水生态空间管控(合肥)上课讲义

水生态空间管控(合肥)一、规划编制工作（一）背景形势（二）工作认识（三）工作路径（四）总体思路（五）规划内容（一）背景形势国土空间是宝贵资源，是生态文明建设的空间载体。水生态空间是国土空间的核心构成要素，对其他类型空间起到重要的支撑和保障作用。社会经济系统自然生态系统生态文明建设水生态空间国土空间城镇空间农业空间生态空间支撑管控山青岸绿河畅湖美水净山水林田湖是生命共同体（一）背景形势国家需求《生态文明建设目标评价考核办法》《省级空间规划试点方案》优化国土空间开发格局，建立国土空间开发保护制度，建立空间规划体系，推进“多规合一”，编制统一的空间规划。《关于规划环境影响评价加强空间管制、总量管控和环境准入的指导意见》工作基础《关于加强河湖管理工作的指导意见》《水流产权确权试点方案》《关于实行最严格水资源管理制度的意见》落实河湖水域岸线用途管制；试点区域划定水域、岸线等水生态空间范围，确定水生态空间权属；保护河湖生态空间。战略机遇《关于全面推行河长制的意见》需求牵引关键制约何为水生态空间？如何管控？谁来管控？我国水生态空间的管控存在概念不明晰、标准不健全、事权划分繁琐、管理碎片化严重、责权利不明确、管理被动性与滞后性突出等问题。动力在哪？问题导向《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》（一）背景形势明确水生态空间管控的思路、方向和措施为水生态空间保护与利用提供战略性、全局性和长期性的技术指导开展水生态空间管控的顶层设计编制《水生态空间管控规划》当前最紧迫的现实需求：生态保护红线划定是空间规划的基础和前提划定三区三线严守资源环境生态红线城镇空间农业空间生态空间生态保护红线城镇开发边界永久基本农田资源消耗上限环境质量底线（二）工作认识（二）工作认识水生态空间内涵水生态空间——为生态—水文过程提供场所、维持水生态系统健康稳定、保障水安全的各类生态空间，包括河流湖泊水域(水源涵养区、集中式饮用水水源地、水产种质资源保护区)、岸线、水土流失重点预防区、洪涝水调蓄场所等涉及水功能的区域范围。水生态空间管控的概念内涵水生态空间管控内涵水生态空间管控——划定并严守水资源利用上限、水环境质量底线、水生态保护红线，强化水资源水环境和水生态红线指标约束，将与水有关的各类经济社会活动限定在管控范围内，并为水资源开发利用预留空间。水生态空间管控规划是空间规划的重要组成部分编制水生态空间管控规划，可作为“多规合一”中与水相关的重要管控平台，衔接与国土空间规划的关系，其成果融入国土空间规划中。（二）工作认识水生态保护红线是生态保护红线的核心之一环保部已完成《生态保护红线划定指南（征求意见稿）》对于其它生态空间，在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，按生态系统服务功能重要性、生态环境敏感性与脆弱性识别生态保护范围，并落实到国土空间（二）工作认识支撑规划布局支撑管控指标支撑管控措施支撑管控保障水生态保护红线（二）工作认识水生态保护红线是水生态空间管控规划的重要支撑水生态空间管控规划制定目标现状评价水生态空间管控规划是协调其他空间规划和传统水利规划的顶层设计空间规划水生态空间管控规划融入其他空间规划传统水利规划引导约束衔接协调指导约束预留调整（二）工作认识《关于加强河湖管理工作的指导意见》

要求落实水域岸线用途管制，与水功能区划相衔接，将水域岸线按规划划分为保护区、保留区、限制开发区、开发利用区，严格分区管理；《水流产权确权试点方案》

要求在试点区域划定水域、岸线等水生态空间范围，确定水生态空间权属；《耕地草原河湖修养生息规划（2016-2030年）》

要求至2020年基本建立河湖水域岸线用途管控制度，有效保护河湖生态空间。基础问题水生态保护红线缺失制约规划批复

环保部要求重要支流综合规划环境影响报告补充划分生态保护红线，强化空间管制的内容。缺乏相关技术指导体系难以支撑和协调水生态空间与其他空间关系、水生态空间科学保护与合理利用的关系，已成为“多规合一”空间规划编制的重大挑战。缺乏系统认识尚未主动开展相关工作，对水利行业健康发展十分不利。（二）工作认识（三）工作路径水生态空间管控工作技术路线谋划顶层设计谋划水生态空间管控规划（含划定水生态保护红线）的顶层设计。建立一套相关部委之间沟通的协调工作机制。组织会议培训召开各省市水利部门相关工作管理人员、技术人员参加的工作会议。开展相关技术标准体系培训。形成技术指导提出适用于全国的水生态保护红线划定技术指南。制定水生态空间管控规划的编制导则。技术支撑部门水利厅支撑协助试点经验总结专题研究（三）工作路径水生态保护红线划定方案的工作路径2018年底前2020年底前2030年底前2017年底前京津冀区域、长江经济带沿线各省（直辖市）划定生态保护红线。全面完成全国生态保护红线划定，勘界定标，基本建立生态保护红线制度。其他省（自治区、直辖市）划定生态保护红线。

生态保护红线布局进一步优化，国家生态安全得到全面保障。

《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》完成《水生态保护红线划定技术指南》编制工作明确水生态保护红线类型体系、划定技术路线和方法衔接环保部门生态保护红线划定工作

2020年年底前，全面完成全国水生态保护红线划定，勘界定标，基本建立水生态保护红线制度。2018年年底前，完成其他省（自治区、直辖市）水生态保护红线划定；2017年年底前，完成京津冀区域、长江经济带沿线各省（直辖市）水生态保护红线划定；（三）工作路径水生态空间管控规划工作安排思路出台一套标准编制一个规划构建一套制度省域为单元打造一个平台水生态空间管控规划水生态空间管控平台水生态空间管控编制规划指导意见规划文本和图集水生态空间管控制度融入（四）总体思路1、水生态空间管控规划的定位水生态空间管控是国土空间管控的基础保障编制水生态空间管控规划，明确水资源利用上限、水环境质量底线，以及水生态功能区、水生态环境敏感区和脆弱区的保护底线要求，约束和引导经济社会发展布局，是国土空间管控的基础前提，是构建生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的国土空间开发格局的关键性基础工作。水生态空间管控规划是“多规合一”空间规划的基础支撑编制水生态空间管控规划，是构建省、市、县水生态空间治理体系的基础，也是划定水生态区域红线、合理配置水生态空间资源和优化国土空间布局的协调平台。提出水生态空间管控指标，落实水生态空间管控措施，制定水生态空间管控制度，为“多规合一”空间规划顺利开展提供有力的支撑。水生态空间管控是生态文明建设目标评价考核的重要支撑编制水生态空间管控规划，制定水生态空间管控指标体系、管控目标和管控措施，将为各省市落实“河长制”、建立符合当地需求的生态文明建设目标评价考核内容，提供重要的技术支撑，也将为各地区水利部门建立水生态文明建设目标评价考核制度提供指导。（四）总体思路四大原则六大任务十大内容三大要件顶层设计突出战略性和指导性整体谋划强调前瞻性和系统性系统部署时序性和可操作性三大视角水生态空间管控规划体系一大体系立足谋划构建（四）总体思路《水法》《防洪法》《水土保持法》《河道管理条例》《全国主体功能区规划》《全国生态功能区划》《全国重要江河湖泊水功能区划（2011-2030年）》《全国水土保持规划(2015-2030年》《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》《关于加强资源环境生态红线管控的指导意见》《全国河道（湖泊）岸线利用管理规划技术细则》《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》《关于全面推行河长制的意见》2、规划依据（四）总体思路3、规划目标核心目标优化国土空间开发格局把握一条主线全面提升水安全保障能力紧扣五大理念创新、协调、绿色、开放、共享坚持践行水利方针节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力统筹现实需求完善水利基础设施网络、保护和修复水生态环境、健全水利发展体制机制规划期限发展与保护4、规划原则（四）总体思路从战略性、系统性出发，设定并严守水资源水环境水生态红线，实行最严格的保护和管控措施。立足区域差异性，统筹主体功能定位和实际需求，提出差别化、针对性、可操作的分类管控要求。加强部门之间的沟通协调与衔接，使水生态空间行业管控支撑和融入国土空间管控、国家治理体系的系统管控。建立与水生态空间管控相适应的制度体系，与“多规合一”空间信息管理平台对接，建立水生态环境网格监管体系。（四）总体思路5、主要任务统一规划基础开展现状评价制定规划目标明晰总体思路确定规划布局绘制空间蓝图平衡规划资源提出管控指标细化规划原则创新管控措施六大任务与相关部门基础数据衔接，整合水利部开展的水资源调查评价、水资源承载能力等工作，统一水利行业内相关工作基础要求。开展全面的水资源、水生态环境本底状况调查。按照水生态空间分类保护与综合利用相促进、水资源节约与水环境改善相统一的思路，着重谋划水生态空间布局、管控指标、管控措施、管控制度与能力建设等核心内容。协调平衡相关上位规划，与相关部门规划衔接，确定区域水生态空间布局，明确禁止开发区（红线区）、限制开发区（黄线区）、水资源利用引导区（蓝线区），提出不同类型区的发展方向与重点；成果绘制成以各类区、线、重点说明等构成的空间布局图。从水生态系统完整性保护、水生态空间格局优化、水资源利用安全高效、水利基础设施网络体系合理布局、水安全保障能力提升等需求入手，构建涵盖水资源、水环境、水生态等方面的管控指标体系。分类提出有差别化、针对性的管控原则。根据不同的管控原则，实施“一区一策”分级分类管控，提出有针对性的具体管控措施，积极探索具有区域特色的、高于国内标准的先进的管控措施。建立水生态空间管控制度体系。探索省域水生态空间管控规划立法立规，纳入生态文明建设考核管理。明确水生态空间监控能力建设、执法能力建设等要求，为规划落实制定保障措施。（五）规划内容1、水资源、水环境承载能力调查评价2、水生态空间管控规划需求分析落实国土空间管控的要求。有度有序利用水资源、节水型社会建设的要求。保护水资源、改善水环境质量的要求。落实河长制、划定并严守生态红线、维护河湖健康的要求。实现水治理体系和治理能力现代化的要求。（五）规划内容3、水生态空间管控规划思路深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会和习近平总书记系列讲话精神，树立“绿水青山就是金山银山”的强烈意识，紧紧围绕“山水田林湖系统治理”的生态文明建设新要求，牢牢把握国家全面推进“河长制”与“划定并严守生态保护红线”的新机遇，把确定水生态空间管控格局作为国土空间用途管制的支撑条件，把水资源、水环境质量、水生态红线指标作为生态环境保护的核心目标，把水生态空间管控措施作为生态文明建设的重要举措，把水生态监控能力与制度建设作为国家治理能力的组成部分，推动用水方式转变，改善水环境质量，维护河湖健康生命。（五）规划内容4、水生态空间管控布局谋篇布局

成图成册红线区黄线区蓝线区面

线

点其他部门空间规划布局图叠置协调划定并严守水功能区划水土保持区划岸线利用管理分区......条件保护重要水生态功能区、水生态环境敏感区、脆弱区预留适当水资源利用空间和水环境容量空间布局重大水利基础设施和民生供水项目水生态空间管控基础管控生态系统服务功能水资源水环境水生态（五）规划内容5、水生态空间管控指标6、水生态空间管控原则——体现相似性与差异性；——体现确立底线、刚性约束的共同特点；——体现禁止开发区的强制性保护要求，保证其性质不转换、面积不降低，功能不改变；——体现健全管控制度，落实管控责任等。水生态空间优化水生态功能维护监测预警能力管控制度体系水环境质量改善限制排污总量控制水资源开发利用控制生态用水保障——体现限制开发区严格管制、控制开发强度的要求；——体现水资源利用引导区统筹考虑相关规划的符合性、水资源总量控制、水环境质量改善、水生态空间用途等要求。（五）规划内容7、水生态空间管控措施水生态禁止开发区水生态限制开发区水源地准保护区污染源控制及开发利用限制；水生态重点保护和保留河段限制开发管控；受挤占洪水调蓄区、河滨带保护蓝线区和退化水生态空间的恢复和重建管控；水文化遗产管理办法等。封育修复、生态移民、退耕还林，饮用水源地保护区划界和隔离防护，重要水域水生生物关键栖息地生境功能修复和增殖放流等管控措施。水资源利用引导区域严格限制污染物入河总量，预留适当发展空间和水环境容量空间。规划国家和省级重大水利基础设施、重大民生供水项目等，选址尽量避开已划定的生态保护红线区，确无法避开的，以不影响和破坏生态环境为前提，提出生态保护与修复管控措施。针对不合理开发建设活动等导致水生态空间被挤占、萎缩和水生态环境受损退化区域，提出保护、修复、空间置换等管控措施。联合有关部门合理调整建设项目布局，提出退还和修复被挤占水生态空间措施；必要时，结合海洋部门海岸线的管控要求，研究河流入海口空间的生态空间置换管控措施。本底+特点+需求+......差别化管控措施（五）规划内容7、水生态空间管控措施问题诊断实施用水消耗总量和强度双控，优化调整产业结构，强化高效节水灌溉、适度引调水等，压减超采地下水，退还被挤占河道内生态用水。保障重要湖泊湿地及河口生态用水，改善水环境。北方、西北水资源短缺、河湖生态水量不足的地区划定并严守水生态保护红线，严格环境准入和污染排放管理；加大江河源头区、重要饮用水源地、重要河湖湿地和重要栖息地等的保护与修复。生态良好的河湖完善入河湖排污管控机制和考核体系，严格准入；实施水资源调配和河湖水系连通，开展再生水利用，加大河湖水环境综合治理，开展农村水环境整治。京津冀、长江三角洲、珠江三角洲等城镇化、工业化区域的主要河湖实施退田还湖还湿、退渔还湖，恢复河湖连通性；严格空间用途管制；休养生息，恢复河湖生态空间。大江大河生态水系廊道以及重要的湖泊湿地、重要水生物栖息地，出现空间萎缩、结构失衡、功能受损的强化节水控源减排、开展地下水超采治理、加强闸坝生态调度，保障河湖生态用水。城镇内河（湖）水环境整治、生态恢复及河湖补水水资源过度开发利用、污染严重、生态退化等综合失衡的河湖作为“河长制”的抓手实施“一河一策”（五）规划内容9、水生态空间监控能力建设10、水生态空间管控保障措施8、水生态空间管控制度水生态空间管控监测与监管提升水生态空间监测能力、推进水生态空间监测核算制度建设、建立水生态空间监管台账，推行用水大户在线监测、严格水功能区监管、完善市界和县（区）界考核断面监测和主要用水企业监测预警等。水生态空间管控执法能力建设完善部门联动和司法联动执法机制，创新跨部门、区域水资源保护和水污染防治议事协调和联动机制，强化执法队伍建设等。加强组织领导、明确各部门目标责任、加强资金投入、坚持依法推进、注重改革创新、强化科技支撑与能力建设、做好宣传教育、充分调动社会公众力量等。二、重点问题考虑（一）水生态空间管控指标体系（二）水生态保护红线划定体系（三）水生态空间管控制度体系1、指标构建需求（一）水生态空间管控指标体系2、指标构建原则（一）水生态空间管控指标体系内涵明确依据充分指标科学内涵明确，遵循国家法律法规、标准规范的要求，紧扣生态文明考核、河长制、划定并严守生态保护红线等新要求。功能导向利于评价围绕水生态空间管控的功能需求，选用能代表或反映区域水生态功能各方面特征的要素指标。定量指标为主，定性指标为辅。分类分级便于考核根据水生态空间的功能分区和管控措施的影响层次，对设定的管控指标进行分类分级。并分约束性和指导性两类。监控方便易于操作选取易于获取、方便使用，具有可获得性、及时性、连续性、公认性的指标。3、指标体系框架（一）水生态空间管控指标体系指标3指标2指标x水资源水环境水生态管控能力要素层水资源开发利用控制河道内生态用水保障水环境质量改善限制排污总量控制水生态空间优化水生态功能维护监测预警能力提升管控制度体系建设目标层指标层指标1指标44、主要指标（一）水生态空间管控指标体系管控能力水量水质水生态监控点岸线红线区水域陆域协同管控地表水地下水统筹水生态空间管控指标4、主要指标（一）水生态空间管控指标体系(13个)(11个)(10个)(10个)（一）水生态空间管控指标体系出台水生态空间管控标准规范水生态保护红线社会管控能力水环境质量底线水资源总量上线提供技术支撑水生态空间管控指标体系落实《生态文明建设目标考核办法》落实河长制责任编制水生态空间管控规划评估水生态空间管控效应划定并严守生态保护红线5、指标应用（二）水生态保护红线划定体系1、概念内涵水生态保护红线是水生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是促进水生态系统良性循环、维护水生生物多样性的核心生态空间，并通过水资源的自然循环和社会循环过程对其他类型生态空间起到重要的支撑和保障作用，对提升自然生态的系统性、完整性和连通性，保障和维护生态系统功能、支撑经济社会可持续发展至关重要。水生态保护红线按照生态功能的重要性、生态环境敏感性和脆弱性，根据涵养水源、保持水土、调蓄洪水、保护水生生境多样性、保障水生态系统完整性和稳定性等要求合理划定。（二）水生态保护红线划定体系2、存在的主要问题全国系统完善的水生态保护红线分类体系尚未构建。河湖水域岸线及生态水系廊道红线划定要求不明确。涉及水土保持、水土流失等的红线划定技术尚不完善。部分省市对同一类型的生态保护红线划定原则和范围不统一。（二）水生态保护红线类型体系水生态保护红线划定技术路径和方法管控要求更加系统严格区域界线更加清晰准确范围划定更加精准明确划定程序更加科学合理主体功能区水生态保护红线依法依规系统科学协调有序划定原则与要求（二）水生态保护红线类型体系水生态保护红线类型体系主要类型具体类型涉及协调部门禁止开发区水域内陆湿地和水生野生动物自然保护区环保、发改委、林业、农业、水利等穿越禁止开发区域的水域及岸线相应主管部门水源涵养与保护红线区重要水源涵养区环保、发改委、林业、水利等集中式饮用水水源保护区环保、发改委、水利、住建等水生生境保护红线区重要湿地保护区环保、发改委、林业、水利等国家水产种质资源保护区环保、发改委、农业、水利等重要水生生物栖息地及渔业水域环保、发改委、农业、水利等洪水调蓄红线区国家蓄滞洪区环保、发改委、水利、国土等

防洪规划保留区水域岸线保护红线区重要河流水域及保护岸线环保、发改委、水利、国土等

重要湖库水域及保护岸线水土保持红线区水土保持重点生态功能区环保、发改委、水利、国土、林业、农业等

防风固沙重点生态功能区生态环境敏感脆弱红线区水土流失生态环境敏感区环保、发改委、水利、国土等土地沙化生态环境敏感区环保、发改委、国土、农业、水利等石漠化生态环境敏感区环保、发改委、林业、国土、水利等红线划定技术路径其他重要生态空间水产种质资源保护区重要湿地及湿地公园集中式饮用水水源地岸线利用管理规划其他重要生态保护区国家蓄滞洪区

国家级水土流失重点预防区和重点治理区

水生态保护红线划定方案

水域岸线保护红线区重要湖库水域及保护岸线重要河流水域及保护岸线

禁止开发区水域内陆湿地和水生野生动物自然保护区穿越禁止开发区域的水域及岸线

水生生境保护红线区重要湿地国家级水产种质资源保护区重要水生生物栖息地及渔业水域

水土保持红线区水土保持生态功能区防风固沙生态功能区

生态环境敏感脆弱红线区水土流失生态环境敏感脆弱区土地沙化生态环境敏感脆弱区石漠化生态环境敏感脆弱区生态功能区划重点生态功能区水源涵养土壤保持防风固沙生物多样性维护洪水调蓄水功能区划重要江河湖泊水功能区保护区饮用水源区其他水系大江大河干支流水系及水库主体功能区规划禁止开发区域重点生态功能区自然保护区世界文化自然遗产风景名胜区森林公园水源涵养水土保持防风固沙生物多样性维护地质公园全国及各省区重要生态空间叠加分析和综合制图部门协调与上下对接

洪水调蓄红线区蓄滞洪区防洪规划保留区

水源涵养与保护红线区集中式饮用水水源保护区重要水源涵养区科学评估5、水生态保护红线划定路线（二）水生态保护红线划定体系水生态功能重要性、生态环境敏感性与脆弱性水生态空间范围内的禁止开发区域水生态空间范围内的生态功能重要区域水生态空间范围内的生态环境敏感脆弱区域定量评价定性评价确定叠加分析综合制图水生态保护红线方案城镇空间规划农业空间规划土地利用规划衔接6、水生态保护红线划定方法（二）水生态保护红线划定体系按照国家主体功能区规划禁止开发要求，确定涉水的禁止开发区域红线区。从保障供水安全的角度，划定重要水源涵养与保护红线区。从保障流域和区域防洪安全的角度，划定重要洪水行、蓄滞洪场所的红线区。从保护重要水生生境、维护生物多样性角度，划定重要水生生境保护红线区。从保障河势稳定、防洪安全、供水安全和生态环境保护要求，划定重要水域岸线红线区。从构建水土流失防治战略空间格局角度，划定水土保持重点预防、重点治理红线区。（三）水生态空间管控制度体系1、存在主要问题整体性不足管控制度碎片化、零星分散于不同的管理领域和管理部门激励性不足考核机制不健全，奖惩机制不完备，市场机制不成熟均衡性不足水资源制度相对成熟，水生态空间等制度存在空白约束性不足行业制度自身缺乏强制性，与其他部门的协调呈现弱势前瞻性不足缺乏与空间规划体系、“多规合一”融合的抓手制度内容制度结构制度设计（三）水生态空间管控制度体系2、制度构建原则

创新性与激励性系统性与科学性管控制度从山水林田湖是生命共同体的角度入手，水量水质水生态要素全覆盖；从水生态空间系统保护与水安全保障两大需求入手；从源头—过程—后果各个环节全贯穿入手。面向全新需求，深化改革，推进新制度的先行先试。健全水生态空间