贸酝领的公司股票交易异常，证监会决定对其进行调查，不足一月，证监会向该公司控股股东陈宏庆出具调查通知书，10月27日，公司控股股东陈宏庆收到中国证监会的行政处罚决定书。证监会经审理认定：陈宏庆的行为构成《证券法》第203条所述“操纵证券市场”行为，责令陈宏庆在收到行政处罚决定书之日起15个交易日内依法处理非法持有的证券，没收违法所得800720元，并处以800720元罚款。[2]以上案例虽然只是新三板相关主体违规行为的个案，但是从中不难看出监管执法主体既有证监会也有股转系统，采取的措施既有罚款也有通报，被采取监管措施的对象既有挂牌企业也有中介机构。那么，对新三板市场的监管到底应该采取什么模式？监管的主体有哪些？企业违法违规行为的重灾区在哪里？法律对这些行为规定了什么样的法律后果？企业应当如何避免违法违规行为？后文将以我国非公众公司的监管模式为出发点，通过实证研究的方法揭示监管层重点关注的违规行为，以及这些行为的法律后果，同时有针对性地提出对策。一我国对新三板挂牌企业的监管模式及执法主体非上市公众公司这一概念发源于西方英美法系，并非我国《公司法》概念，我国第一次提到公众公司是在2006年，《国务院办公厅关于严厉打击非法发行股票和非法经营证券业务有关问题的通知》提出：“证监会要根据公司法和证券法有关规定，尽快研究制定有关公开发行股票但不在证券交易所上市的股份有限公司（以下简称非上市公众公司）管理规定，明确非上市公众公司设立和发行的条件、发行审核程序、登记托管及转让规则等，将非上市公众公司监管纳入法制轨道。”2008年证监会成立了非上市公众公司监管部，2012年颁布了《非上市公众公司监督管理办法》并于2013年底进行修订，同时出台了一系列配套措施，此后新三板扩容，规模逐渐扩大，与之相对应，对新三板监管的力度也逐渐加大。（一）我国对新三板挂牌企业的监管原则及具体模式我国对新三板挂牌企业的监管遵循以下3个原则。一是发挥市场作用，建立健全包括自律监管、中介督导、社会监督在内的多维度一体化的市场约束机制。二是依法明确行政监管与自律监管的内容与边界，两者各司其职。三是建立健全一体化的监管机制，对欺诈、虚假披露、内幕交易、操纵市场等违法违规行为不纵容、不姑息，坚决查处。2015年5月15日，证监会发布了《关于加强非上市公众公司监管工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），再一次明确了行政监管与自律监管相结合的方式以及分类监管的模式。根据《指导意见》之规定，我国现在对非公众公司进行监管的总体思路是“以信息披露为本，以公司自治和市场约束为基础，强化对市场主体本身运作的规范性要求，强化自律组织权责，明确监管体系内部分工，构建职责明确、分工清晰、信息共享、系统高效的非上市公司监管体系，以保护投资者合法权益，提升资本市场服务实体经济的能力”。[3]综上，我们将新三板挂牌企业的监管模式定位为行政监管与自律监管相结合的模式。下面将结合《指导意见》的规定，重点从监管主体及各自分工、职能的角度进行论述。（二）新三板挂牌企业监管执法主体1.证监会证监会作为全国证券期货市场监督主管部门，负有维护证券期货市场秩序，保障其合法运行的职能。证监会在新三板监管中依法履行牵头抓总职能，指导、协调、督促、检查派出机构和股转系统的监管工作。在具体组织机构设置中，证监会下设非上市公众公司监管部，通过规则制定的方式规范派出机构监管执法的程序、标准，健全非上市公众公司监管制度体系，并适时修订完善以更好地统筹行政监管与自律监管。通过拟定信息披露规则、实施细则等方式，监督非上市公众公司的信息披露情况，并指导股转系统根据挂牌公司的特点制定信息披露标准。审核股份有限公司公开发行股票的申报材料，并监管其发行活动。组织协调针对挂牌企业的重大监管行动、风险处置等工作，同时对自律监管情况进行监督检查。2.证监会派出机构证监会派出机构受证监会垂直领导，负责证券期货市场一线监管工作。在新三板企业监管中，证监会派出机构主要职责为以下3项。第一，掌握辖区挂牌公司的基本情况和监管信息，并对前述企业进行日常非现场监管。其中，工商部门企业信息公示系统、中央监管信息系统、新三板系统、诚信数据库等平台是其履行该项职能的必要依托。第二，根据发现的涉嫌违法违规行为的线索对辖区挂牌企业进行现场检查，并对违法违规行为根据性质进行处理或移交股转系统进行自律监管。第三，以对挂牌企业的监管为起点，对主办券商等中介机构进行延伸检查，针对负有督导义务的券商的违法违规行为采取监管措施。3.股转系统股权系统是经国务院批准设立的全国性证券交易场所，在新三板挂牌企业监管中从制定业务规则，审查申请事项，监督信息披露，股票转让等事务，查处违纪行为，必要时提交证监会惩处等方面履行自律监管职责。除了新三板挂牌企业外，股转系统自律监管的对象还包括原STAQ、NET系统挂牌公司，即俗称的“两网公司”和退市公司。此外，受理自律监管范围内媒体、个人对挂牌公司的投诉、举报，牵头组织对挂牌公司、中介机构的培训工作等也属于股转系统的工作范畴。除对新三板市场主体进行监管外，股转系统自身也要接受证监会的监管，对证监会履行报告义务，接受证监会的指令修改公司章程和业务规则。同时，证监会可以对股转系统进行定期、不定期的现场检查，并对其履职和运营情况进行考核和评估。股转系统监管在性质上属于自律监管。与新三板监管相关的法律法规主要有《证券法》《非上市公众公司监督管理办法》《全国中小企业股份转让系统业务规则（试行）》。二非上市公众公司及中介机构被监管部门处罚的主要原因（一）新三板企业及相关主体被处罚的情况2014年3月至2015年10月8日，股转系统共采取自律监管措施106人次，涉及大树智能、青鹰股份等42家挂牌企业以及海通证券、山西证券等主办券商，还有董事会秘书等其他相关主体，被处罚的事项包括信息披露不及时、不完整等问题。对比前述两年股转系统的处罚情况可以发现，2014年，股转系统自律监管17次，涉及7家挂牌公司、4家券商；截至2015年10月12日，股转系统自律监管已达92次，涉及37家挂牌公司、25家券商（见表1）。表12014年和2015年自律监管数量对比由此可见，股转系统对挂牌公司的监管态度日趋严厉。（二）新三板企业及相关责任人被处罚的原因挂牌公司被处罚的主要原因集中在信息披露违规与程序违规两大方面。信息披露违规主要是指未按照股转系统《信息披露细则》的要求准确、及时、完整、不存在重大遗漏地完成信息披露义务。主要的违规情况包括如下几类。第一，信息披露不及时。根据《信息披露细则》第4条的规定，信息披露义务人应及时、准确、真实、全面地披露与公司有关的重大信息。在重大信息的披露中，信息披露义务人应当确保信息披露不存在虚假记载、误导性陈述或重大遗漏。信息披露不及时的具体情况，包括没有按照规定的时间披露定期报告，未及时披露更正后的报告，以及未及时披露其他重大信息等情形，针对信息披露不及时的情形，股转系统将会采取自律监管措施。例如，根据《信息披露细则》第11条[4]的规定，股转系统虽不强制要求披露季度报告，但挂牌企业如自行披露季度报告的，则应当在4月30日前披露第一季度的报告，在10月31日前披露第三季度的报告。而大树智能在当年7月份才披露了该年度第一季度财务报告，存在信息披露违规行为。2015年8月7日大树智能被约谈，同日，主办券商华泰证券也被约谈。存在类似情况的还有盖特佳、七维航测、中润油等公司。第二，信息披露不完整。完整的信息披露是投资者获取投资信息的第一要求，也是《信息披露细则》规定信息披露应当达到的基本标准。在挂牌企业中被股转系统查处最多的信息披露不完整类型主要为关联交易披露不完整，如对关联交易中的关联方、关联交易决策程序、关联方资金占用情况等内容披露不完整。例如，蓝天环保实际控制人兼总经理潘忠在该公司申请挂牌时依然担任金大地新能源（天津）集团有限公司总裁，但是其未能完整提供其兼职信息，导致前述公司未能被认定为蓝天环保的关联方，且挂牌后蓝天环保与该关联方发生委托采购、资金拆借等关联交易，前述关联交易均未经过内部有效的决策程序，且未公开披露。根据《信息披露细则》第33条、34条之规定，关联交易应当经过内部控制程序，且经常性关联交易预计情况及偶发性关联交易均应进行公告。根据《全国中小企业股份转让系统业务规则（试行）》，蓝天环保存在关联方披露不完整，关联交易、关联方资金占用情况未披露，以及对实际控制人的兼职情况披露不完整等情形，基于前述原因，股转系统对该公司采取自律监管措施，要求其提交书面承诺书。实际控制人兼总经理潘忠被约谈并被要求提交书面承诺书，同时计入诚信档案。第三，信息披露不准确。信息披露不准确主要是公司财报与审计报告的数据存在不一致等情形。例如，中控智联因2012年年报中财务数据与审计报告数据存在多处不一致，被认定为信息披露不准确且未及时更正，该企业于2014年7月7日被股转系统约谈并被要求提交书面承诺书。闫晓华作为该企业的董事会秘书，因未能恪尽职守、履行勤勉义务，于同日被约见谈话。其主办券商中原证券也于同日被约谈。第四，当披露而未披露。该情形主要是指公司出现重要情况应当发布临时报告而未发布因而受到处罚。例如，2015年3月20日，安普能因违反《信息披露细则》第37条[5]的规定而被采取监管措施，安普能被出具警示函且被要求提交书面承诺书，董事长、实际控制人樊东华被约见谈话、出具警示函，董事会秘书钮祝红被约见谈话。第五，信息披露出现重大遗漏。这主要是指年报中未披露财报附注等情形。第六，形式不合规。例如，未加盖董事会公章。信息披露的程序违规：是指未按照规定程序履行披露义务。该种情形主要集中在如下方面：公众公司向特定对象发行股票未履行必要的证监会核准程序；公司未提交发行备案材料，在未取得股份登记函之前就使用了股票发行募集的资金；公司在未取得同意做市函的情况下发布股票转让方式变更的提示性公告。例如，盖娅互娱、安畅网络、华富股份、森瑞新材等公司在取得股份登记函前违规使用募集资金，相关主体被采取自律监管措施。挂牌公司披露信息专人被处罚的主要原因集中在相关责任人在履行披露事务管理责任时未尽到勤勉义务，致使公司信息披露违规。股转系统要求专人负责挂牌公司的信息披露，根据《信息披露细则》第2条之规定，信息披露义务人应及时、公平地披露所有对公司股票及其他证券品种转让价格可能产生较大影响的信息，同时，《信息披露细则》第47条规定，如果违反该条规定，股转系统可采取监管措施。在实践中，股转系统往往会根据该条规定，对信息披露严重违规的挂牌公司的信息披露专人（一般为该公司的董事会秘书）采取约谈等自律措施。挂牌公司的董事、监事、高管被处罚的主要原因在于兼职信息披露不完整，承诺与事实不符，未能履行诚信勤勉义务。券商被处罚的主要原因是未履行勤勉督导义务。《信息披露细则》第10条规定，对挂牌公司的信息披露文件，主办券商应当进行事先审查，并负有指导与督促义务。对于挂牌公司信息披露中出现的问题，主办券商应要求挂牌公司更正或补充。如未能履行持续督导职责，则将面临被股转系统采取自律措施的处罚。例如，凯英信业未及时更正年度报告事件，导致其主办券商齐鲁证券被约见谈话、被要求提交书面承诺；中航新材年度报告中多处遗漏应披露事项，部分章节和格式与《全国中小企业股份转让系统挂牌公司年度报告内容与格式指引（试行）》相关要求严重不符，导致其主办券商中信建设被采取自律措施。此外，股转系统还对中介机构如中审亚太会计师事务所进行了自律监管，该中介机构被采取自律监管的主要原因是未能勤勉尽职，有悖诚实守信原则。需要特别提醒的是，自公司申请挂牌之日起，该公司的行为就已经进入股转系统的监管范围，应严格遵守规定，履行披露公司重大信息之义务。例如，泰谷生物大股东占用资金事件发生在2013年12月，此时，泰谷生物并未正式挂牌，从股转系统后续披露的信息来看，该公司在2013年12月向股转系统提交了挂牌申请，正式的挂牌时间为2014年1月，但因前述事件属于重大信息且持续影响到正式挂牌之后，为此，其行为被股转系统认定为违规。事实上，正是因为此案的发生，股转系统专门制定了《关于申请挂牌期间公司信息披露相关问题的通知》，明确了公司应将自提交挂牌申请之日起至正式挂牌期间内的所有重大事件及时报告的业务规则。三国务院证券监督管理机构监管（一）证监会对新三板市场的执法现状国务院证券监督管理机构的监管即证监会的监管。证监会部署了“2015证监法网专项执法行动”，共涉及新三板市场10个案件，调查内容主要包括滥用交易规则破坏市场秩序和内幕交易、操纵市场等违法违规行为。2015年5月初，先后向中海阳、现代农装、国贸酝领和中科招商等新三板公司发送了《调查通知书》；5月15日，证监会通报了新三板案件的调查进展，表示已经安排进场展开全面调查。其中，汽牛股份（现名春茂股份）、华泰集团、现代农装涉嫌信息披露违法违规；华恒生物、中科招商、国贸酝领3家公司涉嫌操纵股价；奥美格涉嫌违规交易；宏泰矿业涉嫌利用内幕信息交易。2015年10月底，证监会向国贸酝领控股股东陈宏庆开出了新三板市场第一张罚单，决定没收陈宏庆违法所得800720元，并处以800720元罚款。（二）证监会的执法依据及措施《证券法》第180条明确了证监会履行职责可采取的各项具体措施。对于监管对象可以采取现场检查的方式履行职责，包括证券发行人、证券公司等主体。在案件查处时，可以进入涉嫌违法行为发生地进行调查取证，询问当事人及相关人，查阅复制相关各项资料，查询相关账户，对于必要证据经过必要程序可采取封存、冻结、查封等保全措施，在调查特殊案件类型如操纵市场、内部交易时经过批准可以限制当事人的证券买进卖出操作。根据《非上市公众公司监督管理办法》规定，对于发现问题的公司，证监会可以采取监管谈话、责令改正、责令公开说明、出具警示函等监管措施，并记入诚信档案；对于查处过程中发现涉嫌违法行为，符合立案调查标准的，应当立案调查；对于超出行政监管范畴的严重违法行为，应当依法移送司法机关。（三）证监会重点关注的违法行为及法律责任证监会重点关注的违法行为有如下几类：第一，公司违反诚信原则，以欺骗手段骗取核准的行为以及报告中存在虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏；第二，公司违规行为包括违反违规发行股票、违反投资者适当性管理制度等；第三，公司或实际控制人涉嫌操纵市场的行为；第四，中介机构违反勤勉义务或有重大失职违法行为，导致其出具的文件有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏。下面结合具体法律规定，将各类行为的法律后果分主体进行阐述。第一，公司以欺骗手段骗取核准，公司报送的报告有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏行为的法律责任（见表2）。表2公司报送的报告有虚假记载、误导性陈述或重大遗漏行为的法律责任此外，根据前述规定，证监会可以采取终止审核并在较长时间内（36个月）不再受理该公司相关申请的监管措施。第二，公司违反《非上市公众公司监督管理办法》第32条、34条、42条规定，违规发行股票行为的法律责任（见表3）。表3公司违规发行股票行为的法律责任第三，公司违反信息披露义务的法律责任（见表4）。表4公司违反信息披露义务的法律责任第四，公司违反投资者适当性管理制度行为的法律责任。发行人（一般为公司）的法律责任：证监会责令其改正，并可以自确认之日起在36个月内不受理其申请。第五，公司内幕交易行为的法律责任（见表5）。表5公司内幕交易行为的法律责任证券监督管理机构工作人员进行内幕交易的，从重处罚。第六，中介文件有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏行为的法律责任（见表6）。表6中介文件有虚假记载，误导性陈述或重大遗漏行为的法律责任此外，证监会可视情节轻重，在特定期间（3～12个月）不予受理专项申请，较长期间（36个月）不接受相关签字人员出具的专项文件。第七，公司操纵市场行为的法律责任（见表7）。表7公司操纵市场行为的法律责任中介及其工作人员、公司的特定人员（包括董事、监事、高管、控股股东、实际控制人、信息披露专人）违反《证券法》、行政法规和中国证监会的规定时，证监会可视情况对他们采取责令改正、监管谈话、出具警示函、认定为不适当人选等监管措施，并记入诚信档案，情节严重的，可对有关责任人采取证券市场禁入措施。四全国股份转让系统公司的自律监管措施（一）股转系统的执法依据《非上市公众公司监督管理办法》第51条规定：全国中小企业股份转让系统应当发挥自律管理作用，对在全国中小企业股份转让系统公开转让股票的公众公司及相关信息披露义务人的信息披露行为进行监督，督促其依法及时、准确地披露信息。发现公开转让股票的公众公司及相关信息披露义务人有违反法律、行政法规和中国证监会相关规定的行为，应当向中国证监会报告，并采取自律管理措施。《全国中小企业股份转让系统挂牌企业信息披露细则（试行）》第47条规定：挂牌公司及其董事、监事、高级管理人员、股东、实际控制人、收购人及其他相关信息披露义务人、律师、主办券商和其他证券服务机构违反本细则的，全国股份转让系统公司依据相关业务规则采取相应监管措施及纪律处分。（二）股转系统的执法对象及措施1.执法对象股转系统的执法对象很广，包括各类市场主体和中介服务机构。市场主体主要为申请挂牌公司、挂牌公司、挂牌公司的董事、监事、高管、公司股东、实际控制人、投资者等；中介服务机构包括主办券商、会计师事务所、律师事务所、其他证券服务机构及其相关人员。2.执法举措针对前述执法对象，股转系统可以视情况不同要求相关人员做解释、说明和披露，要求聘请中介机构核查并发表意见；针对违规行为可以采取约见谈话、要求其提交书面承诺、出具警示函、责令改正等措施；针对较为严重的违纪行为，可以采取暂不受理相关机构或人员出具的文件等措施。此外，还可以采取暂停解除股票限售、限制证券账户交易等措施，必要时可向中国证监会报告等。针对公司、信息披露义务人、公司董事、公司监事、公司高管、中介机构及其工作人员违反业务规则的情况，股转系统可以给予通报批评、公开谴责的处分，并记入诚信档案。此外，针对挂牌公司的董事、监事、高管，股转系统可采取认定其为不适合人选的处分，针对主办券商还可采取限制、暂停直至终止其从事相关业务的处分并通报行业自律组织的监管措施。在前述案件中，股转系统大多采取约谈、出具警示函、要求其提交书面承诺的监管措施，同时，将挂牌公司和相关责任人的情况记入诚信档案。（三）证券期货市场诚信档案数据库证监会于2012年出台了《证券期货市场诚信监督管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），根据《暂行办法》之规定，由证监会建立全国统一的证券期货市场诚信档案数据库，即前文所称的诚信档案，记录证券期货市场的诚信信息。该数据库的建立旨在加强证券期货市场的诚信建设，保护投资者的合法权益，维护证券期货市场的秩序，促进证券期货市场健康稳定发展。1.需要建立诚信档案的主体以下主体需要建立诚信档案：证券业从业人员和期货从业人员；发行人、上市公司及其董事、监事、高级管理人员、主要股东和实际控制人；证券公司、基金管理公司、期货公司及其董事、监事、高级管理人员、主要股东和实际控制人；会计师事务所、律师事务所、保荐机构、财务顾问机构、资产评估机构、投资咨询机构、信用评级机构等证券期货服务机构及其从业人员；独立基金销售机构、基金评价机构及其相关业务人员，非公开募集基金管理人、合格境外机构投资者、合格境内机构投资者及其主要投资管理人员，境外证券类机构驻华代表机构及其首席代表；为证券期货业提供信息技术服务或者软硬件产品的供应商；为发行人、上市公司提供投资者关系管理及其他公关服务的服务机构及其人员；其他与证券期货市场活动相关的违法失信行为的公民、法人或其他组织。2.诚信档案应当记录的信息内容诚信档案应当记录如下信息内容：①公民的姓名、性别、国籍、身份证件号码，法人或其他组织的名称、住所、组织机构代码等基本信息；②证监会、国务院其他主管部门等其他省部级及以上单位和证券期货交易所、证券期货市场行业协会、证券登记结算机构等全国性证券期货市场行业组织（以下简称证券期货市场行业组织）做出的表彰、奖励、评比，以及信用评级机构做出的信用评级；③证监会及其派出机构做出的行政许可决定；④发行人，上市公司及其主要股东、实际控制人、董事、监事和高级管理人员，重大资产重组交易各方，收购人所做的公开承诺的未履行或未如期履行、正在履行、已如期履行等情况；⑤证监会及其派出机构做出的行政处罚、市场禁入决定和采取的监督管理措施；⑥证券期货市场行业组织实施的纪律处分措施和法律、行政法规、规章规定的管理措施；⑦因涉嫌证券期货违法被证监会及其派出机构调查及采取强制措施；⑧因涉嫌证券期货犯罪被证监会及其派出机构移送公安机关、人民检察院处理；⑨因证券期货犯罪或其他犯罪行为被人民法院判处刑罚；⑩因证券期货侵权、违约行为被人民法院判决承担较大民事赔偿责任；⑾因违法开展经营活动被相关主管部门予以行政处罚；⑿违背诚实信用原则的其他行为信息。3.诚信档案在证监会及其派出机构的执法过程中影响当事人的重要环节（1）行政许可事项。如果申请事项所涉及的有关当事人有《暂行办法》记录信息第4项中的未履行或未如期履行承诺的信息，或者第5～11项规定的违法失信信息之一，属于法定不予许可条件范围的，中国证监会及其派出机构应当依法做出不予许可的决定。申请人以及申请事项所涉及的有关当事人的诚信信息虽不属于法定不予许可条件范围，但有关法律、行政法规和规章对行政许可法定条件提出诚实信用要求、做出原则性规定或设定授权性条款的，中国证监会及其派出机构可以综合考虑诚信状况等相关因素，审慎审核申请人提出的行政许可申请事项。（2）非