中国就业扶贫进展

中国就业扶贫进展

一就业扶贫在脱贫攻坚中的作用（一）劳动就业、收入与减贫本报告对于贫困采取基于阿马蒂亚·森的生活质量和可行能力视角的定义，即贫困是福祉或基本能力被剥夺，基本需要不能得到满足（森，1993；王小林，2012）。分析贫困问题可以从发展和福祉的视角出发，贫困是发展不足的结果和表现，意味着福祉水平和生活质量低至社会无法接受的水平。贫困直观地体现为经济贫困，即消费水平不足以满足基本需要。家庭或个人首先要通过劳动创造财富，利用劳动产出来供应和提高自己的生活质量，要么自给自足，要么通过市场交换来满足需要。劳动就业需要能力和机会，机会是外在的，能力则是内在的。对于贫困家庭而言，机会和能力可能都是缺失的，而且两类缺失还存在相互作用，能力不足导致把握不住机会，而丢失机会又使能力得不到发挥和培育。贫困地区农户在生产资源条件上一般大大弱于其他一般地区的农户，很多农户的农业生产资源不足以获得足够的收入。就业扶贫是精准扶贫的重要方式之一，就是要通过扶贫政策的干预，提高贫困农户就业水平和就业带来的收入效果。基于劳动致富以及人人参与、人人尽力、人人享有的社会主义原则，发展生产扶贫脱贫是精准扶贫的根本性举措，通过培育贫困家庭的劳动就业能力和提供劳动就业机会双管齐下，实现其自我发展脱贫。在方法论上，其他扶贫措施都是对发展生产扶贫的必要和有益的补充。贫困户劳动就业可以区分为家庭农业经营、转移就业、自主创业等形式。本报告的研究对象主要是以转移就业为主的扶贫政策措施和脱贫方式。中国长期坚持的开发式扶贫、以工代赈转移就业、一般性城乡劳动力转移就业都是主要通过创造和实现非农就业的方式带动农村劳动力就业和增收减贫，是人力资本积累、权利保障、机会增加共同作用的结果。（二）转移就业对中国农村减贫的贡献尽管贫困的含义是多维的，而且经济贫困也是消费意义上的，实际的贫困测量一直用的是收入指标。根据可得数据，1980～2010年，以2010年贫困标准推算得到的贫困人口从7.65亿人减少到1.66亿人，同期乡村非农从业人员从2448万人增加到2.55亿人。如果以每五年为周期，则可以发现每个周期的贫困人口减少数与乡村非农劳动力增加数呈现高度正相关，相关度高达86%，而非农就业规模又是与经济增长速度密切相关的（见表1）。表1中国贫困人口减少与非农就业及经济增长贫困人口减少数（万人）乡村非农劳动力增加数（万人）人均GDP年均增长率（%）1981～1985年1044142669.21986～1990年20719596.31991～1995年10431403411.01996～2000年923924587.62001～2005年1756252479.12006～2010年12095513710.7资料来源：贫困人口数据来自国家统计局住户调查办公室《中国农村贫困监测报告（2016）》，中国统计出版社，2016；人均GDP数据引自李培林、魏后凯主编《中国扶贫开发报告（2016）》，社会科学文献出版社，2016；乡村非农从业人员数据来自国家统计局网站，http：///easyquery.htm？cn=C01。表1中国贫困人口减少与非农就业及经济增长非农就业的增加直接贡献于农民收入的增长，是引起贫困人口下降的重要动力之一。统计数据显示，2002～2012年，工资性收入在农村居民人均纯收入中的比例从33.9%提高到43.5%；同期，在按照五等份分组的低收入组人均纯收入中，工资性收入占比从26.4%提高到42.5%，意味着差距从比较大到基本消失。仅从低收入组的居民收入结构看，工资性收入占比的提高伴随着经营性收入占比的大幅度下降，同期转移性收入占比增加也比较明显（见图1）。图1五等份分组的低收入组农民人均纯收入结构变化以上是全国农村低收入群体人口的总体收入变化情况。2010年和2015年贫困地区按收入水平五等份分组的农户人均收入及其来源的情况见表2。低收入组的农户的收入来源统计数据状况应该基本上与贫困地区的贫困户的情况相当。如果专门看包括国家扶贫重点县和片区县的贫困地区，可以发现贫困地区的农户收入的提高，特别是低收入群体组和中低收入群体组农户收入的提高，更加依赖工资性收入。统计数据表明，贫困地区的农户，除了最高20%收入组的相对富裕农户，收入增长的最大部分都是来自工资性收入的提高。家庭经营收入的提高占一般农户收入提高来源的近三分之一，但对低收入组农户而言，家庭经营收入提高占总收入提高的贡献微乎其微（见表3、表4）。贫困农户发展产业缺乏必要的投入资金，只有工资性的务工收入能够最有效地提高收入水平。因此，就业扶贫对精准扶贫的作用是非常大的。我们也看到，虽然一般而言，贫困户的家庭人均劳动力数量较少，劳动力文化素质也较低，人均工资性收入水平低一些也是正常的。但是，不同收入组农户间人均工资性收入水平差异似乎过于巨大，很可能反映出低收入群体农户的非农就业程度不充分的可能性比较大，这方面需要根据微观调查数据做进一步的分析研究。因此，还是有必要针对贫困农户的特点，精准设计符合贫困农户促进劳动力就业的有效政策和加大政策的实施力度，让就业扶贫政策的效果发挥得更好。值得关注的是，2010～2015年，贫困地区农民人均收入中工资性收入占比从35.9%下降到33.4%，但是低收入组该比例却从32.6%提高到42.9%；同期他们的经营性收入绝对值变化不大，但是占比大幅度下降（见表2～表4）。这表明，转移就业和工资性收入对于贫困家庭增收减贫的相对贡献增大，但是总体贡献仍然比较有限。其结果是，尽管有各种扶贫措施的支持，贫困户的收入水平与居民平均收入水平或高收入组的收入水平差距非但没有缩小，反而趋于扩大。这意味着，虽然非农就业对贫困户脱贫有重要意义，但是其实际贡献需进一步加大，而且也不能放松对其他收入来源的追求，尤其是家庭经营方面。我们知道，家庭经营收入可以分为农业家庭经营来源和非农业家庭经营收入来源两大部分。很有可能这些低收入组的农户的农业资源有限，这可以从转移性净收入水平也较低看出来。如果是农业生产资源的限制使得贫困农户难以从农业生产补贴上获得净转移性收入，那么，加大对贫困农户的非农经营的政策支持力度就显得很有必要。但是，这方面的基本情况还是了解得不够，还缺乏足够的相应数据来获得整体性判断。表22010年和2015年按收入五等份分组的贫困地区农村居民收入水平单位：元年份收入来源农村居民合计低收入组中低收入组中等收入组中高收入组高收入组2015人均可支配收入7653227348536687900015450工资性收入25569751713241632124462经营净收入32826412022272837697250财产净收入93264772101222转移净收入172263010721471191935162010人均纯收入348012042193300040756929工资性收入1248393721105615322536经营净收入18656191229164921463684财产净收入6021324267139转移净收入307171212253329570资料来源：国家统计局住户调查办公室《中国农村贫困监测报告（2011）》《中国农村贫困监测报告（2016）》，中国统计出版社。表22010年和2015年按收入五等份分组的贫困地区农村居民收入水平表32010～2015年贫困地区农村居民及五等份分组低收入组的收入增长来源及其贡献收入增量（元）收入增长贡献来源（%）农村居民合计低收入组农村居民合计低收入组人均收入41731069100100工资性收入130858231.354.4经营净收入14172234.02.1财产净收入3350.80.5转移净收入141545933.942.9注：数据由表2计算而得。本表数据是同一指标2015年值与2010年值的差额。表32010～2015年贫困地区农村居民及五等份分组低收入组的收入增长来源及其贡献表42010～2015年按五等份分组的农村居民不同来源收入增长贡献单位：%农村居民低收入组中低收入组中等收入组中高收入组高收入组人均收入100100100100100100工资性收入31.354.437.336.934.122.6经营净收入34.02.129.829.333.041.8财产净收入转移净收入33.942.932.333.032.334.6注：数据由表2计算而得。表42010～2015年按五等份分组的农村居民不同来源收入增长贡献（三）就业创业扶贫措施与减贫机制在实施精准扶贫之前，发达地区的经济发展引导贫困地区劳动力转移就业并实现自发减贫；开发式扶贫措施为贫困劳动力创造了经营机会和就业岗位，转移培训、劳务输出直接促成贫困劳动力与就业岗位的对接。开展精准扶贫与脱贫攻坚以来，就业创业扶贫被置于“发展生产脱贫一批”之下，因此就业扶贫与产业扶贫措施很大程度上是重叠的。另外，就业创业又与职业教育和技能培训密不可分，后者既属于就业扶贫，也属于教育扶贫。随着“十三五”脱贫攻坚规划和人社部相关政策文件的出台，我国逐步形成了目标瞄准、分类施策、多策并举的就业创业扶贫政策体系。根据就业的基本原理，促进转移就业机制在于三个相互联系的环节：首先是通过教育培训，增强人力资本，使劳动力素质达到工作岗位要求；其次，在存在时空、信息隔离的劳动力和工作岗位之间建立联系通道并实现人岗匹配；最后便是为贫困劳动力创造更多的工作岗位，包括可行的创业机会。我们可以将上述三个环节的相应政策分别称为教育培训政策、人岗匹配政策和岗位创造政策。此外，为了实现宏观和微观的稳定就业，就业扶贫还需要各种就业服务政策。现行各种就业创业扶贫政策基本上可以归纳为四类政策机制（见图2）。图2就业创业扶贫措施机制划分除了参与本地家庭经营的那部分劳动力之外，需要通过就业创业实现增收减贫的农村贫困家庭劳动力可以划分为四种类型。第1类：可转移或者已转移的常规劳动力；第2类：待就业的新生劳动力，包括“两后生”[1]和大学毕业生；第3类：非自身原因导致无法外出就业的常规劳动力；第4类：健康、年龄、体力、技能缺失等自身原因导致无法外出的弱劳动力。从开发式扶贫转向精准扶贫，对就业创业政策提出了分类施策的瞄准要求，尤其是解决部分不能通过自发市场行为实现就业的第3类和第4类劳动力的本地就业问题，因此本地就业岗位创造政策将是就业创业扶贫政策的重点。从图2分类政策需求看，第1类和第4类政策是各类劳动力都需要的，差别只是在于不同对象的具体方式不同。第2类政策主要针对已转移或可转移劳动力以及新生劳动力，但是其中的就业支持政策也常常在第3类政策中配合使用；第3类政策主要针对需要本地就业的群体，但是其中的创业支持政策也要瞄准前两类劳动力中的潜在创业者。二就业扶贫政策的进展（一）国家就业创业扶贫政策框架2016年12月2日《人力资源社会保障部财政部国务院扶贫办关于切实做好就业扶贫工作的指导意见》（人社部发〔2016〕119号）的文件是政府相关部门关于实施就业扶贫政策的方向性纲领。文件明确提出了“促进就地就近就业”的工作措施，要求各地要积极开发就业岗位，拓宽贫困劳动力就地就近就业渠道。就业扶贫的目标是通过就业扶贫的工作措施带动促进1000万贫困人口脱贫。东部省份、中西部省份经济发达地区要依托对口协作机制，结合产业梯度转移，着力帮扶贫困县发展产业，引导劳动密集型行业企业到贫困县投资办厂或实施生产加工项目分包。各地要积极支持贫困县承接和发展劳动密集型产业，支持企业在乡镇（村）创建扶贫车间、加工点，积极组织贫困劳动力居家就业和灵活就业。鼓励农民工返乡创业、当地能人就地创业、贫困劳动力自主创业，支持发展农村电商、乡村旅游等创业项目，切实落实各项创业扶持政策，优先提供创业服务。对大龄、有就业意愿和能力、确实难以通过市场渠道实现就业的贫困劳动力，可通过以工代赈等方式提供就业帮扶。除了直接促进就业创业的工作措施外，文件还同时强调注重“加强技能培训”和“促进稳定就业”的工作措施，从提高贫困户劳动力和未来进入劳动力的新生代的人力资本素质、就业制度环境和社会保障政策等方面对贫困农户的劳动力就业给予优惠和倾斜。以上这些工作措施是很有必要的，因为农村贫困劳动力在进入劳动力市场和竞争起点上都因为客观因素处于弱势，需要政策的干预使他们获得同等的就业质量和机会。文件在做好实施就业扶贫工作的措施上把“促进就地就近就业”放在了“加强劳务协作”之前，是否表示政府有关部门在注重组织贫困劳动力就业脱贫的工作重点手段上已经从过去主要依靠转移农村贫困劳动力外出到东部沿海发达地区务工转变为更加注重在贫困地区就地转移的方式，还不得而知。但显然这并非不再重视东西部之间的劳务协作等机制措施，而是为了应对近年来出现的新的就业形势变化趋势。（二）地方就业创业扶贫政策：以湖南省为例各地方政府根据本地区的劳动力就业特点安排工作部署重点，比如，2017年2月湖南省人社厅、省财政厅、省扶贫办三部门联合下发的《关于切实做好就业扶贫工作的实施意见》，就要求各级人力资源和社会保障部门积极开展区域间劳务协作，签订劳务协作协议，建立长效对接机制。根据国家人社部的贫困劳动力就业信息平台发布的最新数据，湖南省目前贫困劳动力总量为151.86万人。湖南省政府希望通过就业扶贫的工作措施，争取到2020年底实现新增农村贫困劳动力转移就业35万人，计划对贫困家庭中4.5万人的“两后生”实现技能培训。对市场上有组织劳务输出业务的机构主体，政府将以购买公共服务的形式，对每成功介绍1名建档立卡户的贫困劳动力实现稳定就业6个月以上的，给予200元的就业创业服务补贴。湖南省财政部门将通过发放5项补贴、实施2项奖补支持就业扶贫，包括鼓励介绍扶贫对象就业的就业创业服务补贴、针对贫困劳动力的职业培训补贴、转移就业交通补助、对吸纳贫困劳动力就业的用人单位的岗位补贴、社会保险补贴等多项内容。比如，对跨区域（包括跨省、跨市州、跨县区）外出务工的建档立卡贫困劳动力，给予一定的一次性交通补助；对用人单位吸纳贫困劳动力就业，依法签订劳动合同且实际在岗12个月以上，并依法缴纳社会保险费的，按每人每年1000元标准给予用人单位岗位补贴，其中贫困地区的企业吸纳当地贫困劳动力的补贴标准提高至每人每年1500元。（三）就业扶贫政策新进展2016年4月，人力资源和社会保障部与国务院扶贫办正式启动广东、湖南、湖北三省的区域间劳务协作脱贫试点工作。试点时间为3个月，试点范围涵盖广东省4个市、湖南省4个市州2个县、湖北省及郧西县的几十万贫困劳动者。人力资源和社会保障部副部长信长星在2016年8月召开的粤湘鄂劳务协作试点工作总结会议上表示，要抓紧完善促进贫困劳动者就业脱贫的政策措施，全面推广试点中形成的行之有效的机制、政策、措施，带动全国各地共同做好就业增收脱贫工作。信长星指出，试点工作经验概括起来主要有五方面：一是必须高度重视、通力合作，这是做好就业脱贫工作的根本保障；二是必须输出地输入地两端同时发力，依托信息化手段精准识别，这是就业脱贫工作的前提；三是必须将稳定就业作为重点，这是实现稳定增收稳定脱贫的关键；四是必须加强劳务协作，这是提高劳务输出组织化程度、促进异地转移就业的重要机制；五是必须多渠道促进就地就近就业，这是促进未就业贫困劳动者就业的有效途径。信长星强调，试点地区的经验做法，对于推动全国开展就业脱贫工作具有十分重要的借鉴意义。全国就业扶贫经验交流现场会于2017年11月9日至10日在江西省赣州市召开。国务院扶贫办副主任陈志刚在会上表示，要将扶贫车间纳入脱贫攻坚规划，作为精准扶贫的重中之重，整合资源，凝聚力量，推动扶贫车间健康发展。陈志刚认为，扶贫车间是就业扶贫的有益探索，短短几年成效显著。扶贫车间也是实现就业扶贫的重要载体和有效抓手，要加大力度，推进就业扶贫向纵深发展，在带贫益贫机制上下功夫，强化支撑保障，努力营造有利于扶贫车间发展的良好环境。以上是关于就业扶贫政策方向性的最新进展的描述。（四）劳动力转移态势与就业扶贫机制的简要评价但我们必须看到中国农村劳动力转移的态势这些年出现的变化，以跨地区外出务工方式为主要转移就业渠道的势头已经放缓，农村劳动力转移的方向越来越以就地就近为趋势。2016年全国农村劳动力转移的424万人净增加量中，外出务工者增加量仅为50万人，而本地打工者增加量高达374万人。这种趋势变化在近几年来越发明显。因此，农村劳动力转移就业促进工作的重点方向的相应调整也是必然的。2010～2016年中国农村劳动力转移的整体变动状况参见表5。表52010～2016年中国农民工转移就业总量变化状况单位：万人2010年2011年2012年2013年2014年2015年2016年打工者总量242232527826261268942739527747281711.外出打工者153351586316336166101682116884169342.本地打工者88889415992510284105741086311237打工者总量增加124510559836335018534241.外出打工者增加802528473274211274502.本地打工者增加443527510359290579374资料来源：国家统计局《农民工监测调查报告》（2010～2016年）。表52010～2016年中国农民工转移就业总量变化状况毋庸置疑，中国是基础设施建设强国，规模、数量以及建设速度，都遥遥领先于其他国家。高铁、公路、机场、地铁等基础设施的建设在贯通南北、方便民众、带动就业的同时，对推动地方经济发展起到了巨大的作用。过去的经济发展、出口贸易外向型产品制造业和基础设施工程等建设项目带动了几十年的中国经济高速增长，也带动了农村劳动力外出务工转移就业的巨大需求。过去，农民工转移就业的行业主要是工业和建筑业。但是，随着经济发展进入新阶段，出口外贸拉动经济增长的需求动力不会再重现过去的势头，供给侧去杠杆、去库存、调结构等改革政策措施的实行，以及城镇化进程需要切实化解目前现有的农村劳动力转移进城落户的压力，使得农村劳动力外出就业的增长速度放缓。相反，表5的统计数据表明以本乡镇以内就业为主的本地农民工转移就业的增长却在上升。2016年中国的外出劳动力就业出现了下降的趋势，从事工业和建筑业的外出务工农村劳动力就业比例和总量都出现了下降。因此，政府就业工作简单依靠过去以跨区域劳动力市场为主的农村劳动力输出模式必须相应调整。虽然总量上外出务工就业仍然占农民工转移就业的大部分，但是农村劳动力转移就业的增量方向已经转为以就地就近转移为主的方式。实际上，从2008年世界金融危机爆发导致中国沿海地区出口外向型制造业受影响，从而造成外出务工农民工回流以来，人社部门促进农村劳动力转移就业的工作就一直提倡“推进就地就近转移就业”的工作方针。农村劳动力转移出现的变化有可能有益于贫困地区贫困农户劳动力的就业转移。贫困农户的劳动力中相当一部分因为残疾、病痛，或者需要留守家庭中照看失能和老幼而无法外出务工就业，特别是女性劳动力。转移就业的本地化趋势使得这些原本不易转移的劳动力有可能成为就地转移劳动力。但贫困家庭劳动力在劳动力市场上的竞争仍然处于劣势，需要政府的政策给予倾斜。尤其是对易地搬迁的贫困劳动力，一般他们搬迁后的新居住地的农业生产资源不足，更加需要在转移就业和创业上的帮助。2016年11月23日国务院发布的《“十三五”脱贫攻坚规划》（国发〔2016〕64号）在“促进稳定就业和转移就业”一节中就提出了“推进就地就近转移就业”工作方针，但是这段内容安排在“开展地区间劳务协作”内容之后。2016年12月2日《人力资源社会保障部财政部国务院扶贫办关于切实做好就业扶贫工作的指导意见》中这两部分内容以“促进就地就近就业”和“加强劳务协作”两段前后顺序方式出现。很难一概而论地判断二者顺序前后与重要性有无关系，“指导意见”与“规划”两个文件性质不完全相同，也许我们可以从未来政府财政预算用于这两方面的具体数据来评判，也许这种评判本身就不一定合适。三就业扶贫进展的案例研究（一）就业扶贫车间[2]就业扶贫车间是指在行政村或自然村中新建小型厂房，或利用村级活动场所和闲置民宅，把技术要求不高、劳动强度不大、市场需求稳定的企业的部分或全部产品工序放到村头，让群众在家门口就业的一种扶贫方式。据不完全统计，截至目前，有扶贫开发任务的中西部22个省份已经建立了2万多个扶贫车间，吸纳贫困人口14.9万人，实现贫困人口家门口就业，对促进贫困人口增收脱贫发挥了积极作用。扶贫车间就业扶贫的做法始于山东省。从2015年起，山东省鄄城县就开始利用扶贫车间吸纳贫困群众就业。2016年，山东省开展了积极促进就地就近转移就业的工作，探索了以在贫困村开办扶贫车间为载体的就业扶贫新模式。2016年全省已建成就业扶贫车间2720个，吸纳贫困劳动力就业8.9万人。全省通过就业扶贫实现农村贫困人口省内转移就业8.5万人，省外转移就业1.7万人。开展创业助推扶贫行动，启动创业扶贫担保贷款，筹集担保资金约5亿元，对符合条件的自主创业农村贫困人口提供“免担保、免抵押”的创业扶贫贴息贷款。同时，扩大高校毕业生“三支一扶”招募规模，2016年招募扶贫岗位2000余个。中组部副部长、人力资源和社会保障部部长尹蔚民2016年在山东省调研时表示，人社部已经确定下一步要在全国推广山东省首创的“就业扶贫车间”就地就近转移就业模式，以及“粤湘劳务协作试点”区域内劳务协作模式。据我们获得的调查资料，目前，鄄城县有545个扶贫车间，直接安置和辐射带动了6.7万多农村劳动力在本村范围内就业，其中贫困劳动力有2.7万多人，占全县贫困人口的三分之一，扶贫效果非常明显。同时，扶贫车间也促进了鄄城产业的发展，解决了企业集中在县开发区招工相对困难的问题。仅在鄄城县的制造业企业就租赁了120所扶贫车间，解决了近4万人的就业，使得该行业在鄄城的产值年增长20%以上。扶贫车间的好经验很快就被其他各地方学习和推广，各地方结合自己的特点也有一定的创新。全国较大的集中连片特困地区之一的江西赣州市的一些县区为了帮助贫困户实现脱贫，把扶贫车间建到贫困村、贫困户的家门口。赣州市龙南县针对年纪较大、残疾人员较多的情况，为建档立卡贫困户“量身定做”适合贫困劳动力的扶贫车间，办起了就业扶贫福利工厂和加工车间，提供了包括生产仿真花卉、圣诞树、彩灯和加工服装等技术要求低、工序简单的劳动就业岗位，努力实现“就业一人、脱贫一户”。为使贫困人口符合岗位要求，赣州市大余县的劳动就业部门在贫困村建立了劳务培训基地，对参加扶贫车间生产就业的贫困户劳动力进行定向培训，同时还提供相应的劳动和社会保障服务，为参加培训的农村劳动力在培训期间每月发放300元的培训补贴。为了帮扶更多的贫困群众在扶贫车间就业，赣州市的上犹、全南等县大力鼓励本地服装纺织、电子产品组装等类型的企业到贫困乡村设点建厂，利用集体闲置土地、房屋等场所创办居家式扶贫车间。地方政府对那些吸纳贫困户就业的企业，除给予水电、房租补贴外，还在小额担保就业贷款、社保补贴等方面予以政策倾斜。据在扶贫车间就业的某位贫困户劳动力介绍，在车间里做制衣加工和彩灯制作，一年下来也能有1万元的收入。据某公司企业负责人说：“像我们这种加工型企业需要大量劳动力，自从把车间建到村里之后，招工不再那么困难，生产成本也下降了。”赣州市的赣县区在2017年8月已创办扶贫车间32个，吸纳310名贫困人员就业。2017年底前赣州市的赣县区将实现所有圩镇和贫困村建成至少1个就业扶贫车间，带动贫困户在家门口就业，实现贫困村扶贫车间全覆盖。目前，山东、河南、江西、安徽、湖南、广西等地都有关于大规模推动扶贫车间发展的报道，仅山东省就有6000多个扶贫车间。扶贫车间可以发挥的带动农村劳动力就业的潜力，尤其在发挥精准扶贫的作用方面，不可低估。跨区域的东西部劳务输出转移协作促进贫困地区农村劳动力转移就业的方式也可以与扶贫车间的方式结合起来，并且通过降低劳务成本使得东部地区的一些劳动密集型企业重新获得国际上的竞争优势。贫困地区的乡村也同时获得非农产业的发展机会，培育各类企业经营人才和技术人才。（二）劳务协作扶贫1.劳务协作试点劳务协作可谓劳务输出的“升级版”，劳务输出针对的是外出劳动力群体，而劳务协作虽然针对的也是贫困劳动力这个群体，但是要精确瞄准到建档立卡贫困家庭的劳动力，还要提供聘用激励、稳定岗位措施等扶持政策。2016年4月，人社部和国务院扶贫办先后下发两个文件，指导湖南省、湖北省与广东省共同开展劳务协作试点，其中广东为输入地，湖南和湖北为输出地。试点工作机制要求以广东为主，湖南和湖北配合。试点工作在市县层面展开，具体来说，输出地试点县为湖南湘西州花垣县、龙山县以及湖北十堰市郧西县，输入地试点地区为广东省广州、深圳、东莞和佛山四市。劳务协作试点周期为3个月，即4月至6月，试点任务包括：（1）摸清底数，建立两地信息共享机制；（2）开展劳务协作，分类施策，提供精准就业服务，为有务工意愿的贫困劳动力提供有组织的劳务输出机会，并根据岗位需求提供针对性技能培训；（3）采取权益保护、就业激励、技能提升培训、再就业服务等措施提高就业稳定性。2016年8月，粤湘鄂劳务协作试点总结会议在湖南长沙召开。会议总结认为，劳务协作脱贫试点工作取得了成功，湘西州新增转移就业2.2万人，郧西县新增外出就业8000余人。湖南构建的“114”劳务协作脱贫模式，即形成一套整体工作机制，建立一个劳务协作脱贫综合信息服务平台，把握精准识别、精准对接、精准稳岗、精准服务四个关键环节，得到会议的肯定，并向全国推介。2.劳务协作的推进情况2012年10月，劳务协作脱贫在湖南全面铺开。首先，形成了跨省、省内、市州内三个层面对接协作机制，输出地和输入地可以采取协商会商或签订合作框架协议的方式对接。省外劳务协作对象还扩展到其他省份，例如湘西州与济南市也签署了类似的劳务协作协议。其次，搭建省级信息服务平台，录入了湖南490万贫困人口的基本信息，以及151.86万农村贫困劳动力的就业、培训、政策帮扶等信息，可对贫困劳动力就业、失业状态定期跟踪。最后，输出地会同输入地开展一系列协作措施，包括前往输出地举办专场招聘会、前往输入地成立劳务协作服务中心、出台就业补贴等扶持政策、建立技能培训机制等。自2016年10月至2017年6月，湖南不仅巩固了已转移64.04万贫困劳动力稳定就业成果，还新增11.85万贫困劳动力转移就业，带动21.3万户贫困家庭脱贫。在75.9万转移就业贫困劳动力中，县内转移、省内县外转移和省外转移的比例分别为28.1%、19.2%和52.7%，其中通过政策扶持实现转移就业的占29.7%。全省各级人社部门总计为贫困劳动力提供职业指导17.56万人次，提供职业介绍17.37万人次，提供职业培训6.64万人次，提供创业服务3.25万人次，享受职业培训补贴4.31万人次，享受社会保险补贴3.31万人次，享受岗位补贴0.66万人次，还有11.51万人享受各种其他政策扶持。湖北省基于郧西县经验，在全省范围开展劳务协作扶贫，组织本地产业园区、省内跨区域和跨省“三个劳务对接”，全省37个贫困县与省内经济发达地区逐一签订对接协议。到2016年底，全省人社部门已帮助18万贫困人口就业。湖北省人社厅将贫困县和贫困人口数量作为分配中央财政转移支付的就业资金的重要依据，还从省级就业专项资金安排2000万元，重点支持贫困县实施农家乐精准扶贫创业项目。开展“春风行动”招聘活动，全省共组织242场精准扶贫招聘会，约3万名贫困人员进场应聘，近7000人达成就业意向。省各级人社部门对企业吸纳贫困人员开展岗前培训，给予岗前培训补贴；缴纳社会保险费，给予社会保险补贴；安排公益性岗位就业的给予岗位补贴。郧西县在广东、武汉等地设立劳务协作服务站，到2017年10月，已实现贫困劳动力输出就业3.7万人。3.劳务协作的具体做法结合多个案例情况，为了推动实施劳务协作，各地的具体做法包括：（1）贫困劳动力信息登记，基于建档立卡信息，组织干部对劳动力的就业情况和需求、意愿等信息重新调查登记；（2）与输入地对接，目前来看，主要采取输入地企业或人社部门到输出地开展专项招聘会的方式；（3）输出地政府部门在输入地设立劳务协作服务中心，为贫困劳动力提供就业服务；（4）提供配套就业支持政策；（5）重视技能培训，包括输出地培训、输入地培训以及“两后生”培训。4.劳务协作扶贫若干问题探讨劳务协作扶贫作为就业创业扶贫的创新方式之一，尚有一些问题待解。首先，为维护劳动就业市场的正常秩序，异地就业服务不应只是贫困劳动力，而应包括全体外出劳动力。一是为了市场公平，二是稳定就业和稳定脱贫的需要。现有数据显示，劳务协作直接成果远远小于劳务输出规模，似乎可以作为一个证明。例如，根据新闻报道，劳务协作试点期间，湖南省湘西州和湖北省郧西县新增转移就业3万人，但是广东省累计接收试点3县贫困劳动者仅381人。与郧西县同属十堰市的张湾区2017年与广州劳务协作的目标任务是新增赴广东省务工农村贫困劳动力仅25人。不过，在相同服务框架下，可以给予建档立卡贫困人口一些特惠支持政策，从而起到就业促进作用。其次，在劳务协作框架下为贫困劳动力推荐就业岗位，应为其提供选择自主权，为此要将跨省、省内及本地的就业信息整合后提供给贫困劳动力，这是对省内各级劳务协作信息平台提出的基本要求。最后，通过劳务协作促进转移就业的对象不仅是有意愿的劳动力，也要包括那些通过引导、培训、服务保障等措施能够焕发就业意愿的劳动力。这在劳动经济学上相当于提高就业参与率，是就业脱贫的有效途径。四推进就业创业扶贫的对策建议（一）以省为平台、市县为单位，建立完善贫困劳动力就业信息管理和公共服务体系就业创业扶贫要做到精准瞄准和分类施策，以及确保就业权益保障和稳定性，就需要建立完善的贫困劳动力就业信息管理系统，与建档立卡信息管理系统相衔接，录入翔实的劳动力人力资本及就业创业需求信息，作为提供就业创业扶贫政策和基本公共服务的基本依据。该信息系统应当可以记录贫困劳动力享受政策和服务情况、就业创业情况、基本权益保障情况、接受教育培训情况等，并具有分析报表、形势预警等功能。还要围绕贫困劳动力就业，建立统一的就业创业扶贫管理体制，制定就业创业扶贫规划和政策，并提供基本公共服务。扶贫就业管理宜以省为单位建立统一平台，由市县为单位操作实施。（二）构建县级层面产业扶贫、技能培训和就业创业扶贫协同推进机制就业创业支持与产业扶贫以及技能培训三者之间具有密切联系，有必要至少在县级层面构建三者协同推进机制。这既可以创造更多的就业机会，又可以为贫困劳动力提供更多的选择机会。首先，县域范围内的产业扶贫和就业创业扶贫有高度的关联性，扶贫产业开发往往带有直接或间接的就业功能；其次，技能培训与就业机会之间具有互动关系，技能培训有利于促进就业，而就业岗位需求能引导技能培训的方向。协同推进机制可以在脱贫攻坚领导小组的工作体制下开展。对于任何产业扶贫规划措施，均要论证其