省级财政绩效评价改革的动因分析

省级财政绩效评价改革的动因分析中图分类号：H15文献标志码：A文章编号：1009-055X〔2017〕03-0026-11doi：1019366/jcnki1009-055X201703010一、引言自20世纪80年代以来，包括发展中国家在内的许多国家，都进行了绩效预算改革，以改进公共支出问责制的有效性。绩效预算的目标是提供关于项目结果的客观信息，而不是只关注投入和实施过程，以回应纳税人的问责诉求。经合组织指出，以绩效为基础的预算是一种将资金分配到可衡量结果的预算形式，这被认为是效用最大的回报〔OECD，2005〕。[1]财政绩效预算在西方国家被广泛采用〔Schick，1990〕。[2]1993年，美国国会通过了〔绩效和结果法案〕，这很大程度上奠定了财政绩效预算改革的法律基础。截至1998年，50个州中有47个采用了某种形式的财政绩效预算〔Melkers和Willoughby1998〕。[3]PhilipG.Joyce认为，“绩效评估和预算编制作为手段，而不是预算工具，取得了最大的成功。〞[4]JulieMelkers和KatherineWilloughby〔1998〕证实，从财政绩效预算中获得的信息有助于者更好解他们的项目并进行必要的改进。[3]但是，绩效评价结果并没有显著改变预算分配〔Melkers&Willoughby，2001〕[5]。随后，一些经合组织国家探索如何通过财政绩效预算，使更具竞争力、成本效益、责任感及回应性〔W.MarkCrainandJ.BrianORoark，2002〕。[6]同样，发展中国家在实施财政绩效预算方面也遇到了相当大的困难〔PeterN.Dean，1986〕。[7]受〔绩效和结果法案〕〔GPRA〕影响，和祖国大陆的广东省在2001年和2003年分别试行了财政绩效评价〔Lee和Wang，2009〕。[8]2003年，敦促建立财政绩效评价制度；2005年，财政部也开始评价一些机构的绩效。中国在一定程度上通过财政绩效评价强化的责任意识〔Ma，2009〕。[9]中国许多省份都以财政绩效评价为管理工具，但问题是，各地为何选择这种工具？如何演进？当前，学界较少探讨中国财政绩效评价改革的创新及其演变，包括中国最为发达，同时也是第一个开展省级财政支出绩效评价的广东省。本文发现，广东省委书记和省长以及财政厅领导在财政绩效评价改革的启动、实施和发展中发挥了决定性作用。从理论上说，该项改革属于自上而下的强制性制度变迁，具有明显的权力驱动特征。在改革启动阶段，广东省高层领导和财政厅官员各自发挥积极作用，财政厅官员在省领导的支持下推动改革。而在演进阶段，省委书记启动了演进的改革议程，倡议引入第三方评价财政支出绩效?u价，财政厅为此制定了详细的引入第三方评价财政支出绩效的工作方案，委托第三方机构开展独立评价。领导驱动、自上而下驱动的改革模式，使改革驱力中权威强制的“势能〞十足，但绩效评价的激励与约束功能没有能充分发挥，从而导致的部门利益诱致的“动能〞不足，使改革难以持续、深入的开展并实现预期目标，且存在落入形式主义俗套的风险。二、理论分析改革或制度创新〔变迁〕为何会发生？关于改革或制度变迁动因的理论解释，总体上有强制性变迁和诱致性变迁两大动因。[10]384强制性变迁解释了权威资源对改革启动的重要推动作用，进言之，可将其归类为权威驱动型的改革，遵循自上而下的路径强势推行改革。诱致性变迁解释了利益追求对改革启动的重要拉动作用，此类改革可以命名为利益驱动型改革，遵循自下而上的路径谋求变革。在这一解释框架下，针对的改革创新动力或动因，学界又演绎出了“冲击-回应〞或危机驱动、压力驱动和政绩驱动等理论模型，对改革的动因进行解释。一是危机驱动理论。如费正清认为，中国近代的现代化改革是外部冲击危机下的被动回应结果。[11]448而事实上，危机驱动不仅包含外部危机，也涵盖内部危机；我们国家的改革开放就是对内部危机的回应。张琦〔2009〕对中美制度改革的研究也发现，美国20世纪初期的危机是驱动改革的直接且重大因素。[12]二是压力驱动理论。如安卫华〔2000〕认为，机构改革的动力源于、改革者、科技发展及财政压力。[13]谢庆奎〔2005〕指出，“创新的动力来自于国内外形势的压力、精英的努力以及社会发展的需求[14]。俞可平〔2005〕发现，“体制的变化直接地要求管理体制的变革，创新的动力来自于公民的需求。〞[15]宋迎法〔2006〕认为，世界范围内创新来自于全球化、信息化的压力和官僚制发展的不协调，以及世界各地日益高潮的民主化要求。[16]吴建南〔2007〕分析表明，“所迫、内在和外在的种种压力是地方不改革不行、不创新不行的首要原因……所面临的发展压力是决定其创新的最终根源。〞[17]吴少龙〔2009〕提出，地方绩效预算改革动因包括财政支出压力、省级改革影响、政治家支持及相关工作者的责任转换。[18]孙哓莉〔2011〕认为，公共服务的创新推动力源于社会危机需要、社会整合和经济发展需要、公民权利意识和维权动机增强等方面的压力。[19]郭明〔2014〕指出，上级驱动、基层推动、主体主动是地方改革得以持续的原因，三者相互支持才能提升地方改革的成效。[20]三是政绩驱动理论。史丹、乔艳杰〔2008〕认为，“地方制度创新的动力因素包括制度环境的变化、制度缺陷、利益诉求、地方对政绩的追求。[21]李靖和张舜禹〔2013〕从组织行为学的角度出发，认为地方创新动力主要源自社会发展、民众认同、官员对政绩的追求、地方间竞争以及适应社会环境变化的需要。[22]而周黎安等人构建的官员晋升的政绩锦标赛模型，也是解释改革创新的核心模型。[23]陈家喜和汪永成〔2013〕指出，政绩是解构我们国家地方创新发生、发展与演化过程的基本因素；创新在上下逻辑、前后逻辑和左右逻辑的作用机理下，地方创新不断被推出、仿效和复制，同时又不断地被中止或替换。[24]四是精英推动。政治和社会各界的精英是推动改革创新的重要驱动力。杨雪冬〔2011〕归纳了9个有利于创新成功的因素，它们包括：有能力和远见的创新者、团结协作的创新团体〔领导集体〕、周密而可行的创新计划、有力的实施者、上级的认可和支持、相关部门或机构的配合和支持、当地民众的理解和参与、有力的舆论环境以及创新者职位的升迁。[25]47蓝煜昕〔2012〕对创新的动力进行分析后发现，各地的创新探索既非社会自下而上的压力驱动，亦非源自自上而下的指示和动员，而是地方-政领导思想解放、主动创新的结果。[26]上述的四大理论解释框架对改革创新的动力具有解释力，本文将运用压力驱动和精英推动两大理论来解释广东省省级财政支出绩效评价改革及其演进的逻辑，并探讨这种驱动类型的改革所存在的问题。三、实证分析广东省省级财政支出绩效评价改革源于财政压力驱动，演进则属于精英推动。上级领导的督促，使得改革具有强制性变迁的成分；而对财政资金使用效益和问责性的追求，使改革又带有诱致性变迁的烙印。相比于某些改革纯粹基于压力驱动〔纯动力〕不同，广东的改革是压力驱动与精英推动双重驱动〔混合动力〕，因而具有自身的特点与问题。〔一〕广东省财政绩效评价改革的启动2003年8月，广东省财政厅开始试行绩效评价，对“民营科技园建设补助项目〞“山区老区2000所小学改造建设补助项目〞“十六个扶贫重点县公路建设专项补助项目〞这3个资助项目展开绩效评价。2004年，广东省财政厅成立绩效评价处，制定并实施〔广东省财政支出绩效评价试行方案〕。广东省财政支出项目绩效评价的流程包括项目绩效目标申报、绩效评价和结果运用。一是绩效目标申报。资金使用部门〔单位〕在编制项目预算时，必须明确提出项目绩效目标，提交项目可行性报告。预算数额较大或者专业技术复杂的项目，可行性报告必须有科学的论证和专家意见。二是绩效评价。包括资金使用部门自评和财政部门评价。2003―2011年，广东省共实施绩效自评项目13653个，重点评价项目1592个，涉及财政资金2760亿元。首先，部门自评。部门自评包括项目中期评价和完成后评价。首先，跨年度项目实行项目中期绩效自我评价制度。每个预算年度结束，资金使用部门都要对项目绩效实施一年一评的中期评价制度，自评报告上报财政厅。其次，项目完成后，资金使用部门必须向财政厅提交绩效自评报告。从2005年开始，广东省要求省级部门对500万元以上和跨年度的专项资金项目，必须在项目完成后一个月内对项目绩效和预定目标的实现情况进行自我评价，并向财政厅提交绩效评价自评报告。自评报告的内容包括项目资金使用结构、产出、效果与影响等。财政厅绩效评价处对自评报告进行复核、评审。2005年，财政厅审核了154个项目的自评报告，最后核定的结果是33个项目“良好〞、54个项目“好〞、61个项目“一般〞、6个项目“差〞。2007年，共有66个部门报送了348个绩效自评报告，涉及省财政2006年及以前年度预算安排的总额约171亿元的资金。与2006年相比，增加12个部门〔2006年为54个〕，增加项目103个〔2006年为245个〕，增加资金总额52亿元〔2006年为119亿元〕。纳入自评的项目覆盖了经济建设、社会发展、行政、教科文卫、渔水、、、环保等多个领域。其次，财政部门评价。财政厅的绩效评价处在每个预算年度筛选部分有影响和有代表性的重点支出项目进行综合绩效评价。综合绩效评价由财政部门在项目自评的基础上，收集资料和数据，采取定量和定性分析方法，对项目的经济、社会、政治方面的产出、效果与影响进行全面的评价。从2003年8月至2005年12月，全省先后组织开展了131个重点项目的绩效评价。三是结果运用。绩效评价的结果运用于预算资金分配和绩效提升。首先，对跨年度实施中期评价的项目支出，在提交年度评价报告之前，财政部门不再拨付资金。财政厅根据评价报告的结果，对长期项目资金作中期调整，以使项目资金发挥最大的效益；对于绩效差劣的项目，同类项目的下一预算年度不再安排预算资金。其次，对于重点项目，财政厅将评价结果向省报告，并对后续资金拨付提出处理意见，经批准调整预算。再次，绩效评价结果将作为下年度安排部门预算的重要依据。最后，根据评价结果分析、诊断部门的管理问题，加强财政资金的监控。通报表扬绩效良好的项目，并优先安排下年度的同类项目。从整个评价流程可以看出，省财政厅希望通过改革强化对支出部门的控制，试图向支出部门灌输绩效和节约意识，以便减少浪费，并逐步在部门中建立问责制。[27]115简而言之，改革目的是以加强控制为主，提高管理能力为辅。这对控制部门的支出扩张需求产生了一定作用，部门的绩效意识有所增强，部门预算编制逐渐趋向审慎，盲目请款的现象逐渐减少。据，省?各单位2006年预算新增请款比2005年约减少了30亿元，2007―2008年基本维持稳定，没有出现新增请款大幅反弹的情况。[28]财政绩效评价对财政管理和决策有即时的影响[29]，并对公共项目绩效起到审查作用，同时，可能对这些项目在资源分配决策方面产生影响，有效遏制铺张浪费行为。[8]但正如Ho和Im〔2015〕指出，财政绩效预算改革在发展中国家面临着组织，和政治等多方面的挑战，通常很难实现其原始目标。[30]这些挑战之下，广东省财政绩效评价改革目标的实现程度比改革者预期的要少得多。首先，项目目标审核困难。由于多数项目的目标设置较为定性或粗略，目标数量多且具有一定专业性，使得财政部门很难深入核查，导致目标审核难以发挥实质作用。其次，绩效评价部门工作人员的数量与专业技能均不足。绩效评价处工作人员不足10人，工作任务繁重；且由于绩效评价当时是新鲜事物，大多数工作人员对绩效评价理论与技能的掌握属于边学边用、活学活用的水平，绩效数据分析与评估的能力有待提升。再次，绩效信息难以被完全有效使用。尽管开展财政绩效评价的目标是将绩效与预算决策联系起来，但广东省级财政绩效评价结果难以对预算决策产生实质性影响，其效果更多地体现在绩效意识的传播和绩效的塑造上。毕竟，预算本质上是一种政治过程，财政预算决策是权力博弈的结果。最后，法制化水平低。广东省级财政绩效评价只是财政厅推动的内部改革，没有上升到法制化的层面。比较中美财政绩效评价的实践发现，美国财政绩效评价工作的显著特征是立法先行，改革在法律框架内开展，立法机关主导改革的进程。而广东省的改革则更多表现为一种行政上为了改善财政管理和运作所作出的努力，并未进入立法层面，法制化水平低。〔二〕广东省省级财政绩效评价改革的演进2011年，时任政治局委员、广东省委书记汪洋提出“财政部门要研究引入第三方评价办法，在建立科学合理的财政支出社会评价体系，强化预算监督管理、提高资金使用绩效上闯出一条新路〞。为执行省委书记的指示，广东省财政厅制定了〔省财政部分专项资金实施第三方绩效评价试点工作方案〕，引入第三方开展财政资金绩效评价。2011年至2013年，广东省财政厅共选取了14个省级财政资金项目，委托第三方开展资金绩效评价。即通过公开〔邀请〕招标方式，选定合资格的第三方专业机构，委托其独立开展项目绩效评价。1.项目类型开展第三方评价项目的类型包括〔义务和民办教育〕、社会保障〔新型合作医疗、基层医疗卫生机构建设、新型养老〕、生态环境保护〔沿海防护林建设、节能专项〕、基础设施建设〔国道建设、和饮用水设施建设〕、产业发展〔战略性新兴产业和高端项目〕以及-建〔“两新〞组织建设〕等。其中，以基础设施建设、社会保障和产业发展的项目为主。具体项目类型的数量及比例见表1。表1开展第三方评价的财政专项资金项目类型、数量与比例教育事业基础设施社会保障产业发展环境建设-建项目数量233321比例14%22%21%22%14%7%资料;：作者根据广东省财政厅网站数据整理〔下同〕。2.项目金额在开展第三方评价的14个专项资金项目中，教育事业类专项资金的总金额最多〔431944亿元〕，其次是基础设施类资金〔308498亿元〕，而生态环境建设类资金的数额最少〔仅有13719亿元〕。就单个项目来说，义务教育项目资金数额最大〔4238亿元〕；而沿海防护林及红树林建设项目资金最少，为035亿元。详见表2。表22011―2013年开展第三方评价的广东省省级财政专项资金概况项目类别项目名称金额〔亿元〕教育义务教育4238民办教育081基础设施小型水库加固1205国、省道改建1400农村饮用水安全1995社会保障“新农村〞社会养老162“新农村合作医疗〞2552欠发达地区基层医疗机构建设245生态环境沿海防护林及红树林建设035节能200产业性新兴产业发展870旅游产业园区发展1200高端旅游发展050-建工作“两新〞-建1723第三方机构承担第三方评价的机构类型包括高校、研究机构和。其中，研究机构2家，高校3家，4家。机构及评价项目名称见表3。在承担评价项目数量方面，最多的是广东省技术经济研究?l展中心和中国〔珠江〕规划勘测设计，均达到3项，各占第三方评价项目数的20%。表3承担第三方评价任务的第三方机构及承担项目概况亿元第三方机构名称机构类型评价项目类型项目金额广东省技术经济研究发展中心内研究机构〔广东省科技厅〕农村养老保险16159农村合作医疗25518646基层卫生院建设245广东省农业科学院学术研究机构沿海防护林035华南理工大学高校义务教育4538广东商学院高校国、省道公路建设3499中山大学高校战略性新兴产业173622广东粤诚会计师事务所公司节能专项10219原点市场研究公司民办教育08144广东诚安信会计师事务所公司-建工作05858中国水利〔珠江〕规划勘测设计公司高端旅游发展05水库除险加固1205旅游产业园区建设120广东省省级财政支出绩效第三方评价的内容覆盖“投入-过程-产出-效果〞。投入包括项目可行性研究，绩效目标的制定，资金、人员、物资投入。过程包括项目管理的规范性，资金使用的合法性。产出包括绩效目标要求的实现程度、时效等。效果包括产生直接或间接的经济效益，对社会发展和自然环境的影响，以及项目对象满意度。评价的方法包括项目资料审核、观察勘验、访谈、问卷调查等方式。评价结果在省财政厅门户网站上向社会公布，并向部门反馈问题和提出改进建议，促进部门提升绩效；同时，评价结果作为今后预算分配的重要依据。广东省级财政绩效引入第三方评价是个进步，是促进实现国家治理主体多元化的体现[31]，也体现了财政绩效评价的发展趋势。但是，正如有学者指出，第三方评价有其适用范围与限度，评价的有效性需要以一定的配套条件为前提。[32]基于此，广东省财政第三方评价还存在以下不足。一是第三方的权威性不足。第三方的权威性主要源于省财政厅的委托而产生的间接性行政权威和自身的专业权威。但是，第三方没有法律意义上的权力，对部门没有强制的权力。因此，第三方在评价中可使用的权威资源或权威性，取决于被评价对象对第三方权威地位的解读与感知。二是第三方信息不对称。第三方收集数据的能力，决定了评价的质量。但实际上，部门是个黑箱，第三方与部门处于信息不对称的地位，其收集数据的能力受到很大的挑战。三是公众参与不足。民间立场、公众参与应该是第三方评价的重要特征，公众评价应该是第三方评价的主要方法。但公众参与广东省财政绩效第三方评价的形式是满意度评分，满意度调查所占的权重也只有10%～20%。满意度评分是第三方评价报告重要组成部分，但公众对于公共项目的抱怨、意见和建议的收集则没有得到应有的重视。四是绩效信息难以影响预算分配。虽然第三方评价的结果在名义上可以影响预算分配，但实际上，预算分配决策更多是一个政治过程，很少受到绩效信息的影响。〔三〕广东省财政绩效评价改革启动与演进的原因分析财政支出压力和地区领导支持是驱动广东省省级财政绩效评价改革的直接原因，而地区的改革环境和的政策倡导则是间接诱因。在这些因素中，地区领导对财政厅领导启动改革议程所给予的大力支持，是持续推动这项改革的最主要力量。同样，财政绩效评价引入第三方，也是地区最高领导倡导的结果。一是压力驱动。广东省省级财政绩效评价改革的启动，是对越来越突出的财政收支压力的回应。广东省一直是最为发达的省份，占全国的八分之一。但是进入21世纪以后，财政收入的增长幅度下降，但部门财政支出逐年递增，财政支出面临的压力越来越大，财政部门希望通过绩效评价来控制部门的支出需求。“我省财政收支规模快速增长，但财政资金供求矛盾突出。开展财政支出绩效评价工作，有利于加强财政支出管理。〞〔〔广东省财政支出绩效评价试行办法〕〕可见，对财政支出压力的回应，是推动广东省级财政绩效评价改革的直接原因。二是领导权威。广东省级财政绩效评价改革得到地区最高领导的支持，属于政治精英推动的强制性制度变迁。2003年，广东省财政厅关于财政绩效评价的报告，得到时任广东省委书记的肯定性批示，意味着这项改革获得了地区最高领导的支持。2003年，广东省省长也提出要开展财政绩效评价，逐步探索建立绩效评价制度，提高项目的绩效。2004年至2008年，广东省省长在每年的工作报告均强调财政绩效评价，“开展绩效预算改革试点，建立财政支出绩效评价体系，并将财政支出绩效评价结果作为预算安排的重要依据〞〔2004〕，“完善财政支出绩效评价体系，提高财政资金使用效益〞〔2005〕，“财政支出绩效评价改革走在全国前列，要深入推进财政支出绩效评价〞〔2006〕“省级财政支出绩效评价工作卓有成效〞〔2007〕，“要继续深入开展财政支出绩效评价工作〞〔2008〕。2007年，“强化财政支出绩效评价工作〞被列为广东省今后五年财政改革的重点。2011年，政治局委员、时任广东省委书记汪洋提出“财政部门要研究引入第三方评价办法，在建立科学合理的财政支出社会评价体系〞。为执行汪洋书记的指示，广东省财政厅制定了〔省财政部分专项资金实施第三方绩效评价试点工作方案〕，试行委托第三方机构独立开展绩效评价。三是政策倡?А９愣?省开展省级财政绩效评价改革，也是对政策倡导的回应。2003年，十六届三中全会报告中提出了要在中国“建立预算绩效评价体系〞的财政改革长远目标。同年，财政部印发了〔级教科文部门项目绩效考评管理试行办法〕。2005年，财政部印发了〔部门预算支出绩效考评管理办法〔试行〕〕，要求对部门的项目进行绩效评价。2003年，广东省财政厅的新任领导充分利