浅析监理工程师的责任风险

随着《中华人民共和国建筑法》、《建设工程质量管理条例》和《建设工程安全生产管理条例》的颁布实施，建设监理制在我国奠定了坚实的法律基础，监理的作用和地位己得到进一步的明确。但值得一提的是，在监理应当承担的责任方面，却存在许多误区，人们一直强调监理工程师必须对工程质量和安全管理承担监理责任，对监理责任的内涵这一热门话题至今仍在探讨之中。有责任就有风险。笔者从事建设工程监理工作多年，认为认识和防范监理责任风险已成为十分紧迫和重要的任务。下面根据笔者从事建设工程监理多年的工作实践经验，通过学习《中华人民共和国建筑法》、《建设工程质量管理条例》和《建设工程安全生产管理条例》等法律法规文件，和广大同仁共同分析一下监理工程师的工作特征和责任风险，探讨一下控制责任风险的措施和方法。1.监理工程师的工作特征建设监理制度是我国根据改革开放的需要，借鉴国外先进的工程建设管理经验，并结合我国的实际情况确定的制度。与国外的工程管理相比，最大的区别就是，国外的工程监理是建设单位自愿选择实施工程监理，而我国《中华人民共和国建筑法》的规定，国家推行建设监理制度，国务院可以规定强制监理的范围。建设监理是由监理工程师提供的一种专业技术服务，在业主委托的范围内，运用合理的技能、谨慎而勤勉地工作是监理工程师应尽的义务。1.1工作具有委托性。根据我国《中华人民共和国建筑法》的规定，国家推行建设监理制度，国务院可以规定强制监理的范围。但这并不改变建设监理由业主委托监理工程师来完成这一根本属性。《中华人民共和国建筑法》之所以作出此项规定，主要是考虑我国推行建设监理的时间不长，投资体制尚未完全理顺，人们的认识还不足，委托实行监理尚未成为人们的自觉行动，因此，有必要对一些关系到国计民生的重要工程实行强制监理。但是，在强制监理的范围以外，是否委托监理，或者在哪一阶段委托监理，就可根据需要由业主确定。从另一个角度来说，即使实行强制监理的工程，其委托性也是确定的。国家虽然对实行强制监理的范围进行了规定，但由谁家具体的监理单位来实施，则由业主按照市场方法来决定。《中华人民共和国建筑法》明确规定，由建设单位委托具有相应资质的监理单位进行监理，并且双方应订立书面的委托监理合同。监理工程师必须在委托合同规定的工作范围内开展工作。1.2基于专业技术的服务。监理工程师是一种专业技术人员，在国外，通常被称为咨询工程师或顾问工程师。他们所提供的服务，是基于自身专业技能的管理、技术或咨询服务。因此，在同样的工作范围及权限内，不同的监理工程师提供服务的成效可能大不相同，这和监理工程师本身所掌握的专业技能有关。这种专业技能可以从两个方面来进行理解：其一是专业技术水平及工程实践经验，这是监理工程师工作能力的重要基础，和其他的专业技术人员并无不同；其二是本身的工作协调能力，这点监理工程师与其他专业技术人员有所不同。协调参与工程建设各方面的技术力量，使参建各方的能力能最大程度地发挥是监理工程师能力的体现。1.3工作成效受主观能动性影响较大。监理工程师的工作具有较大的弹性。同样的工作，可以做得细致认真，也可以做得较为马虎，监理的工作成效界定起来也较为困难，好坏难以运用定量的标准来衡量，其工作成效和自身的主观能动性有关。这种主观能动性，主要来自三个方面：一方面取决于职业道德的约束。遵守职业道德，谨慎、勤勉地为业主服务，是监理工程师的基本工作原则；另一方面取决于监理工程师自身对监理工作的热爱。若监理工程师本身对监理事业本身缺乏热情，则要想他能够积极主动地工作是不可能的；其三是业主的支持。监理工程师代表业主在质量、工期及资金方面对承包商进行监督管理，业主和监理工程师的相互信任和诚意，无疑会大大激发监理工程师的主观能动性。1.4工作成果是集体行为的产物。监理是一种需要多专业配合协调的技术服务，监理工程师的工作更多地体现集体行为。我国的监理推行总监负责制，总监在监理服务中主要起领导、组织和协调的作用，其具体的专业监理工作由专业监理工程师来完成。但是，监理的服务质量和水平最终是由监理机构的整体服务来体现的。只有整个项目监理机构有效、负责的运作，监理的效果才能得到体现。1.5工作责任巨大。监理工程师工作的对象和内容客观上决定了监理工程师需担负非常重大的责任，因为工程项目投资巨大，且和社会公众的切身利益密切相关，一旦损害发生，涉及到的经济额度很大，并可能造成人身伤亡等重大事故。另外，工程质量的好坏、造价的高低以及工程建设周期的长短都和社会公众，特别是消费者的利益密切相关。随着社会的进步，人民群众法律意识的增强，包括监理工程师在内的工程相关人员需要承担的法律责任也在逐步增加。2.监理工程师的责任风险从上述监理的工作特征来分析。监理工程师所承担的责任风险可归纳为如下几个方面：2.1行为责任风险。监理工程师的行为责任风险来自三个方面：一是监理工程师违反了监理委托合同规定的职责义务，超出了业主委托的工作范围，从事了本不属于自身职责范围内的工作，并造成了工程上的损失，就可能因此承担相应的责任。例如．对于工程中某些涉及到需要由设计人或其他专业技术人员确认的内容，若监理工程师利用自身的权力单方面指令承包商进行相应的作业，这就超出了他的职责范围。若工程因此发生了损失，则他必须承担相应的责任。二是监理工程师未能正确地履行监理合同中规定的职责，在工作中发生失职行为，例如，对于工作中该实行检查的项目不作检查或不按规定进行检查，因此而使工程留下隐患或造成损失，他就必须为此承担失职的责任。三是监理工程师由于主观上的无意行为未能严格履行自身中的职责并因此而造成了工程损失。例如，由于疏忽大意，对某些该实行检查或监督的项目未进行相应的检查监督，或者虽然进行了检查监督，却未能发现隐患，并因此造成了工程的损失，监理工程师同样要负相应的责任。2.2工作技能风险。监理工作是基于专业技能基础上的技术服务，因此，尽管监理工程师履行了监理合同中业主委托的工作职责，但由于其本身专业技能的限制，可能并不一定能取得应有的效果。例如，对于某些需要专门进行检查、验收的关键环节或部位，监理工程师虽按规定进行了相应检查，其程序和方法也符合规定要求，但并未发现本应该发现的问题或隐患，原因是他在某些方面的工作技能不足，尽管主观上他并不希望发生这样的过错。如今的工程技术日新月异，新材料、新工艺层出不穷，并不是每一位监理工程师都能及时、准确、全面地掌握所有的相关知识和技能的，因此也就无法完全避免这一类的风险。2.3技术资源风险。即使监理工程师在工作中并无行为上的过错，仍然有可能承受由技术、资源而带来的工作上的风险。例如，在混凝土工程的施工过程中，监理工程师按照正常的程序和方法，对施工过程进行了检查和监督，并未发现任何问题，但仍有可能留有隐患，如某些部位因振捣不够留有孔洞等缺陷，这些问题可能在施工过程中无法及时发现，甚至在今后相当长的一段时间内无法发现。“众所周知，某些工程上质量隐患的暴露需要一定的时间和诱因，利用现有的技术手段和方法，并不可能保证所有问题都能及时发现，另一方面，由于人力、财力和技术资源的限制，监理工程师无法对施工过程中的任何部位、任何环节都进行细致全面的检查，因此，也就有可能需要面对这一方面的风险。2.4管理风险。明确的管理目标，合理的组织机构，细致的职责分工，有效的约束机制，是监理组织管理的基本保证。尽管有高素质的人才资源，但如果管理机制不健全，监理工程仍然可能面对较大的风险。这种管理上的风险主要来自两个方面：一是监理单位和监理机构之间的管理约束机制。实践表明，总监负责制对于落实管理责任制，提高监理的工作水平起到了很好的作用。但由于监理工程的特殊性，项目监理机构往往远离监理单位本部，在日常的监理工作中，代表监理单位和工程有关方面打交道的是总监，总监的工作行为对监理单位的声誉和形象起到决定性的作用。一方面，监理单位必须让总监有职有权，放手工作，才能取得总监负责制应有的效果。但另一方面，监理单位对总监的工作行为进行必要的监督和管理同样是非常重要的。也就是说，监理单位和总监之间应该建立完善、有效的约束机制。二是项目监理机构的内部管理机制。监理机构中各个层次的人员、职责分工必须明确，沟通渠道必须有效。如果总监不能在监理机构内部实行有效的管理，则风险仍然是无法避免的。2.5职业道德风险。监理工程师是高素质的专业技术人才，接受过良好的教育并具有丰富的实践经验，社会公众对监理工程师的专业技术服务存在较多的依赖。监理工程师在运用其专业知识和技能时，必须十分谨慎、小心，表达自身意见必须明确，处理问题必须客观、公正，同时，必须廉洁自律，洁身自爱，勇于承担对社会、对职业的责任，在工程利益和社会公众的利益相冲突时，优先服从社会公众的利益；在监理工程师的自身利益和工程利益不一致时，必须以工程的利益为重，如果监理工程师不能遵守职业道德的约束，自私自利，敷衍了事，回避问题，甚至为谋求私利而损害工程利益，毫无疑问，必然会因此而面对相应的风险。2.6社会环境风险。需要指出的是，近年来，监理得到了前所未有的重视，社会对监理工程师寄予了极大的期望，这种期望，无疑对建设监理事业的继续发展产生积极的推动作用。但在另一方面，人们对监理认识也产生了某些偏差和误解，有可能形成一种对监理的健康发展不利的社会环境。例如，《中华人民共和国建筑法》第五十五规定：“建筑工程实行总承包的，工程质量由工程总承包单位负责。总承包单位将工程分包给其他单位，应当对分包工程的质量与分包单位承担连带责任，分包单位应当接受总承包单位的质量管理。”第五十八条规定：“施工企业对工程的施工质量负责。显而易见，承包商作为工程质量的责任主体，必须对工程质量负责。但是，现在社会上相当一部分的人士认为，既然工程实施了监理，监理工程师就应该对工程质量负责，工程出了质量问题时，首先向监理工程师追究责任。应当知道，承包商的工作属于承包性质，承包商有责任为业主提交一个质量合格的工程，而监理工程师的工作是委托性、咨询性的，是代表业主方进行工作的。监理工程师在工程实施过程中所作的任何工作并不减少或免除承包商的任何义务。因此，让监理工程师来承担或分担工程的质量责任显然是错误的。再如：《中华人民共和国建筑法》第四十五规定：”施工现场安全由建筑施工企业负责。实行施工总承包的，由总承包单位负责。分包单位向总承包单位负责，服从总承包单位对施工现场的安全生产管理。”而在实际工作中，同样有不少人士认为监理工程师应该对施工安全负责。当然，监理工程师既然在工程现场实施监督管理其工作的对象和范围就应该是全方位的，监理工程师当然不能对施工安全问题不闻不问，但应该明确，监理工程师和承包商二者在质量责任和安全责任方面的性质是完全不同的。实践表明，推行监理制，对提高工程质量，保证施工安全是起到积极作用的，监理工程师的介入，可以使工程质量和安全更有保证，但监理工程师的工作不能替代承包商来担保工程不出现质量和安全问题。2.7安全责任风险。工程监理单位受建设单位的委托，对工程项目进行相应的监理，不仅要对建设单位负责，同时，也要承担国家法律、法规规定的和建设工程监理规范所要求的责任。作为监理工程师就必须依法承担相应的监理安全责任。《建设工程安全生产管理条例》的颁布实施，无疑进一步明确了监理工程师在安全管理方面的内容和必须承担的法律责任。《条例》第十四条、二十六条规定工程监理单位的安全工作，包括三个方面：第一，工程监理单位应当审查施工组织设计中的安全技术措施或者达到一定规模的、危险性较大的分部分项工程专项施工方案是否符合工程建设强制性标准。第二，工程监理单位在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改；情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工，并及时报告建设单位。施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关主管部门报告。第三，工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理，并对建设工程安全生产承担监理责任。我们来分析一下监理工程师的安全责任风险。其一，《建设工程安全生产管理条例》要求监理工程师对施工组织设计和有关方案进行审查是出于对安全事故进行预防的考虑，监理工程师审查专项施工方案也只能是危险性较大的施工方案。但是究竟哪些是危险性较大？哪些是危险性较小？尽管建设部（建质[2004]213号文件）做了一个规定，我们还是很难用一刀切的方法来界定，要视项目具体的安全情况来确定。，监理工程师必须要对建设部（建质[2004]213号文件）所规定的专项施工方案进行审查，但也会有些施工方案对于在一般项目来说不会发生安全事故，但是对于环境恶劣、施工企业技术力量较差、操作工作的安全意识较差时就会有发生安全事故的风险。其二，施工现场范围较大，有些地方是监理工程师常去的，如：永久工程的施工现场，而有些地方是监理工程师常去的，如：加工厂等后台加工场地，甚至有些地方监理工程师是不去的，如：施工企业的仓库、临时用具或加工制作场地、临时建筑物的施工场地，包括施工生活去。是否所有的安全事故隐患监理工程师都应该发现？如果监理工程师没有发现隐患，监理工程师是否要承担责任？其安全责任的界定也是我们监理工程师面临的责任风险。从另一个角度来看，监理工程师的重要职责是及时发现工程质量问题和安全隐患，避免工程留下质量和安全的隐患。因此，我们应该解除监理工程师的顾虑，让监理工程师能大胆地工作，勇于发现、揭露问题。反之，如果要求监理工程师承担过大的质量及安全责任，甚至以工程中是否出现工程质量问题或以工程实体质量的好坏来评价、衡量监理工程师的工作成效。则可能促使监理工程师在工作中故意掩盖、隐瞒工程质量问题和安全隐患，反而使工程真正留下质量问题和安全隐患。如果真是如此，那么我们国家推行实行监理制还有什么意义呢？3.监理工程师责任风险的控制作为监理工程师首先必须加强风险意识，提高对风险的警觉和防范，减少和控制责任风险。针对上述监理工程师责任风险的来源，可以考虑从如下方面着手：3.1严格履行合同。这是防范监理行为风险的基础。监理工程师必须树立牢固的合同意识，对于工作中涉及到的所有合同，都必须做到心中有数，对自身的责任和义务要有清醒的认识，既要不折不扣地履行自身的责任和义务，又要注意在自身的职责范围内开展工作，随时随地以合同为处理问题的依据，在业主委托的范围内，正确地行使监理委托合同中赋予自身的权力，合理地运用自身掌握的专业技能．谨慎、勤勉地为业主提供服务。3.2提高专业技能。对监理工程师来说。专业技能是其提供监理服务的必要条件，不断学习，努力提高自身的专业技能，是监理工程师所从事的职业对自身提出的客观要求。如果监理工程师墨守成现，不注意学习，仅凭以往的经验办事，就无法适应现代工程项目建设的要求，显然风险也就无法避免。因此，监理工程师绝不能满足现状，必须不断学习，总结经验，提高自身的专业技术功底，锻炼自身的组织协调能力，防范由于技能不足可能给自身带来的风险。3.3提高管理水平。如前所述。监理单位和监理机构内部的管理机制是否健全，运作是否有效，是发挥监理工程师主观能动性、提高工作效率的重要方面，也是防止管理风险的重要一环。因此，监理单位必须结合实际，明确质量方针，制定行之有效的内部约束机制，尤其是在监理责任的承担方面，更需要有一个明确的界定。例如，对于监理工程师在工作中的行为过错造成的损失，应该承担相应的责任，但监理工程师是代表监理单位进行工作的，监理工程师和业主之间并无任何的工作合同关系，监理单位和业主之间才是相互的责任主体。因此，该类的责任首先应该由监理单位面对业主来进行承担，我国的建筑法第三十五条规定：“工程监理单位不按照委托监理合同的约定履行监理义务，对应当监督检查的项目不检查或者不按照规定检查，给建设单位造成损失的，应当承担相应的赔偿责任。”但是。监理单位的监理义务最终是落实到监理工程师身上的，其损失实际上是由具体的监理工程师造成的，监理单位对业主承担相应的赔偿义务，在监理单位内部，总监、监理机构其他成员应该承担什么样的责任，同样应该制定明确，落实到位。这对于提高监理工程师的工作责任心是十分必要的。一方面，监理工程师必须具有高度的责任感，另一方面，也需要建立相关的管理制约机制，才能真正将这方面的风险置于控制之下。3.4加强职业道德约束。要有效地防范监理工程师职业道德带来的风险，需要解决三方面的问题：一是需要对监理工程师应该遵守的职业道德做出明确的界定。目前我国在这方面的工作显得较为粗糙、薄弱，虽然对职业操守作了一些定义，但缺乏实际上的操作性。因此，有必要结合监理工程师的工作特征、责任等对其职业道德做出界定，便于监理工程师遵守；二是需要在此基础上，加强对监理工程师的职业道德教育，使遵守职业道德成为监理工程师的自觉行动；三是需要健全这一方面的监督机制，监理行业协会应该在这方面发挥积极作用。3.5完善法律体系。迄今我国建设领域法律体系的建立已取得了长足的进展。但是，存在的问题也是不少的，主要表现在：不同的法律、法规之间，国家的法律、法规和地方的法律、法规之间存在不少不协调乃至矛盾抵触的地方；法律、法规还大量存在覆盖不到的范围，不少法律的定义不明确。例如，我国《建设工程质量管理条例》第三十六条规定：”工程监理单位应该依据法律、法规以及有关技术标准、设计文件和建设工程承包合同，代表建设单位对施工质量实施监理，并对施工质量承担监理责任。”但是，此处所述的监理责任却没有明确的规定。除此之外，有法不依、执法不严、执法水平低下的情况普遍存在。众所周知，责任来源于法律、法规。法律、法规不健全，或者不能依法办事，就会使得法律责任不清，甚至无从谈起，因此，一方面需要不断立法，完善法律、法规的覆盖面，另一方面需要理顺现有法律的关系，对相互矛盾之处要进行