一个老旧小区的治理困境与出路-以丰台区方庄地区为研究对象

一个老旧小区的治理困境与出路以丰台区方庄地区为研究对象

丰台区方庄地区作为北京市最早建成的高档住宅小区，经过近30年的发展，现已成为典型的老旧小区，其特点在全市具有较强的普遍性和代表性。破解方庄地区面临的治理难题与困境，重新焕发方庄活力，增添方庄魅力，为方庄居民创造更加幸福美好生活，不仅对方庄地区的长远发展具有重要意义，对推动北京其他大型居住区发展也具有典型示范作用。一光环不再的方庄地区方庄位于东南二环，丰台区东北部，始建于20世纪80年代。1984年8月，市政府在南苑乡蒲黄榆大队的方家庄等十几个村及东铁匠营街道办事处的八里河西里等居民区的地域内统建方庄居住区。1985年5月正式成立方庄地区办事处，辖区面积5.53平方公里，下辖15个社区，截至2015年底，常住人口共有41186户100367人。方庄地区是北京市改革开放第一个试验小区。作为20世纪80年代第一流的住宅区，方庄采取一次性规划建设方式，由“十字形”道路结构分隔出四个住宅小区，即现在的芳古园、芳城园、芳群园、芳星园，由同一条环路串起，整个方庄楼宇道路规划整齐，全部集中供暖、管道煤气，厨房、厕所设配齐全。各园公共设备按当时“居住小区”的“千人指标”规划配备有邮电局、幼儿园、中小学、食品店、百货店、副食店、居委会等设施，绿化面积由人均1平方米增加到人均4平方米，较早引入了物业管理，成为环境优美、设施齐备、生活方便、管理有序的宜居小区。方庄创造了当时多个第一，是全国第一家实施残疾人无障碍建设的社区，也是当时亚洲仅有的两个无障碍小区之一；方庄是第一家拥有社区开放公园的住宅区；方庄是第一个拥有健全的体育设施的社区，最早针对老年人开设门球活动。这一区域作为20世纪90年代初北京市已建成的最大也是规划最先进、最宜居的住宅小区，吸引了京城不少高端人士纷纷入住，成为首都最早的“高档居住区”和北京的一张靓丽名片。方庄以其先进的设计理念，对后来我国城市住宅区建设有很大的启迪意义和示范作用。方庄开发的年代尚处在北京城市建设管理的起步期，规划建设不可避免地带有当时的时代特点。经过30年经济社会的快速发展，当前人民群众的生活需求与居住理念发生了巨大飞跃，当初的规划设计已经无法满足现在人民群众的需要，成为制约生活条件改善的障碍。同时，随着时间的推移，方庄流动人口激增，人口结构发生了显著变化，社区的硬件设施也开始老化，一系列问题日益凸显，成为典型的老旧小区，与新建小区相比，方庄的光环不再，吸引力下降。二方庄地区社会治理面临的主要问题和困境（一）居民参与社区治理的积极性不高方庄地区由于居民素质整体较高，开展基层民主建设具有得天独厚的条件。根据第六次全国人口普查数据，丰台区211.2万人常住人口中，具有大学（指大专及以上）程度的63.4万人；具有高中（含中专）程度的51.7万人；具有初中程度的63.4万人；具有小学程度的20.1万人，文盲人口为3.0万人。而方庄地区80623常住人口中，具有大学（指大专及以上）程度的37620人，具有高中（含中专）程度的19753人，具有初中程度的16964人，具有小学程度的5412人，文盲874人。方庄地区大学（指大专及以上）程度占总人口的46%，远远高于全区32%的水平。但是，目前方庄居民参与水平却比较低，社区积极分子占社区常住人口最高比例只有5.66%。目前，方庄地区开展社区自治已经有了一些初步的探索与做法，如社区事务议事会、日巡制等，但整体而言，参与社区自治的人群中老年人居多，离退休人员多，中青年少，在职人员少，居民参与度还有很大的挖掘空间。另外，方庄地区社会单位的参与度也有待于进一步提高。（二）社区服务场所不达标由于建成年代较早，当时规划部门对社区办公和服务用房并无相关要求或要求偏低。随着社会的发展，居住区公共服务设施规划设计指标不断提高，而原先预留空间不够，作为建成区，可供购买的房屋又有限，扩大用房难度很大，这个问题在全市老旧小区中也具有一定的普遍性。方庄地区达到《北京市居住公共服务设施规划设计指标要求》的350平方米用房的只有6个社区，另9个社区都不达标，达标率只有40%（见图1）。图1方庄地区社区办公和服务用房面积随着人民生活水平的不断提高，当前群众开展文化活动的需求强烈。但开展文化活动需要室内外场地，原先规划预留的文化活动设施与激增的需求越来越不适应。目前方庄地区活动场所共有三部分组成：一是社区服务中心，位于芳群园一区，可服务西片居民。二是社区服务中心东片活动基地，位于紫芳园二区6号楼，主要服务于方庄艺术团排练和东片居民的文化活动。三是各社区的活动用房，有4个社区活动用房在100平方米以下，有2个社区因受房源等方面的限制，无活动用房，居民开展自娱自乐的文化体育活动很不方便（见图2）。图2方庄地区社区活动用房面积方庄地区人口老龄化倾向比较明显，截止到2011年底实有60岁以上老年人18473人，占总人口的18.4%、占实有户籍人口的32.9%。从调查数据来看，近几年老年人数量仍有增加之势，而方庄地区大多数社区服务用房紧张，养老服务场所供需不足的矛盾也比较突出。老年人活动场所少，没有比较标准的养老服务设施，也无上规模的养老院。（三）社区服务设施老化严重，更新困难由于建成年代早，社区硬件设施老化严重，更新改造难度很大，其中最突出的是电梯。由于使用年限过长，相当一批电梯出现噪音巨大、显示屏和按键脱落、运行不稳定等问题，故障频发，亟须更换。方庄小区建设时住宅公共维修基金政策尚未出台，居民入住时没有缴纳住宅公共维修基金，更换电梯需向居民募集资金，而募集资金触动居民的利益，难度很大。随着住房的频繁交易，很多住宅产权多元化，换电梯向居民募集资金时高低层住户意见不一、自住户和出租户意见不一，筹资困难。从2005年开始，虽然街道办采取争取政府补助，物业公司、产权单位共同分担的办法，更换了一百多部电梯，但方庄地区还有不少高层住宅的电梯存在安全隐患，带病工作，无法正常进行维修、保养，更新、改造，群众意见较大。（四）交通状况日益恶化，亟待改善在动态交通方面，一是辖区道路交通拥堵。当初规划时没有考虑到现在家用轿车的大发展，道路比较狭窄。随着人们大量购买私家车，道路狭窄问题更为突出，上下班高峰期进出方庄很难。二是方庄地区内部公共交通不发达。居民到达地铁5号线和公交站点的距离步行起来较远，居民到超市购物、餐饮街消费等短距离出行打车难，最后一公里问题没得到解决。三是黑车黑摩的趁机而入。较为丰厚的收入和较低的购置成本，使得黑车黑摩的治理屡打不绝。黑车黑摩司机大多无视交通规则，乱行乱闯，快速逆行，经常引起交通安全事故，一方面给人们的人身安全带来隐患，另一方面加重了地区交通拥堵。在静态交通方面，一是停车位不足。随着居民汽车保有量不断增多，停车难问题也日见突出，现有停车位已经不能满足居民的停车需要。2015年底方庄有机动车11676辆、车位9325个，缺口2351个。因无处停放，居民经常占道停车，甚至占用消防通道，乱停车进一步加剧了方庄地区的交通拥堵，也严重影响了地区环境。利用地区单位资源进行错峰停车，则由于地下停车、停车场离社区较远、每晚过夜费要5元等原因得不到居民的认可。二是新建停车设施难度大。方庄地区虽然规划了两块地建停车楼，但由于建立停车楼投资大，回收周期长，投资无法落实。一旦资金落实，停车楼使用过程中会产生大量的噪音，容易遭到周边居民反对。且停车楼由于运行费用高，停车费用也相对较高，是否能得到居民的接受还有待考证。（五）社区人与环境的矛盾突出一是生活垃圾多。如方庄物业二分公司管理芳群园、芳星园共64栋楼，物业管理面积为89万平方米，由于经费不足，只有保洁人员52名，人均服务1.71万平方米物业管理面积，工作量非常大。垃圾清运不及时容易发臭滋生苍蝇蚊虫，影响居民的生活。二是建筑垃圾多。方庄属二手房交易活跃区，交易频繁，新的业主一般都会进行装修。据不完全统计，方庄地区维持着150户左右同时装修的规模。物业管理不到位，装修垃圾在楼后或角落随意摆放，得不到及时清理，群众意见较大。三是小广告多。“刻章”“办证”“出租”等小广告遍布墙面、地面、电线杆、灯箱、楼梯扶手上、住户门上。一些不法分子还采用喷涂的方式贴小广告，清洗极为不易。四是宠物多。部分人的不文明养犬行为，如放任犬在公共场所大小便，影响公共环境卫生。公安派出所作为养犬的法定管理部门却由于自身其他工作任务繁重，无暇顾及养犬管理。社区党组织、社区居委会、社区服务站自身承担的任务也很重，无法抽出专人对不文明养犬行为进行管理，只能靠发动社区志愿者进行管理，这种管理是不可持续和不稳定的。三化解方庄地区治理困境的对策建议解决方庄地区社会治理的困境，必须深化改革，市、区、街道三级协调联动，共同努力。（一）市级层面需要加大政策扶持力度1.积极探索大型老旧小区整治新路政府主管部门可以制定相关激励措施，使管理老旧小区的物业公司享受政策优惠，如在物业管理企业资质评定、税费缴纳上给予适当的倾斜和补贴，鼓励物业公司积极参与老旧小区的物业管理。建立老旧小区物业管理贴补机制，制定相关考核办法，对老旧小区的清扫保洁、垃圾清运、绿化养护、公共设施维护、水箱清洗等进行考核，考核达标后拨付物业公司补贴经费。考核不达标的，责令整改，并减少直至停止贴补；经整改仍不达标的，小区重新选聘物业公司。探索将老旧小区的清扫保洁、垃圾清运、路灯养护等纳入政府公共服务范畴，保证居住在老旧小区居民的日常生活不受影响。推动逐步形成老旧小区财政帮扶机制。建议每年从土地出让金中提取一部分专项资金用于解决老旧小区问题，进行车位车库、小区道路、绿化、卫生等的整治及老旧小区改造，并推动形成老旧小区环境卫生整治的长效机制。对无公共维修基金的老旧小区，建议制定相关政策，采取市财政、居民、物业公司共同分担的办法，逐步推动这些小区建立公共维修基金。调整社区公益金使用范围相关规定，建议社区公益金经社区居民代表会议决议并公示，可以用于社区相关小型公益服务设施的兴建维修，可以对小区保洁工作进行补贴。2.创新机制，加大向社区注入资源的力度第一个建议是向社区注入停车收费资源，包括两部分：一是社区外道路路侧停车位资源，二是社区内停车位资源。这两部分停车位使用的都是公共资源，理应为社区民生服务。近年来，由于停车费上涨，这些停车位可以带来大量的收入，是改善社区民生投入的很好资源。现有路侧停车位多属停车管理公司运营，建议小区周边道路路侧车位收费管理待现有合同到期后，划入社区管理。小区内停车位有物业公司的多属物业公司管理，绝大部分老旧小区还没有停车管理，可以规定老旧小区及实行三级（含）以下服务标准物业管理的社区停车位经居民代表会议或业主委员会决议可以由社区居委会成立停车自管组织自管，所得资金可以用于社区环境整治、社区志愿活动组织、社区困难群体补助等。第二个建议是向老旧社区注入原先规划建设的、目前由商委管理的粮店、副食店等资源，由社区居委会收取租金或用于社区服务用途。通过加大向社区注入资源的力度，可以使社区民生得到良性循环，解决社区建设资金只靠政府投入的问题，也必将得到社区居民的大力支持和拥护。3.理顺城市管理体制一是完善社区养犬管理机制。建议将养犬管理纳入社区自治，建立社区养犬自管机制。或者从养犬管理费用中支出一部分经费，用于聘用专门人员或志愿者，从事社区文明养犬管理和服务。二是制定相关政策，加大投入，推动居民短距离交通问题的解决，从根源上消除黑车、摩的的市场空间。三是完善地区办事处对物业公司的监督约束机制。建议有关部门对物业公司进行资质审查、等级评定和执照年检时必须征求物业公司所在地政府派出机构的意见，作为资质审查和等级评定、年检的重要依据，对由于物业公司自身原因造成地区重大不稳定事件的物业公司要有处罚措施，以加强街道（地区）办事处对物业公司的监督制约作用。（二）区级层面需要加大工作支持力度1.加强方庄地区的人口疏散针对方庄地下空间大量用于出租的现状，推进地下空间清理工作。地下空间腾空后，可以用作社区公共服务及居民文化活动场所，解决当前社区服务及文化活动场所不足的问题。加强辖区出租房管理，按政府有关规定，整治群租现状，降低人口压力。2.进行停车和道路微循环改造探索采取限时停车、增加老旧小区停车位、有效引导车辆停放、鼓励错时停车等措施，着力解决停车难问题。采取“单停单行”等措施，增强道路功能，缓解交通压力。采取建设公租自行车试点、社区巴士等各项措施，增加居民出行方式，解决“最后一公里”问题，打压黑车、摩的生存空间。针对停车楼建立难、回收周期长等问题，建议用占道停车费修建老旧小区立体停车楼。3.加大对方庄地区环境建设的投入方庄地区近几年留区税收都排在丰台区前列，建议建立产业发展反哺机制，从留区税收中提取一定比例返还专项用于方庄地区环境建设的投入，让方庄居民享受地区经济发展成果，提升方庄的宜居程度，同时也为企业发展创造良好的周边环境。（三）地区层面需要加强管理1.加强对社区环境的治理，提高居民对社区环境的满意度针对重点社区重点问题，地区办事处每月确定一件环境建设攻坚任务，逐步解决社区环境建设中的各项问题。充分发挥社区党组织和社区居委会在环境建设中的作用，指导各社区制定季度社区环境卫生整治工作实施方案及计划，有步骤有计划地完善社区环境卫生工作。实施社区环境治理流动红旗制度，加强社区的环境建设责任，采取考评组不定期抽样测评及群众满意度测评相结合的方式，对社区环境每月进行评比，动态管理。加强地区办事处与物业公司的协调和配合，督促物业公司按保洁