什么是宏观审慎监管

宏观审慎监管12商91刘春阳12072010什么是宏观审慎监管宏观审慎监管是为了维护金融体系的稳定，防止金融系统对经济体系的负外部溢出而采取的一种自上而下的监管模式。与微观审慎监管不同，宏观审慎监管以防范金融危机为目的，关注金融系统风险的部分内生性特征而不仅仅只重视外生性风险。同时，宏观审慎监管关注“给定时点上风险跨机构之间的分布及整个系统中风险的跨时间分布”，即横向与时间两个维度。其中，横向维度关注因金融机构之间的相关性与同质性而产生的共同风险敞口问题，而共同风险敞口被认为是危机时期大量金融机构相继破产的重要原因；时间维度方面则关注如何抑制金融体系内在的顺周期特征。由于意识到金融监管过分关注个体金融机构的安全从而忽视了保障整个金融系统的稳定这一更为重要的目标，早在上世纪70年代末，国际清算银行(BIS)就提出了“宏观审慎”的概念，以此概括一种关注防范系统性金融风险的监管理念。上世纪80年代，宏观审慎监管的概念正式出现在BIS的报告中，但由于微观审慎监管仍然是理论研究与政策实践中的焦点，直到本世纪初，宏观审慎监管的定义才得到较为清晰的界定。1979年6月28-29日，在巴塞尔银行监管委员会的前身库克委员会(CookeCommittee)在一次关于国际银行贷款期限转换的讨论会中首先提到了“宏观审慎”一词。在公开文件中的首次亮相却是在1986年，欧洲煤钢联营(ECSC)在当年的《国际银行新近创新报告》中用部分段落正式讨论了宏观审慎政策。随后，“宏观审慎”一词开始被越来越多地提到，但在亚洲金融危机之前仍然没有受到足够的重视。1997年的亚洲金融危机作为一个驱动因素，此后“宏观审慎”一词开始大规模应用。1998年1月，国际货币基金组织在《迈向一个健全的金融体系框架》的报告中最先将宏观审慎监管的理念用于监管金融体系。宏观审慎监管的具体目标可以分解为二：一是限制金融风险的累积，降低金融危机的可能性或强度；二是强化金融体系对经济下滑和其他负面冲击的恢复能力。限制风险累积可以理解为对系统风险的事前预防，强化恢复能力是对系统风险爆发后的事后补救。宏观审慎监管的职能定位是对微观审慎监管的补充。这意味着在审慎监管的框架内仍然以微观审慎监管为主，宏观审慎监管处于协助性地位。在具体的监测方法和监管工具上，宏观审慎监管可以成为微观审慎监管的延伸和扩展。宏观审慎监管包括三个方面：一是识别系统风险，即发现、监测和计量系统风险及其潜在影响；二是降低系统风险的发生概率，即通过提高监管标准和采取针对性监管措施等，预防系统风险爆发；三是缓解对金融体系和实体经济的溢出效应，即在系统风险爆发后，限制破坏的程度和范围，尽可能降低经济损失。宏观审慎监管框架分为宏观审慎监测框架和宏观审慎监管工具两个部分。前者通过指标体系识别和监测系统风险，后者侧重于研发干预系统风险的政策工具。作为二者的基础，还应确立宏观审慎监管的制度安排，建立监管主体之间的分工合作机制。宏观审慎监管的主要内容金融危机发生后国际组织和主要经济体相继提出了各具特色的金融监管建议和监管框架改革方案，他们大都加强宏观审慎监管、防范系统性风险提到了一个新的高度。其主要内容包括：在目前微审慎监管的基础上加强宏观审慎监管；赋予中央银行系统性监管权力，防范系统性金融风险的突然爆发；扩大金融监管范围，把银行体系纳入监管范围，防范和关注跨市场、跨行业的投机活动；为了缓解银行体系顺周期效应和提高银行的资本质量，应引入反周期资本监管方案，以保证金融体系的稳健性；建立监督金融监管机制，激励监管自我反省和监管创新，弥补金融监管的系统性缺陷；金融创新和信息技术的快速发展，使得一国金融市场的波动容易导致其他国家的金融市场爆发危机，因此应加强国际监管合作，防止危机在短时间内迅速传递；改革金融监管的组织架构，建立监管信息共享机制和合作协调机制，减少监管冲突，防止监管套利问题；加强金融服务咨询评级中介机构的监管。防范系统性金融风险，赋予中央银行系统性监管权力和单个金融机构的风险相比，金融市场的系统性风险是不可以转移和分散的。系统性风险产生的途径非常复杂，对整个金融体系有非常强大的破坏作用，系统性风险的突然爆发会影响实体经济的产出发生很大的波动性，例如此次发生在美国的金融危机给实体经济带来了很大的影响，使全球经济都陷入了衰退之中。正是因为如此，国际组织和相关经济体都把提高系统性风险防范能力作为金融改革建议和方案的基本内容之一。G20、G30等国际组织和美国、英国、欧盟等经济体都把防范系统性金融风险作为完善金融监管的着力点，它们的主要内容包括：各国金融监管机构、中央银行和管理当局以及所有的国际金融组织和标准制定机构的职责都应包括促进金融体系的稳定，并建立有效机制使金融监管能够联合评估系统性风险，拥有适当的应对系统脆弱性的宏观审慎工具，能够采取联合行动防止系统性风险的累积；宏观审慎监管的根本目标是维护金融体系的稳健，防范系统性金融风险的爆发，在设计金融体系改革方案时应认识到金融市场内在波动性以及危害，对具有系统重要性的大型复杂银行应实行持续密切的监管，监管具有潜在系统重要性的非银行金融机构，确保其资本、流动性及风险管理目标达标；为防范系统性金融风险，弥补市场约束的不足，应授予授予美联储监管系统性风险的权力，使其能够以广泛的视觉审视市场，发现其中的系统性风险迹象；业务复杂的大型金融（控股）集团（跨银行、证券业和保险业经营）是引发系统性风险的重要原因，如何有效评估这些超大机构对金融体系的风险是至关重要的；金融监管需要一种更深入、更具系统性的新方法，应建立宏观审慎分析框架，并开发相应的政策工具；把“彻底的监管”（IntensiveSupervision）作为新的监管方法，从关注微观面向关注整个金融体系和系统性风险管理转变。（二）扩大监管范围，加强跨市场、跨行业监管美国金融危机爆发以来，一些学者依据金融危机的根源和教训如何界定金融监管的边界提出了新的看法，认为应该根据金融体系中具有产生“系统性风险”的金融机构和金融产品的比例与结构来确定金融监管的边界，所有因规模、重要性及其倒闭可能危及金融市场正常运转的金融机构都应被置于金融监管边界内。扩大金融监管范围，把影子银行体系纳入监管范围，防范和关注跨市场、跨行业的投机活动。G20第一组的工作报告认为，把金融监管的范围扩大至所有具有系统重要性的金融机构、市场、工具和合约，所有金融机构和金融业务都要接受一定程度的监管和监督，其重要程度应该和本国的经济发展状况和金融市场发育程度相匹配。金融机构、金融业务、金融市场和金融工具的系统重要性取决于一系列因素，包括其规模、流动性、杠杆、相互之间的关联性和资金匹配程度。人民银行货币政策分析帏组（2009）认为，加强宏观审慎监管，要注意防范金融跨市场、跨领域发展可能潜藏的系统性风险。20世纪80年代以来，金融产品创新、信息技术的不断发展以及互联网的日益普及，使得金融系统性风险有了新的来源，其中包括各种场外金融产品（如CDS、CDO），以及投资银行、对冲基金、特殊目的实体等影子银行体系和资本流动的跨市场投机（日元套利交易）。这些影子银行与传统意义上的商业银行盘根错节，很容易引发系统性风险。另外，一些大型传统金融机构也在大规模扩展非传统金融产品和服务，规避监管，也构成了金融体系系统性风险的另外一个来源。（三）引入反周期资本监管措施周帏川（2009）认为，良好的资本实力对于银行的抗风险能力以及更广泛的金融稳定至关重要，有效克服现有资本监管框架中顺周期因素以及增加银行资本的质量是防止严重金融危机的必要前提。他还认为，此次金融危机反映了银行机构在资本充足方面存在许多脆弱性，主要表现在：BaselII对复杂信贷产品的风险认识不够；最低资本及其质量要湂未能在危机中提供足够的资本缓冲；资本缓冲的顺周期性加速了金融动荡；金融机构间在资本衡量标准方面存在异差。为了缓解银行体系顺周期效应和提高银行的资本质量，应引入反周期资本监管方案，提升银行资本质量，以保证金融体系的稳健性。加强反周期资本监管是相对于金融体系的内在顺周期性来说的。从传统上来说，财政部门和货币部门可以根据经济周期的实际运行情况实施反周期的财政政策和货币政策，但这些工具都是宏观的。为了解决金融机构在微观面上的顺周期性，开发微观面上的逆周期工具，如动态的反周期资充足率指标、动态杠杆率、银行内部动态计提拨备等工具。这些微观工具依据经济周期进行反向调整，在经济繁荣时，提高资本充足率指标，多计提贷款损失拨备，杠杆率指标低位运行，达到影响金融机构资本总额的目的；相反，当经济萧条时，监管部门可以采取相反措施，使金融金融机构有足够多得资金应对危机，从而达到稳平经济周期的目的。陈颖、帹一婷（2009）通过分析西班牙动态准备金制度，认为传统准备金制度仅对已出现的损失计提专项准备，是对风险的事后（ex-post）估计，提取的比例反映的是银行经营损失程度的不同，这种准备金制度在一定的程度上扭曲了银行利润和清偿能力，具有顺周期性，且这种顺周期性是引发危机的原因之一。他们从研究西班牙动态准备金制度的实践中发现，动态准备金制度纳入了对未来经济周期的预测因素，动态准备金是专项准备金的补充而非替代，类似于专项准备金的蓄水池，对贷款损失准备金的周期波动起到了弥补的作用，从而稳平了贷款损失准备金的周期性，平滑了银行扣除准备金后的净利润，有助于提高银行体系的稳定性。因此，在银行体系引入动态准备金制度，在经济周期的上升阶段提高计提动态储备金水平，在经济周期的下降阶段减少银行的贷款损失计提水平，用动态准备金储备，弥补资本金的不足。（四）加强国际监管合作，防范金融风险积聚和扩散金融创新和信息技术的快速发展，使得一国金融市场的波动容易导致其他国家的金融市场爆发危机，因此应加强国际监管合作，防止危机在短时间内迅速传递，为解决危机问题赢得宝贵的时间。随着经济全球化和金融自由化，许多发达国家的大型金融机构都在不同的国家和地区拥有大量的分支机构或附属机构，由于每个国家的经济发展程度不同，金融市场的发育水平也存在很大的差异，从而使得新兴地区和国家的金融监管存在不同程度的监管空白，这使得众多的大型金融机构可以逃避东道国的金融监管。由于每个国家的金融券规、监管机构的监管理念存在很大的差异，使得跨国金融监管非常难以进行的原因。此次，金融危机发生后，快速在全球资本市场、货币市场、大宗商品期货市场快速传递，暴露了加强国际金融监管的迫切性。因此，各国金融监管机构应相互签订备忘录，建立针对大型跨境金融机构的监管的基本机制，把其作为加强跨境企业监测工作的一部分。为了加强对全球性金融机构的国际监管合作，G20提议以各国现有监管架构为基础，建立联合监管机制。该机制由全球性金融机构的母国监管者、相关东道国监管者组成，旨在制定共同的监管规则和制度，协调各国监管者之间的行动，加强监管者之间的监管信息共享机制，避免因各国不同的监管要求而产生的金融风险。加强国际金融监管合作，防范金融风险长时间的积聚和短时间的突然扩散。各国金融当幀应加强信息交流与溟通，定时进行监管信息交流，避免金融风险过度在某国或某个市场的累积，加大对全球资本流动的监测力度，防止投机资本的大量快速进入或突然撤出某个国家或某个金融市场，造成汇率的剧烈波动，从而导致全球市场的不稳健。防范金融风险跨境传递，对大型扩大国际机构进行风险关注，扩展全球金融体系监管的覆盖面，建立及时高效的危机早期预警系统。制定合理有效的金融监管标准，完善会计准则、资本充足等各项监督制度。加强对金融机构和中介组织的监管，增强金融市场和各种金融产品透明度。另外，要有效的开展跨境监管合作，必须提高母国和东道国的监管能力，当危机发生的时候，不管是东道国还是母国监管都需要平等保护所有存款人或者投资人的利益，因此监管当局通过签订备忘录，以明确界定母国监管当局和东道国监管当局的职责边界，提高监管的有效性和及时性，只有这样早金融危机突然爆发时，国际监管才会有效，为解决危机赢得宝贵的时机。宏观审慎监管的国际发展21世纪的今天，一国金融体系的稳定性已经不完全是该国国内的监管措施或经济政策所能完全左右的。首先，全球经济一体化造成了金融全球化以及金融机构的国际化，发生在一个国家的金融危机很容易通过各种导管(市场、机构、产品等)传到另一国家；其次，不少涉及风险管理的金融创新，如信用违约互换等，使得风险传递更为隐蔽，不易为有关金融监管机关所察觉；最后，经济运行的亲周期性特征使得近些年资产价格的不断上涨、居民信用消费日益膨胀，金融资本的市场配置发生偏差，系统性风险的阴影越来越大。由于存在全球金融监管结构的分割和信息共享的障碍,一些国家的金融监管机关没有采取有效行动遏制过度的冒险行为，没有重视受管制与不受管制的机构、以及资本市场、借贷市场等不同市场之间的相互联系，使得金融危机一旦爆发就具有很强的国际破坏力。2009年6月29日，国际清算银行发布年报，呼吁各国及国际社会采取宏观审慎的原则，以减轻经济体系的亲周期性特征所造成的负面影响。为了抑制金融体系中风险的过度累积，需要建立一个全球宏观审慎金融监管体系，并将其作为目前微观审慎监管和市场一体化监管的重要补充。2009年4月2日结束的二十国集团峰会宣布成立金融稳定委员会(FSB)作为全球金融稳定的宏观审慎监管国际组织，该组织将评估不同金融体系的脆弱性，推动不同监管机构之间的协调和信息交换，监测市场发展及其对监管政策的影响并提出建议，对国际监管标准制定机构的标准制定工作进行联合战略评估，对具有系统重要性的大型跨境金融机构提供监管团指导和支持，支持跨境危机管理的应急预案，以及与国际货币基金组织共同开发金融体系的早期预警系统。FSB的成立有助于在全球层面加强宏观审慎监管的合作与协调。2009年6月17日，美国政府公布了金融监管改革的白皮书，也希望通过新设立一个包含主要金融监管机构成员在内的金融服务管理理事会来负责美国金融体系的宏观审慎监管。继美国金融监管改革方案公布后，欧盟委员会也宣称要成立由成员国中央银行行长组成“欧洲系统性风险委员会”，主要将负责监测整个欧盟金融市场上可能出现的宏观风险，及时发出预警并在必要情况下建议应采取的措施。完善中国金融监管制度的对策建议随着2010年末巴塞尔协议Ⅲ的发布，银监会已开始积极推动巴塞尔协议Ⅲ在中国的实施，并正在着手制定包括动态资本、动态拨备、杠杆率和流动性在内的四大新监管工具，搭建中国银行业新的监管框架。从上述列举的巴塞尔协议Ⅲ的主要内容可以看出，新巴塞尔协议着重强调了“逆周期监管”(跨时间维度监管)的重要性，试图通过硬性的量化监管指标熨平金融体系固有的顺周期性所引起的经济波动，而忽视了跨机构维度的监管。笔者认为，未来一个时期，中国金融监管制度不能一味地局限于从量化指标上满足新协议的要求，而是要立足于中国银行业的发展现状，设计出有利于自身发展和金融稳定的监管制度。建立系统重要性金融机构监管制度1、对系统重要性金融机构征税。随着贝尔斯登、雷曼兄弟等大型投资银行的相继破产，美国政府立即启动了7000亿美元的金融援助计划，对这些“大而不能倒”的金融机构进行注资营救。金融系统的负外部性造成了公共财富和社会福利的巨大损失，同时负外部性使资源配置效率受损，难以实现帕累托最优状态。在解决负外部性问题上，基于动机的手段优于直接的命令或控制，而“庇古税”则属于典型的基于动机的方法。庇古认为，对产生外部性的活动征收的税收等于边际社会损失，就可以促使经济的竞争均衡重新达到帕累托效率边界。笔者认为，监管部门可效仿美国的联邦存款保险公司(FDIC)，对国内的系统重要性机构征收“金融稳定贡献税”(FSC)，将税款积累成为一只“纾困基金”，主要用于支付未来对银行和金融机构的救助成本。从中国银行业发展现状看，对国内系统重要性银行征税只会减少银行当期利润而不会根本削弱银行竞争力。中国的系统重要性金融机构(工、农、中、建、交)全部接受过国家财政的注资，也就是说纳税人承担了银行股改过程中的所有成本。管理者经营出色，国有金融资本的增值收益归国家所有；管理者经营不善，国有金融资本的损失也由国置之脑后承担。为了避免纳税人在危机期间再额外垫付系统重要性银行的风险损失，对国内系统重要性银行征收金融稳定税就显得尤为必要。2、加强对金融创新的监管考虑到中国银行业发展现状，若要控制系统重要性金融机构的风险，限制银行资产规模和降低可替代性的途径并不可取，最有效的方法是降低系统重要性金融机构的风险关联度。此次金融危机表明，金融产品的创新只能转移和分散风险并不能减少风险。随着金融衍生品创新程度越来越高，其风险累积程度也会越来越高。因此，加强金融创新监管的重点是强化并表监管和理财产品监管，要求各系统重要性银行切实落实并表制度、理财产品必须做到“成本可算、风险可控、信息真实披露”。监管部门要将金融创新立足于实体经济的有效需求之上，将金融产品创新活动纳入明确的法律和制度框架，有效规范金融产品创新，将金融创新产生的杠杆放大效应所带来的负面影响减至最小。重视对影子银行的监管2007年，美国太平洋投资管理公司执行董事麦卡利第一次提出了影子银行的概念。2010年9月，美联储主席伯南克在国会作证时将影子银行定义为：“除接受监管的存款机构以外，充当储蓄转投资中介的金融机构”，一般包括按揭贷款公司、对冲基金、私募股权基金、结构投资载体(SIV)等。由于影子银行的产品结构设计非常复杂，而且信息披露并不充分，使得监管部门和金融市场的参与者难以识别包括产品风险、对手风险等在内的一系列风险。此外，由于影子银行没有资本充足率指标的硬性约束，虽然其自有资金很少，但业务规模却很大，潜在的信用扩张倍数可能达到几十倍。从2010年开始，随着我国实施稳健的货币政策，国内银行面临强烈的信贷投放冲动与信贷额度限制之间的矛盾。为避开贷款规模的限制，商业银行纷纷推出银信合作、信贷资产转让等“影子银行”业务，导致金融系统蕴藏着巨大的风险隐患。因此，监管部门要特别关注“影子银行”对金融系统稳定带来的影响。首先，监管部门要根据影子银行的业务规模和业务特点明确资本金和流动性要求，建立严格的非现场监管与现场监管相结合的检查制度，控制金融产品的杠杆率。其次，监管部门应要求影子银行定期或及时向其披露包括产品设计、产品销售、交易方式等方面的信息，提高金融产品和金融市场的透明度。最后，要加强监管部门之间的国际合作。美国的次贷危机迅速传导至全球金融体系并蔓延至实体经济领域，与影子银行的国际化发展密不可分。因此，国内监管部门要积极参与全球金融监管