消防监督如何适应行政法治的要求

消防监督如何适应行政法治的要求[摘要]行政法治，就是国家行政的依法治理状态，即国家行政的各个方面和各个环节有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。本文在阐述行政法治的基本原则的基础上，指出了目前消防监督工作中存在的问题及原因，提出了消防监督适应行政法治要求的对策。[关键词]消防监督行政法治法律优先正当程序一、前言消防监督是国家的一种特种监督，它是依照消防法规对社会上的消防管理事宜进行监察和督导，以确保社会主义现代化建设，公共财产和公民生命财产安全。它也是国家赋予公安机关的职责。《中华人民共和国消防法》的颁布和实施，开创了我国依法治火的新纪元，也标志着我国法制建设的日趋完善。任何现代国家，要有效地管理社会，都必须厉行法治，依法治国。实行法治已成为不可逆转的世界潮流。尤其加入世贸组织后，法治将成为我国的重要目标。而作为直接为经济建设和经济贸易服务并提供消防安全保障的政府消防安全管理部门，由于部分消防监督人员对行政法治的基本原则及观点的模糊认识和消防监督机制的不完善，致使消防监督工作存在很多不适应行政法治要求的问题。本文就消防监督如何适应行政法治的要求进行一些探讨。二、行政法治的基本要求行政法治，就是国家行政的依法治理状态，即国家行政的各个方面和各个环节有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。一个国家是否实现了行政法治，或者一个国家期望达到行政法治目标，都可以根据这些基本要求来判断实施，这些要求包括：行政组织法定行政组织是国家行政管理实施者，离开行政组织，国家行政自然无从谈起。所以，行政法治首先表现在行政组织自身依法管理上。行政组织法定的含义是，行政机关依法律设置，行政机关的职权由法律规定。行政机关必须在法律规定的职权范围内活动，非经法律授权，不可能具有并行使某项职权。这与公民的权利不同，从法治的要求说，公民的权利行使的规则是，凡法律没有禁止的，公民皆可为之。行政机关行使职权的规则是，凡法律没有授予的，行政机关就不得为之，法律禁止的当然更不得为之，否则就是超越职权。行政机关超越职权分两种情况：在内部，超越职权就是横向“挪用”了其他行政机关的职权，或纵向“挪用”了上下级行政机关的职权；在外部，超越职权就是侵犯社会组织、公民的合法权益。职权法定，越权无效，是依法行政的主要原则之一。（二）法律保留与法律优先法律（指国家立法机关制定的法律）保留原则即一些事关国家基本制度方面的问题，直接涉及公民基本权利和义务的问题等应当由立法机关保留。法律优位是指国家立法机关所颁布的法律优先适用。在已由法律规定的情况下，任何其他法律规范，包括行政法规、地方性法规和规章，都不得与法律相抵触，凡有抵触，都以法律为准。法律优先于任何其他法律规范。在法律尚无规定，其他法律规范作了规定时，一旦法律就此事项作出规定，法律优先，其他法律规范的规定都必须服从法律。有限权力原则有限权力原则是指一切行政权力都应当是有限的，它受法律的限制，受相对人权利的限制，受其他权力的限制，越权无效。权力的授予的同时也意味着权力的限制。这与公民权利不同，法律对公民权利的规定意味着比较重要的权利被法律加以重视和保护，但不加以规定的自由和权力并不意味着法律不保护。与此相反，法律对于行政权力的授予，意味着法律对权力的限制。因为不规定就等于行政机关没有这个任务和职能，因而它就不得行使相应的职权，如果行使了，就等于违法。行政权力有限的基本原则可分解为以下具体要求和标准：1．依据法律。行政机关不得在无法律授权的情况下设定自己的权力。不得自己增设权力，包括上级行政机关为下级行政机关设定权利。行政权力不能由行政机关自己授予。行政权力的授予首先是宪法和法律的事。2．权力设定时应当授予相对人相应的权利。权力与权利是行政实体法的核心，二者密切相连、互相作用，并构成行政法的轴心，由此产生行政法的一切规范和制度。相对人的权利既是相对人利益的体现，又是行政主体的义务。3．行政权非有法律依据，不得使公民负担义务或侵害其权利。增加相对人的负担或剥夺相对人的权益，均应以法律规定为惟一理由。4．行政权非有法律依据，不得免除特定人在法规上的义务或为特定人设定权利。5．权力设定应当规定行政责任。设定行政权力的同时应当确定相应的责任。有什么样的权力，就承担什么样的责任。不允许行政机关只行使权力而不承担责任。（四）正当程序原则正当程序原则，是指行政主体在实施行政行为的过程中应当遵循法定且合理的方式、方法及步骤。可分解为以下具体要求和标准：1．公民有在合理时间内得到通知的权利。2．公民有了解行政机关论点和根据的权利。3．公民有为自己辩护的权利。4．行政人员处理涉及与自己有利害关系的事务或裁决与自己有利害关系的争议时，应主动回避或应当事人的申请回避。5.行政主体应设置相对独立的机构来裁决涉及行政管理的有关争议，并且原调查和提出指控的机构不能直接作出处理裁决。6.自由裁量必须有程序控制。7.程序违法的行政行为应视为无效。（五）责任行政原则法治行政实际上是一种责任行政。责任行政，即行政组织及其行政人员要履行法律及社会所赋予的义务和责任。它分为以下几种形式：=1\*GB3①政治责任；=2\*GB3②行政责任；=3\*GB3③刑事责任；=4\*GB3④民事责任；=5\*GB3⑤行政赔偿责任；=6\*GB3⑥道德责任。责任行政原则有以下具体要求和标准：1．行政活动应当处于责任状态。2．行政责任的承担以违法、不当或损害为前提。3．对行政赔偿应当进行合理的归责。4．对侵害和损失应给予行政救济。5．违法行政行为的确认权属于特定机关。6．司法审查一般应当是终局裁判。（六）行政合理性原则行政机关所面临的问题十分复杂且变化多端，法律并不能预见全部行政行为可能发生的影响，不得不授权行政机关根据具体情况采取适当的措施，这便是自由裁量权。自由裁量权是发挥公务员主动性和提高效率必不可少的条件。行政机关虽然能够自由决定行为的内容，但采取行为的权限范围、目的、方式，仍然要受到法律的限制，即行政合理性的限制。三、消防监督工作中不适应行政法治要求的问题及原因分析依法行政是建设社会主义法治国家的重要内容，目前我国消防部门通过依法行政的开展，在执法人员的努力工作下，取得了明显的效果，但是在实际的消防监督工作中，由于各种原因，有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的基本方针贯穿的还不够好，致使消防监督工作有相当一部分不能适应行政法治的要求，存在很多问题。具体表现为以下几点：1．不适应法律优先原则的问题根据宪法、行政诉讼法的规定，各种行政法规的效力高低依次是宪法、法律、行政法规、地方性法规和规章，公安消防机构制定的法规应以宪法和法律为最高准则。公安消防机构在实施消防监督过程中应当遵循法律优先原则，一切行政决定服从宪法和法律。而有的消防部门，制定的规章在具体的执行过程中与宪法和消防法发生冲突，不能服从法律，为了自己的私利或地方主义思想严重等等，不能够很好的贯彻法律优先的原则，致使依法行政难以落到实处。2．不适应有限权力原则的问题有的消防监督部门在行使权力时，不能清楚地明白自己的权力范围，超越职权。例如，在消防监督部门对当事人进行拘留时，这一权力按照我国消防法第五十一规定：对给予拘留的处罚，由公安机关依照治安管理处罚条例的规定裁决，也就是说，只能由公安机关依照治安管理处罚条例的规定裁决，公安消防机构无权执行拘留的处罚，更不能对此做出任何执行性规定。有的公安消防监督部门在执法时甚至行使工商、税务等行政部门的权力，严重违反了有限权力的原则。3．不适应正当程序原则的问题一是执法程序错误，有的先处理后取证，先处罚后裁决，先裁决后审批；有的对不应当当场处罚的违法行为，进行了当场处罚，没有遵循法定合理的方式、方法及步骤。二是不依法履行告知义务，不告知当事人有听证的权利，违背了公民在合理时间内得到通知和了解行政机关论点与根据的权利。三是执法中断，对消防违法行为，该整改的不责令整改，整改到期的又不进行复查，整改不彻底或是不整改的，不要求继续整改并依法实施处罚，没有按照法律法规的要求对处罚程序一追到底，直至结案。4．不适应责任行政原则的问题消防监督机构难以发挥有效的监督作用，特别是对执法过错的责任追究制。虽然设置了专门的监察机构，但没有很好地履行法律及社会所赋予的义务和责任，对执法的错误行为不能及时发现，有的虽然发现了，但不愿打破情面，硬不下心肠追究责任。还有的部门领导怕影响自己的政绩，对执法过错包庇袒护，这些都使当事人在追究赔偿责任时，四处碰壁，同时也无疑会助长执法违法行为泛滥成为某些人谋利的工具。5．不适应行政合理性原则的问题（1）滥用自由裁量权。滥用自由裁量权不但对自身不负责任，更是对法律的亵渎。其表现为消防执法过程中，有些机构及其执法人员私心太重欲望膨胀，为达到某些目的，滥用执法权，更有甚者，利用执法之名，大揩辖区单位脂油，稍不如意，就给人家穿小鞋，视消防执法为谋取个人利益的法宝，买卖人情的工具。（2）依法行政上缺乏公正、公平、高效、透明、廉洁。由于行政机关根据具体情况采取不适当的措施，不符合行政合理性原则，致使以下现象：现有的消防监督机制政企不分，职责不明，消防机构既当运动员又当裁判员，不利于提高个企事业单位自身抗御火灾的能力；消防机构管理太多，统得太死，不利于全社会力量在消防工作中的组成和投用；监督管理偏重于行政命令、行政干预手段，不适应依法管理的市场经济需要；消防行政的开放性透明度不够高，不能体现高效、协调、规范的行政管理体系的要求。导致以上问题的原因是多方面的，一是消防监督人员素质不高。表现为对相关法律条文、规范知之甚少，没有深刻理解行政法治的基本含义及要求，致使监督工作中出现许多不适应行政法治要求的问题；少数监督人员责任心不强，法律意识淡薄，一些工作处于应付不能按要求展开；有的消防监督人员参杂私心，贪图小利，对发现的问题熟视无睹。二是我国多年来实行计划经济的影响，消防监督队伍整体上形成依法行政的思想还没有完全建立。特权思想、靠人治、靠行政命令、行政手段实施消防监督的现象还没有根本扭转。三是执法责任制和责任追究制的不完善，法规体系和消防监督机制的不规范，出现违法不究、无法可依的现象。四是由于现役制体制的限制，消防监督检查，消防行政执法等还没有上升到一个职业化的层次。消防监督队伍流动性频繁，干部不稳定，事业责任心差，监督难以到位，业务受影响，根本不利于建立执法责任制，不适应消防工作社会化、专业化的特点。四、消防监督适应行政法治要求的对策随着市场经济的不断发展，作为依法治国的重要组成部分，依法治火已成为消防机构的首要任务，但上述的一些问题却不同程度的阻碍了消防监督工作的顺利开展。为了使消防监督工作尽快进入法制化的良性轨道，更好的适应行政法治的要求，解决上述矛盾已成当务之急。1．转变观念，提高依法行政的自觉性，增强责任意识（1）思想观念的更新和转变是一个重大问题，在我们这样一个法制传统薄弱，法制建设特别是行政法制建设长期滞后的国家，实行依法行政是一场深刻的观念更新与制度变革。要完成这一变革，就必须肃清不适合依法行政要求的传统观念和陈旧理论的影响，树立适应依法行政要求的新思想、新观念。从消防监督管理的角度看，首先要革除人治思想，树立法治观念。实行法治是人类文明进步的标志。人治是依靠领导者个人的智慧、经验和好恶标准治理进行管理，而法治则是依靠体现人民意志、反映社会发展规律的法律来管理。消防监督人员只有牢固树立法治观念，才可能真正严格依法行政。第二，革除特权意识，树立权利观念。法治社会是以权利为本位的社会，尊重和保护个人合法权利，是法治的内在要求。第三，树立“公共权力”观念，防止把权力庸俗化的倾向。消防监督机关是政治组织。消防行政权是用来维护社会秩序，保卫经济建设的，而不能用于谋取经济利益，更不能把权力庸俗化，变成个人谋取私利的工具。（2）思想观念的更新，要勇于探索，大胆改革，加强调查研究，弄清新的经济体制对消防工作提出了哪些新的要求，消防监督工作有哪些不适应，要正确处理好监督与服务的关系，改变传统的监督管理模式，改变工作作风和工作方法，主动服务，积极参与，简化办事手续，提高办事效率等。只有这样才能使消防监督工作适应形势发展的需要。加入WTO后,对此提出了更高的要求，但目前各级消防监督人员对全球经济形势和WTO的基本知识还不够熟悉，这迫切要求我们强化学习，深入了解WTO的基本规则以及对我们消防监督工作从体制、机制上带来的根本性挑战，要进一步统一思想，提高认识，尽快地转变思想观念，准确定位消防监督机构的角色，建立起适应WTO规则和经济体制的全新的消防监督工作理念。实现从“权力消防”到“责任消防”的转变，更好地承担起为社会服务的法律责任。2．强化消防监督队伍的素质教育消防法规体系不断健全和完善，能否做到依法行政，关键要看消防监督人员的政治素质、业务素质、和法律知识水平如何。社会经济形势的迅速发展，要求消防监督管理人员，不但要精通防火业务理论，燃烧理论，而且需要有较深入的化学、物理、自然、地理和与之相关的防火灭火知识，在消防监督检查中，不但要结合实际看出问题，而且要协助部门单位制定防范措施，解决问题。为此，首先要消防监督人员摆正消防监督工作的位置，坚决克服工作中存在的特权思想、利益驱动等问题。加强纪律作风教育，加强职业道德教育，做到铁面无私，不畏权势、不循私情，刚正不阿，敢于同一切违反法规的现象作斗争。其次公安消防机构要建立业务培训、考核制度。定期组织业务培训，使消防监督人员能熟练掌握常用的现行消防法律和法规，熟练地制作和使用各种法律文书要切实加强业务工作，同时，及时组织考核，各岗位监督人员必须取得相应的上岗资格证书，以提高整个消防监督队伍的业务素质。3.强化程序意识，遵循正当程序程序法是实现实体法的重要工具，同时也是确保消防行政执法公正、文明，保护行政相对人合法权益的重要保障。这种重要地位是由程序法三个方面的基本功能所决定的。一是效率功能；二是保障功能、三是监督功能。因此，依法行政，首先要求依照法律程序行政。遵循正当程序，主要包括三个方面的内容：一是遵循法定程序。消防监督程序规则被上升为法律后，即具有了强制约束力，消防监督机关必须遵守，不得随意逾越，否则就构成违法。消防行政处罚必须遵循行政处罚法有关程序的规定，行政处罚法规定的有简易程序、普通程序、听证程序。同时还要注意有关法律中的程序规定，因为许多行政法律都是实体法与程序法交织在一起的。消防行政处罚中就有程序性的规定，公安消防机关作出行政处罚决定时，必须经过责令限期改正、复查、处罚告知、裁决四步骤。二是遵循消防协调程序。消防行政机关既要有合理分工，又需要相互协调配合，在协调配合过程中，也必须遵循相应的程序。三是遵循其他正当程序。有些程序虽然法律没有明确规定，但已被普遍认可，或行政行为性质决定必须遵循的，也属于正当程序。防执法监督，规范监督机制首先要做好内部监督，一是要搞好纵向监督，即不但上级对下级有监督权，下级对上级的执法活动、违法行为也有权提出建议；二是要搞好横向监督，即同一业务部门之间、不同业务部门之间要相互监督，保证消防执法活动准确、合法。在做好内部监督的同时，要做好外部监督工作，要大力推行警务公开制度，加大消防监督执法的透明度，公开执法程序；要设立消防违章举报电话，公开办事制度，从社会各界聘请执法监督员，加大社会监督力度，自觉接受社会各界和人民群众的监督。深入开展执法自查自纠活动，建立健全竞争激励和淘汰更新机制，提高全体消防执法人员的法律意识和依法行政质量。强消防立法，做到有法可依我国当前初步建立的市场经济，还处于长期和转型期，一系列以适应国际经济贸易体制的法律法规还有待建立健全和完善。一方面要加快对现有法律法规的清理和立、改、废工作，使之不断适应全球经济贸易规则，另一方面关键在于我们还应当在现有消防法律法规的总框架基础上，加大执法力度和水平，坚持打击和制止一系列违反消防法律法规的行为，并确立消防依法行政的手段和措施，一切依法办事，依法监督，依法