第四章欧盟的机构和运作

第四章欧盟的机构和运作第一节欧洲议会一、欧洲议会发展的历程（一）初创时期（1952—1957）1、煤钢共同体的代表机构是共同大会（theCommonAssembly),它便是欧洲议会的前身。

2、根据《巴黎条约》，共同大会共设席位78个，席位分配如下：法国、德国、意大利各18席，比利时和荷兰各10席，卢森堡4席。条约对代表产生的方式作了这祥的规定：“大会由缔约各方依照各自规定的程序，由其议会每年在其内部指派的或通过直接普选的代表组成。”实际上，大会的代表并未以选举方式产生，而是同1949年成立的欧洲委员会的咨询大会一样由国家议会选派。3、初创时期欧洲议会的权力初创时，共同大会在煤钢共同体中的力十分有限，仅为一个监督机构。《巴黎条约》第20条为它规定的权限是“行使本条约赋予它的监督权”。大会最重要的监督权是可以2/3的多数票通过不信任案弹勃高级机构。不过，在相当长的时间里，大会未动用过此项权力。大会的另一项监督权是向高级机构和部长理事会提出口头和书面质询；对此，高级机构有义务作出答复，而部长理事会则无此义务。显而易见，共同大会在煤钢共同体内仅为一个辅助性机构。4、初创时期欧洲议会扩权的努力（1）共同大会迈出的重要的第一步是参与欧洲政治共同体的设计。（2）在政治共同体计划夭折不到三个月的时间里，大会便通过了“泰让报告”,该报告要求赋予共同大会对高级机构进行“政治控制”的权力。（3）1955年5月，大会还成立了一个专事研究自身扩权问题的工作委员会。这一委员会建议成员国扩大共同大会的监督权并给予其直接选举的权力。5、欧洲议会为完善议会内部机制作出的努力（1）打破了条约的限制，将原来规定的每年一次的全体代表大会改为每季度一次。全体大会的经常化加强了大会内部的联系与交流，使其区别于一般的国际代表会议。（2）共同大会还效仿国家议会成立了政治事务等3个委员会，并根据需要形成了自己的委员会制度，委员会的建立提高了大会的决策效力。

（3）大会在组织上的最重要的发展是，建立了跨国党团（thepoliticalgroups）。

从1952年到1957年，是欧洲议会发展的第一阶段。在这时期，共同大会作为代表机构在煤钢共同体中的权力和作用极小，可以说仅为一个民主的点缀，它被排斥在决策中心之外。尽管如此，它的建立为一个欧洲级的议会奠定了基础。大会一成立就显现出它是一个有活动能量和影响力的机构．并在内部形成了联合动力，它后来的发展是同它的早期传统及努力分不开的。（二）《罗马条约》和“空椅危机”（1958—1969）1、1958年3月30日的共同大会决定改名为欧洲大会（theEuropeanAssembly）。在《罗马条约》生效后，大会的阵容得到了扩大，席位从78增至142席，几乎增加了一倍。其中：法国、联邦德国和意大利均为36席，比利时和荷兰为14席，，卢森堡为6席。2、《罗马条约》规定，共同大会“执行本约所赋予它的咨询和监督权”，因此，共同大会在两个新共同体中不仅是监督而且是咨询机构。3、随着权力的增加，大会还设置了预算等8个委员会（1958年6个，1961年2个），以提高决策能力。

4、在代表们的大力支持下，欧洲大会进一步加强了扩权的活动，并以获取直接普选权为首要目标。但是在这一阶段议会的扩权受到很大障碍。5、“空椅危机”1965年3月，委员会提出了加快联合步伐的“一揽子计划”,该计划再次遭到法国的拒绝。这一计划包括提前完成建立关税同盟和共同农业政策的目标；扩大欧共体的自有财源；加强委员会和欧洲议会对预算的控制权。许多议会代表认为此项计划在增加议会的权力方面仍然没放开手脚。可是，对以戴高乐为总统的法国政府来说，这一计划的联邦倾向已强得让其无法接受，法国对此进行了坚决的抵制。戴高乐不同意将更多的国家主权让渡给委员会和欧洲议会，特别是后者。此外，他还严厉指责委员会主席沃尔特·哈尔斯坦违反决策程序，在部长理事会讨论之前便擅自把一揽子计划的内容通告给欧洲议会。在计划的磋商过程中，法国与赞成该计划的成员国发生了冲突；在双方僵持不下的情况下，法国从7月5日起以不参加欧共体会议的空椅方式进行抗议，故这场长达半年之久的机构危机被称之为“空椅危机”从1958年到1969年的海牙首脑会议，是欧洲议会发展的第二个时期。它的职权与作用并未发生任何根本性的变化，它依旧徘徊于欧洲权力中心之外，在欧共体内处于无足轻重的地位。不过，有目共睹的是，议会的内部机制进一步完善，阵容再度扩大，它的潜在发展能力在增加。这种潜力在后来条件成熟的时候才逐步得以发挥。（三）联合新阶段与议会权限的突破（1969—1979）1、1969年，欧共体终于打破了“空椅危机”造成的联合裹足不前的局面，使一体化进入了一个新的发展阶段。1969年12月的海牙首脑会议带来了这一转机。2、1970年4月22日，6国外长在卢森堡签署了《修改建立欧洲共同体条约及其建立单一欧洲共同体理事会和委员会条约的某些预算条款的条约》，简称《卢森堡条约》。1975年，当过渡期结束时，成员国在布鲁塞尔签定了另一个预算修正案《修改建立欧洲共同体条约及其建立单一共同体理事会和委员会条约的某些财政条款的条约》，简称《布鲁塞尔条约》。这两个条约使得议会“同部长理事会一起成为共同体预算（方面）的权威”。“议会拥有对（用于欧共体机构开支等方面）的‘非强制性’开支的最后拍板权”。3、欧洲议会所希望的并非仅仅是扩大预算权，而是全面扩大它的权力，加强自身的作用和地位。议会得到了委员会在行动上的支持。4、在此阶段，议会还努力在刚刚起步的欧洲政治合作机制中获得权力，然而却收效甚微。5、在此阶段，议会还获得议员由选民直选的权力；议会阵容再次得到了扩大。1973年，欧共体接受了英国、爱尔兰和丹麦三国。议会的代表数量从142名增至198名（英国36名，爱尔兰和丹麦各10名）。从1969年到1979年这10年是欧共体发展史上的一个转折时期，也是议会发展的一个转折时期、在此期间，议会打破了长期以来对它扩权的禁锢。它所获得的预算和选举这两项重要权力标志着它已开始由辅助性机构向权力机构转化。议会扩权是欧洲建设中的一个环节，这一环节的加强是在下两个阶段得以加快一体化进程的一个必不可少的条件。（四）直接普选与《单一欧洲法令》（1979—1989）1、从1979年的直接选举起，欧洲议会由一个选派机构变为一个民选代表机构，产生方式的变化意味着议会的发展进入了新的发展时期。2、在获得选举权之前，议会曾作出许诺，在进行选举之后不向成员国要求更多的权力，选举后，英法等国在议会扩权的间题上把关更严了，在80年代上半期议会未能得到什么新的权力。在不可能马上扩权的情况下，议会一方面加紧扩权活动，另一方面则努力充分行使已拥有的权力。3、作为民选代表机构在欧洲一体化进程中发挥了更大的推动作用。4、1987年7月生效的《单一欧洲法令》标志着欧洲议会在扩权方面又一次突破性的进展。为了排除决策障碍，提高决策效力，以确保内部市场等日标的实现，新条约赋予了欧洲议会参与立法过程的权力。这一条约规定，议会与部长理事会在共同农业政策和运输政策等领域要根据《合作程序》进行决策。5、在本阶段，议会的组织发生了如下的变化：首先是三次扩大议席数。在第一次直接选举中，根据《布鲁塞尔法案》的规定，直接选举的议会的席位将增至410席，即增加了一倍多。1981年希腊加入欧共体后得到了24个席位，议席数又增至434个。1986年，西班牙和葡萄牙两国同时成为欧共体成员国，从而使议席上升到518席（西班牙60席，葡萄牙24席）。

从1979年6月到1989年德国提出统一，是议会发展较快的一个时期。在此期间，由选举产生的议会得到了它长期为之努力的部分立法决策权；加之监督和咨询权的加强，使它对部长理事会有了一定的制衡力。更重要的是，议会作为民选代表机构在推动联合方面起到了委员会所不能替代的作用，成为联合的又一动力。权力和作用的增加带来了议会地位的再度加强，以及同其它机构关系的进一步调整。

（五）《马约》与议会的再度扩权1、在《马约》的产生过程中，议会扮演了一个重要的角色。2、《马约》对原有条约做了较多的修改和增补，加强欧洲联盟的民主建设是它的一个重要方面。为此，欧洲议会这个民主代表机构的权力得到了加强。议会立法决策权再度得到了扩大。议会提出的“共同决策程序”成为《马约》的正式条款。根据该程序，议会有权以“绝对多数票”否决或修改部长理事会对一个提案形成的共同立场，如果双方调解失败，这一议案将搁浅。纵观欧洲议会的发展过程，可以得出这样的结论，议会历史就是通过推动联合扩大自身权力的历史。从它的历史我们看到一个联合体的代表机构是如何得到发展的。当然，议会的发展有赖于欧洲一体化深化为它提供的机遇，可是这同它自身的坚持不懈的努力也是分不开的。欧洲议会所获得的权力对它来说是重要的，更重要的则是在它内部逐渐形成的可延续的自身动力，这种动力不仅对于议会的未来发展是有益的，对欧洲一体化的深化也是有益的。二、议会的权力欧洲议会拥有的正式权力包括参与立法权、监督权和预算权，以及其它一些权力。这些权力的法律根据主要源于欧共体的各种条约规定，另外也来自一些具有法律约束力的欧共体机构间协议。

（一）参与立法的权力欧洲共同体有立法的权力，但这种立法权与国家立法权不同，是一种派生性权力，立法权的行使限于由各成员国建立共同体及欧洲联盟的诸条约所规定的领域。

1、立法的类型：法规（regulation)：具有普遍适用性。有整体约束力，并可直接应用于各成员国。“普遍适用性”是指其包含着普泛与抽象的规定，可以适用于个别的对象与场合；“整体约束力”是指其将权利与义务赋予所针对者，各成员国必须充分按照条文加以遵守；“直接应用”是指一经须布立即生效，无须成员国的实行措施。指令（directive）：在其所要达成的结果上，对任何被针对的成员国皆具有约束力，但形式和方法则由各国的权威机关作出选择。

决定（decision)：对其所针对的有关对象具有整体约束力。另外，还有建议（recommendation）和意见（opinion)，这两种皆无约束力。严格地讲，建议和意见并不正式地算作共同体法的组成部分，但有时欧洲法院也会对其加以参考，因此它们的法律地位并不总是清晰的。

2、欧洲议会参与立法的程序欧洲议会参与立法的权力，主要是在理事会立法这种立法途径上体现的。欧洲议会的参与立法权可从各种立法程序来观察，这些程序包括咨询程序、合作程序、共同决策程序、同意程序以及调解程序。（1）咨询程序《欧洲经济共同体条约》中22项条款，《欧洲原子能共同体条约》中有11项条款，规定部长理事会在正式批准共同体委员会送交的立法提案之前，应先向欧洲议会征求意见。这种在立法过程中向议会征求意见的做法，也就是所谓的“咨询程序”。（2）合作程序合作程序是由《单一欧洲法令》在1987年引入的，欧洲议会因该程序的实施而在立法中获得了新的权力。对议会来说，合作程序是一种“两读程序”，而咨询程序则是一种“单读程序”。合作程序的步骤：（A）共同体委员会的立法提案被送交欧洲议会征求意见（此为议会一读，与前面所述的咨询程序性质类似）。（B）部长理事会在得到欧洲议会的意见后．经特定多数同意，对立法提案采取一项共同立场。

（C）部长理事会将其共同立场通告欧洲议会，并且部长理事会应将其采取共同立场的理由告知议会，共同体委员会也应将自己的立场告知议会。

（D）欧洲议会在接到上述通知以后，开始议会二读，这一阶段的时限为三个月。在此期间，欧洲议会的态度可以是下列四种情形中的一种：

（a）欧洲议会赞成部长理事会的共同立场，则部长理事会根据其共同立场使法案通过。

(b）欧洲议会没有作出任何决定，与上述情形类似，部长理事会也根据其共同立场使法案通过。

(c）欧洲议会以其组成议员的绝对多数同意对部长理事会共同立场提出修正提案（根据议会的程序规则，修正意见只能由欧洲议会的某一委员会、或某一议会党团、或至少23名议员提出），则议会将该结果通知部长理事会和共同体委员会．共同体委员会应在一个月期限内，对部长理事会采取共同立场时所依据的立法提案重新检查，以便对欧洲议会提出的修正意见加以考虑。共同体委员会可以将欧洲议会的修正意见纳入立法提案，也可以不予接受。然后，已检查过的立法提案送交部长理事会，同时也将不子接受的议会修正意见一并送交，并表明共同体委员会对这些修正意见的看法。而部长理事会经特定多数同意，即可通过由共同体委员会重新检查过的立法提案，但对共同体委员会未予接受的议会修正意见，则必须以一致同意方式才能采纳这些修正意见；若部长理事会对已检查过的立法提案作出修正，则须获得一致同意；若在三个月内部长理事会未作出任何决定，则立法提案被视为未被通过。

(d）欧洲议会以其组成议员的绝对多数同意对部长理事会共同立场的拒绝提案（根据《欧洲议会程序条例》，任何议员可在议长所定下的某个期限之前以书面方式提交拒绝提议），则欧洲议会将该结果通知部长理事会。而在此情况下，部长理事会只有以一致同意的方式才能使法案通过；若在三个月内部长理事会未作出任何决定，则立法提案被视为未被通过。

（3）共同决策程序《欧洲联盟条约》G（61）条引入的新立法程序，被称为“共同决策程序”(Co一DecisionProcedure)，该程序使欧洲议会在立法上获得了比“合作程序”更强的影响能力。共同决策程序的步骤；（A）共同体委员会将其拟定的立法提案送交欧洲议会和部长理事会；

（B）欧洲议会对该提案提出议会的意见；

（C）部长理事会在获知欧洲议会的意见后，经特定多数同意，采取理事会自己的共同立场，并将此共同立场告知欧洲议会，同时向议会充分说明其采取共同立场的理由。共同体委员会也向欧洲议会充分告知委员会的立场；

（D）欧洲议会在得知部长理事会和共同体委员会的意见后，有三个月的时间来作出自己的决定。在此期限内：

a、若欧洲议会赞成部长理事会的共同立场，则部长理事会依其共同立场使法案通过。

b、若欧洲议会并未作出任何决定，则理事会也依其共同立场使法案通过．

c、若欧洲议会以其组成议员的绝对多数同意，表示议会打算拒绝部长理事会的共同立场，则欧洲议会将此意向告知部长理事会。

部长理事会可召开调解委员会会议，以进一步解释其立场。该调解委员会由部长理事会成员或他们的代表与相等人数的欧洲议会代表组成。在调解会议之后，欧洲议会可采取两种做法之一：或者以其组成议员的绝对多数确认欧洲议会对共同立场的拒绝，于是立法提案被视为未获通过；或者以其组成议员的绝对多数同意对共同立场提出修正案，在此种情形，其后的程序步骤与下述(E)的步骤相同。

d、若欧洲议会以其组成议员的绝对多数同意，对共同立场提出修正，则修正案送交部长理事会与共同体委员会。共同体委员会应对此修正表明自己的看法。

（E）部长理事会在获知欧洲议会的修正意见后，有三个月时间来作出自己的决定。在此期限内：

a、若部长理事会以特定多数赞成欧洲议会的各种修正意见，则理事会应相应地修正自己的共同立场并使法案通过；但当共同体委员会对欧洲议会的修正意见持反对看法时，部长理事会必须以一致赞成的方式，才能采纳议会的这些修正意见。

b、若部长理事会并不赞成欧洲议会的修正案，则理事会主席经欧洲议会议长同意后，随即召开调解委员会会议。

（F）调解委员会由部长理事会成员或其代表与相等人数的欧洲议会代表组成，该委员会此时的任务是就一份联合文本达成协议。经调解委员会中部长理事会一方的特定多数同意和议会一方的多数同意，此协议才算达成。共同体委员会也参加调解委员会的活动，并可提出各种必要的创议，以调和欧洲议会与部长理事会这两者的立场。

a、若调解委员会在召开后的六周之内通过了联合文本，则从通过之日起的另一个六周内，由欧洲议会和部长理事会分别对联合文本进行表决。当欧洲议会以其参加表决议员的绝对多数赞成，以及当部长理事会以特定多数赞成，则依联合文本使法案通过；当欧洲议会或部长理事会这两者之一不予赞成，则立法提案被视为未获通过．

b、若调解委员会未就联合文本达成协议，除非部长理事会在调解期终止后的六周内以特定多数确认理事会在调解程序开始前所持的共同立场，否则立法提案被视为未获通过。若欧洲议会在部长理事会确认之日后的六周内以其组成议员的绝对多数形成否决，立法提案即被视为未获通过，否则法案将最终获得通过。上述程序中所提及的“三个月”或“两个月”的期限，若经欧洲议会和部长理事会双方同意，可分别延长至多一个月或半个月。但有一个例外，即当欧洲议会在其“二读”期间倾向于拒绝部长理事会的共同立场这一情况下，原定三个月的限期可自动顺延两个月，以便欧洲议会在调解会议后有一定的时间来作出确认拒绝或进行修正的决定。

与合作程序相比较，“共同决策程序”是一个“三读”程序，这意味着在调解委员会会议之后，欧洲议会有一个第三次表态的机会。从权力实质上看，这一机会使欧洲议会在立法过程中拥有了最终否决的权力。换言之，一个立法提案若得不到大多数议员的赞成，是不能获准通过的。因此，共同决策程序使欧洲议会成为与部长理事会共享立法审议权力的双头权威之一。

总的来看，共同决策程序虽然是各种立法程序中欧洲议会享有最多权力的一种程序，但这一程序的覆盖面仍属有限，尚有许多立法领域归于咨询程序、合作程序或下面将要谈到的同意程序名下。（4）同意程序所谓“同意程序”(AssentProcedure)，指的是欧共体在某些决策事务上，为使欧洲议会在立法过程中享有批准权而设置的一种立法程序。同意程序最初是由《单一欧洲法令》的第8条和第9条引入的（详见《欧洲经济共同体条约》第237条和第238条）,涉及欧共体与第三方关系的两个方面，即“加入条约”(accessiontreaties）和“联合协议”(associationagreement）。前者是指因第三国加入欧共体而签定的条约，后者是指欧共体与某一国、某几国或某一国际组织就互惠性权利和责任、以及共同行动和专门程序诸事项签订的协议。在这类条约或协议签订之前，部长理事会必须先征得欧洲议会的同意，若议会以其组成议员的绝对多数表决赞成，则“同意”即算成立。

在前面介绍过的合作程序与共同决策程序中，欧洲议会可对立法提案提出修正意见，而在同意程序中，欧洲议会对“加入条约”和“联合协议”的草案并无修正的权力，但该程序与共同决策程序有一个相同之处，即欧洲议会有否决的权力。

（5）调解程序调解程序是由欧洲议会、部长理事会以及共同体委员会在1975年3月4日发表的一份联合宣言所确立的，是一种欧共体机构间的协议，旨在协调欧洲议会与部长理事会这两个机构在一些领域中的立法活动。引入该程序的背景是欧洲议会在70年代初获得了欧共体预算决策上的重要权力，为了使那些与预算拨款有关的立法项目不致在实施上因预算上的原因而受阻，部长理事会愿意在立法过程中与欧洲议会磋商，以便事先取得一致，从而避免或减小欧洲议会动用预算权力造成的风险。

根据这一联合宣言，共同体委员会在送交有关立法提案时，若该提案在立法过程中要涉及调解程序，则加以注明。然后欧洲议会对立法提案发表其意见，当部长理事会的倾向与欧洲议会的意见相左时，理事会可要求启动调解程序，即组成一个由部长理事会与欧洲议会双方代表参加的调解委员会，共同体委员会也参与调解委员会的活动。执行该程序的时间一般不超过三个月，若立法提案属于急务之列，或必须在某一个特定日期之前通过，也可由部长理事会确定一个适当的期限。当欧洲议会与部长理事会双方立场经调解后充分接近时，欧洲议会重新对立法提案给出一个意见，在此之后，部长理事会即可使法案获准通过。

（二）预算权力1、欧洲联盟财政收入的来源和支出形式欧洲议会现今在欧共体的预算制度中起着十分重要的作用，对此作用的理解，需要结合考虑欧共体财政的收入来源和支出形式，在这两方面，欧共体与其它传统的国际组织很不相同。在一般的国际组织，如联合国或经济合作与发展组织等，收入通常来自成员国根据有关规定交纳的分摊款，而支出的最大部分用于诸如办公设施和工作人员薪金等行政开支上。欧共体现在的岁入则基本来自所谓的“自有财源”(ownresources）。正是自有财源的创设，才使欧洲议会获得了预算权力，并因此得以在预算过程中发挥举足轻重的影响。另一方面，在欧共体的财政支出上，行政费用只占很小部分，例如1993年的预算中，以“欧洲货币单位“埃居”，计算，总支付款额为665亿埃居，各机构的行政开支合计只占这一总额的5．2%，其它部分则主要用于实施各种共同体政策，并成为预算中的关注重点，而欧洲议会则根据预算程序的规则，积极运用其权力，以影响每一财政年度预算的支出安排。2、欧洲议会在预算上的权力欧洲议会在预算事务上已拥有四种重要权力：第一，有权在一定限度内增加共同体开支数额；第二，有权在预算的开支分配上作出一定的调整；第三，有权拒绝整个预算草案；第四，有权对共同体委员会的预算实施工作给出是否放行的决定。最后这一项权力与预算的执行有关，属于欧洲议会对行政机关的一种监督权。（三）监督的权力西方议会的主要传统职能之一，即是对行政机关实行监督，这是权力制约的一种体现。在欧洲共同体，共同体委员会是欧共体的行政机关，欧洲议会有权对其迸行监督，监督权力的实施依据欧共体条约的有关规定。

至于部长理事会，严格说是欧共体的一个立法权威机构，并非行政机关，但在其活动的某些方面，也接受欧洲议会的一些有限的监督。下面要谈的欧洲议会的监督权，主要是针对共同体委员会而言。1、质询议会或其成员向行政部门或其官员提出应予答复的问题，这种做法被称之为“议会质询”。质询在西方国家的议会实践中得到广泛运用．这既是加强行政机关责任心和公开发表不满意见的方法，也是获取信息的一种程序。《欧洲经济共同体条约》第140条规定：“委员会应以口头或书面方式回答由欧洲议会或其成员向委员会提出的质询。”

《欧共体条约》虽无明文规定部长理事会必须回答议会的间询，但理事会从1973年起同意对议会质询作出答复。1983年，《关于欧洲联盟的庄严宣言》（《斯图加特宣言》）指出，负责有关领域的部长理事会成员，应回答议会的相关质询，这就使实际上已在实行的做法得到了正式确定。2、委员会送交报告欧洲议会对欧共体行政机关即共同体委员会的监督方式之一，是后者向前者送交其工作报告。

《欧洲共同体条约》第143条规定：“欧洲议会将在公开的会议上讨论由委员会送交给它的年度总报告。”这就对共同体委员会的工作活动构成了约束。

除了年度总报告之外，现在共同体委员会向欧洲议会送交多种定期报告，3．预算控制与放行权在西方国家，议会对行政机关如何使用纳税人交纳的金钱，一般颇为重视。从历史上看，议会对预算的控制，经历了一个逐渐演化的过程，而在欧共体，欧洲议会的控制功能却发展得十分迅速。欧洲议会除了有权批准预算，有权拒绝整个预算草案等控制措施外，还由于欧共体的审计院成立（1975年），增强了欧洲议会对预算开支的监督能力。欧洲议会的预算控制委员会负责对共同体预算实施情况进行连续性的监督，答应放行是对共同体委员会每年预算实施工作准予通过的一种举动。这一放行权利，是由欧共体各成员国在1975年7月22日签署的一项关于欧共体财务规定的条约赋予欧洲议会的。部长理事会没有放行权，它只能在经特定多数赞成的表决后，向议会提出放行的建议。至于是否放行，最终取决于议会的态度。欧洲议会在对共同体委员会的预算实施方面的财政年度帐目及有关财务报告书作出检查并在检查了欧洲审计院送交的年度报告后，才对委员会的预算开支执行工作给出评论，并表明自己的立场，作出关于放行的决定。

欧洲议会的放行权力在监督行政机关的财务工作上有着重要的约束意义。对欧洲议会提出的评论意见，共同体委员会要采取相应的改进行动，并将有关行动步骤告知议会。

议会可以答应放行，也可能拒绝放行。只要欧洲议会在表决中多数议员对不予放行的动议投了赞成票，共同体委员会就不能获准放行。4．弹劾动议在对共同体委员会的监督上，欧洲议会具有形成“弹劾动议”的权利。这种动议可由任一议员提出。根据《欧洲共同体条约》第144条，若投票议员中有2/3对弹幼动议投赞成票，并且其票数能代表欧洲议会议员的大多数，则动议成立，委员会的全体委员必须辞职。在欧洲共同体，有权迫使共同体委员会在任期终结以前辞职的机构只有欧洲议会，部长理事会无此权力。5．委员会的任命《欧洲联盟条约》G(48）条修正了此前的《欧洲经济共同体条约》第158条，明文规定成员国政府在共同提名委员会主席人选一事上，应先咨询欧洲议会。被提名的主席与成员国政府提名的委员共同组成委员会班子。作为一个整体，这个班子必须获得欧洲议会投票赞成，才能最后由成员国政府共同对委员会的主席及委员正式任命。

《欧洲联盟条约》还将每届委员会的任期由原来的4年改为5年，这一改动从1995年生效。这样一来，共同体委员会的每届任期就与欧洲议会的任期相一致。

上述的这些条约修改，使欧洲议会对行政机关的监督作用加强了。6．临时调查委员会《马约》加强欧洲议会监督权力的另一个举措是，议会可以成立临时调查委员会开展必要的调查工作。《欧洲共同体条约》第138条规定，欧洲议会在履行其责任的过程中，应其1/4以上议员的要求，在不损及条约赋予其它机构或组织的权力这一前提下，可以成立一个临时调查委员会，来调查那些被指控在实施共同体法的过程中的违纪案件或弊政案件（但不包括法庭正在调查的被控告事件与仍在诉讼中的案件）。

关于行使调查权力的详细规定，由欧洲议会、部长理事会和共同体委员会共同决定。临时调查委员会在提交有关报告后就予解散。（四）其他权力欧洲议会除了具有前述的参与立法权力、预算权力、监督权力之外，还有一些由条约明文规定的权力，其中比较重要的两项是：任命特别调查官的权力，以及对其它机构违约行为进行立案申诉的权力。第二节理事会一、理事会的组成结构（一）理事会1、总理事会和技术理事会由各国外长组成的理事会称总理事会，主要是处理政治敏感问题、关于政策动议和协调方面的一般问题以及对外关系的各种问题；技术理事会由不同部的部长组成，主要处理部门事务。2、部长理事会主席理事会主席职位任期6个月，由成员国轮流担任。主席的主要任务是：（1）安排和主持所有理事会会议。（2）提出全体一致同意的创议。（3）保证政策发展的连续性和前后一致的连贯性。（4）对外代表理事会。3、部长理事会的会议频率：主席召开的部长理事会会议平均每年约80次。外交部长和农业部长开会的次数为每月1次；经济和财政部长、工业部长、内部市场部长，预算部长的会议为1年6次；教育和文化事务方面的部长会议最少，1年不超过1—2次。（二）常驻代表委员会1、所谓常驻委员会由成员国的常驻代表组成，领导各国代表团的是常驻代表，他通常是1位高级别外交官。2、第一、第二常驻代表委员会和农业专门委员会第二常驻代表委员会最为重要。它由常驻代表组成，级别较高，主要是协助外交部长和经济金融部长工作；第一常驻代表委员会由常驻副代表组成，主要处理环境、社会事务、运输和内部市场等方面的问题。农业方面的事务工作量大，又很特殊，因此由农业专门委员会处理。（三）理事会委员会和工作小组为准备部长理事会、常驻代表委员会和农业专门委员会的会议及其他工作，建立了一个由各种委员会和工作小组组成的复杂网络。各理事会委员会由成员国官员组成，主要任务是对理事会提供咨询，其中特别重要者是处理贸易政策的理事会委员会，欧盟在国际谈判中采取的任何重大行动都要实现经过该委员会。（四）部长理事会的行政管理部长理事会的行政管理由部长理事会总秘书处负责。总秘书处由秘书长复杂，副秘书长协助总秘书长管理总秘书处。他们均由理事会一致同意委任。总秘书处由成员近2000人，其中约200人是外交官。总秘书处的主要职责是为整个理事会体系服务——从部长理事会到工作小组。主要活动是准备议程草案，保存记录、提供法律咨询，加工和散发决议文件，材料翻译，对政策发展的一般监督。（五）部长理事会的权力1、部长理事会机构及权力的性质部长理事会是欧盟的主要决策机构，它有立法权。委员会欧盟也有决策权或立法权，但它的决策权是有限的，受到严格控制的，是以理事会立法授予的特殊权力为基础的。通常的程序是，欧盟委员会提出立法建议，理事会征得议会和经济和社会委员会的意见，然后以立法建议为基础，作出自己的决定。所以理事会实际上是欧盟的立法机构。2、部长理事会权力的限制部长理事会的决策或立法必须以欧盟委员会的建议为基础，即它本身并不拥有提出或起草建议的法律权限。3、理事会的其他职责（1）欧盟条约规定：理事会确保各成员国经济总政策的协调。这种协调是理事会的又一重要职责。（2）授权委员会执行理事会制定的规章的权力。（3）在特殊情况下，理事会直接实施法案。二、理事会的运作程序及决策方式理事会具有“等级制”结构：总理事会、技术理事会、常驻代表委员会和农业委员会以及各种理事会委员会和工作小组。但这种等级制结构并不严密。总理事会高于技术理事会的这种关系并无明确规定。重要的理事会委员会和工作小组有时也可直接同技术理事会联系。但在运作中，大多数情况下确实遵循了等级制规则。（一）运作程序1、考察委员会建议文本这项工作通常由一个工作小组承担，如果涉及面广，也可能由几个工作小组参与。工作小组逐条研究这类建议。如果进展顺利，工作小组将拟订一份文件，说明达成一致与不一致的各条款，也可能附上一份保留意见书，说明哪些成员国尚未正式接受建议或其中的某些部分。2、将工作小组的文件提交常驻代表委员会或农业特别委员会常驻代表委员会处于工作小组同部长理事会之间，其工作主要是为部长理事会铺平道路。它要尽可能清除各种障碍，以确保部长理事会花时间讨论的问题仅仅是那些最敏感、最困难的问题。如果工作小组已达成一致，常驻代表委员会就可能支持这类政策措施；如果工作小组未能达成一致，常驻代表委员会或者自己解决解决有争论的问题；或交工作小组重新讨论；或将有关问题提交部长们。3、部长理事会在部长理事会上，所有的建议被归入两类：在常驻代表委员会一级已经达成一致意见、理事会勿需讨论便应赞同的建议被列入“A”类。对于列入“A”类清单的建议，部长们有权提出反对意见。如果部长们提出反对意见，建议必须撤消，或返回常驻代表委员会重审。列入“B”类清单的项目包括上次会议遗留项目，常驻代表委员会或工作小组不可能解决的项目，常驻代表委员会认为属于政治敏感问题，必须由政治家们决定的建议。

4、总理事会理事会立法程序上的第四阶段是总理事会。从理论上讲，总理事会高于其他理事会并无法律依据。它的特殊地位来自其他理事会对它的理解。总理事会在处理争执方面有特殊责任，而这类争执在技术理事会是不能解决的。在处理政治敏感问题方面，在部长理事会一级作为总协调人方面，总理事会承担了特殊责任。（二）决策方式根据条约规定，在部长理事会