(简)质量安全监管与市场主体现代治理体系建设

质量安全监管

与市场主体现代治理体系建设任小铁2014.09质量安全监管★背景、现状、问题、原因★质量与安全的概念与内涵★基于风险的安全监管

★系统性风险的安全监管★质量监管与安全监管的不同

★启示与对策构建市场主体现代治理体系★明确首负责任，构建企业主体责任体系★强化消费者权益维护，构建社会监督体系★建立责任险制度，构建社会救助体系★加强市场技术基础建设，构建技术权益保护支撑体系★强化系统性风险防范，完善政府规制建设背景

■近年来我国质量安全事件频发。三聚氰胺等食品安全事件、电梯等特种设备安全事件一次又一次拷问着我国社会治理能力。

■中国特色的以行政监管为主的监管模式，无疑将政府推上风口浪尖。

■社会上普遍认为政府监管不力，事前预防和检测不够，政府部门和监管人员玩忽职守甚至徇私舞弊。

■强化行政监管，加大处罚力度成为社会普遍诉求。行政部门增人、增钱、增机构等增加行政资源、调整行政机构的做法就成为常态和必然。现状

■我国质量安全监管与防范，起源于计划经济年代。

■形成了具有中国特色的，以行政法调整为主体，行政监管为主要手段，民法、刑法和社会监管为辅的监管模式。

■市场经济发展方式的确立，生产、安装、使用、维护等市场主体日益多元，利益关系和行为调整日益复杂。

■以政府监管为主，行政许可、行政检查、强制检验、行政执法为主要内容的监管模式越来越不适应新形势需要。呈现出：政府着急！企业不急！

消费者无奈！经营者无惧！

●市场监管体系现代化是国家治理体系现代化的重要组成部分！

问题：●市场主体是谁？

●为什么我国企业主体责任

难以落实到位？

●为何我国消费者监督作用

难以有效发挥？★

一味强化行政监管能否替代市场主体作用？需要多少监

管资源才能监管到位？

党的全面深化改革决定，明确推进国家治理体系和治理能力现代化，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。供应方需求方

原因：

●以行政监管为主的市场监管体制，使市场主体责任处于被动和从属地位。市场主体责任难以落实，责任链条难以建立，社会监督作用未能有效发挥。

▲制度设计落后，违法成本低、维权成本高▲行政监管资源远超周边和发达国家▲监管人员疲于奔命，监管成效不明显

★暴露出我们行政监管理念和体制的落后，迫切需要学习和借鉴现代质量安全监管理论，为改革和完善安全监管体制提供科学理论指导，在深化改革中加强社会监督和综合治理，构建起现代质量安全监管主体治理体系！

一、正确认识质量与安全的

概念与内涵

什么是质量？从不同层面、不同角度分析，会有不同的解释。

■美国质量管理专家克劳斯比从生产者的角度出发提出：质量是产品符合规定要求的程度。

■美国质量管理专家朱兰博士从顾客的角度出发提出：产品质量就是产品的适用性。

■国际标准化组织（ISO）对质量的定义是：一组固有特性满足要求的程度。

1.符合性质量概念：以“符合”现行标准的程度作为衡量依据。2.适用性质量概念：以适合顾客需要的程度作为衡量依据。3.广义的质量概念：质量是一组固有特性满足要求的程度。

一、正确认识质量与安全的概念与内涵

重点分析什么是安全？

社会上对安全的认识存在许多误区和偏见！

■顾名思义：“无危则安”，“无缺则全”

■汉语辞书：“没有危险；不受威胁；不出事故”

■国际民航组织：安全是一种状态，即通过持续的危险识别和风险管理过程，将人员伤害或财产损失的风险降低至并保持在可接受的水平或其以下。

■国家标准(GB/T28001):“免除了不可接受的损害风险的状态”。一、正确认识质量与安全的

概念与内涵

国际关系学者、安全问题专家阿诺德·沃尔弗斯在《冲突与合作》一书中的界定——“安全”，在客观的意义上,表明对所获得价值不存在威胁,在主观意义上,表明不存在这样的价值会受到攻击的恐惧。”

这种界定被发展为目前世界上高度概括的安全概念：“所谓安全,就是客观上不存在威胁,主观上不存在恐惧”。成为当今学术界最为流行的安全概念。

一、正确认识质量与安全的概念与内涵

威胁包括威胁的程度与发生的可能。也就是说安全是一个具有三维象限的概念，其内涵包括威胁（风险）程度、发生可能（机率）及其在人们主观心理上的反映。

这就如同乘座飞机或过马路都有安全问题一样，飞行风险的危害程度巨大但可能性很小，过马路风险的危害程度虽小，但因可能性大，安全问题仍十分突出。反映到人的心理上，有人整天飞来飞去而不觉危险，有人觉得危险太大而终身不飞。一、正确认识质量与安全的概念与内涵

安全概念在安全监管领域应用：

基于风险的安全监管

■重点集中于产品、设备等本身及其生产、操作、维修等人员的风险防范上。

■安全监管措施的最终目的，都只能是努力降低安全风险或者是提高安全的可置信度，以达到社会普遍可接受的水平。

■人们对安全的主观反映并不决定客观风险的程度和可能

■个体主观感受也因差异较大、难以衡量而往往不予考虑

☆安全内涵常常只关注安全风险的危害程度与可能，成为二维的客观安全概念，也就是基于风险的安全概念。二、基于风险的安全

监管模式

也就是在对风险源识别的基础上，进行风险危害程度与发生可能的量化评估，根据评估结果划分风险级别，有针对性的采取风险控制与应对措施，并对控制和应对措施的实施过程和成效进行监管。

从对安全风险的危害程度与发生可能的防范出发，构建基于风险的安全监管模式。通行做法有四大环节：风险识别、风险评估（量化）、风险控制（包括应对）和风险监管。基于风险的安全监管模式主要针对风险源本身进行防范，也就是通过制定标准、规范等对已知风险进行控制！二、基于风险的安全

监管模式

通常在法治社会比较完善的国家和地区，风险识别、风险评估、风险控制和风险监管，主要的是企业法人或安全责任主体的主动安全防范行为。

■因为任何安全事故的发生，其人身财产损失和危害赔付的主体都是企业或安全责任主体本身!!!

■企业不仅要遵守和执行国家制定的，符合当时经济社会发展水平的最低安全制度和规范要求

■而且要结合本企业安全风险评估的实际，制定采取更高要求的安全控制措施，并不断发现新的风险，以更好防范风险，提高本企业的安全可置信度二、基于风险的安全

监管模式安全监管环节：■企业必须建立风险分析、评估、控制的内部监管体系

■社会组织和司法体系起着重要的服务与外部监管作用

◆有效的民事赔偿和消费者权益保护，监督企业落实主体责任

◆基于风险分担的保险制度，提供社会救助和保险监督作用

◆清晰和必然的刑法规定，威慑企业主动防范恶性安全风险■政府部门应当制定科学、统一的最低安全监管制度和规范准则◆设立准入门槛和资质、行为要求，建立技术法规体系；◆实施行政许可、技术和行政检查，监督企业履行安全义务；◆重点防范具有重大危害和社会影响的系统性风险。三、系统性风险的安全监管

传统的基于风险的安全监管模式■核心在于对风险源本身的防范和控制上■监管的重点在于努力降低产品、单机设备，单一环节甚至单一企业的安全风险，往往变成关注企业内部管理水平。

◆很少考虑风险的外在影响因素和社会心理承受能力；极少关注未知风险的发现与控制。

◆形成同样的产品、设备风险一样，同样的工艺、环节风险一样，同样的企业风险一样的防范措施。■常常得出诸如合格产品风险低于不合格产品风险，正规出厂设备风险低于自制设备风险，大企业风险低于小企业风险，管理严格的企业风险小于管理不严格企业风险等结论。三、系统性风险的安全监管

残酷的安全事故现实一次又一次将我们从风险认识中惊醒！！！◆当吉林石化厂设备爆炸导致水环境灾难时，我们还能够认为同样的设备风险一样吗？◆当三鹿奶粉导致上千万儿童身体遭受伤害时，我们还能够认为大企业的合格产品风险低于小企业吗？三、系统性风险的安全监管■在风险评估中引入风险冲击力因素，就构成了系统性风险评估体系。

风险监管不仅要控制已知风险危害，而且要考虑未知风险和危害对周边环境，包括政治、经济、生态、外交等环境以及整个社会心理带来的冲击和影响，也就是风险发生的社会冲击力造成的系统性影响。

同样一种产品，当出现未曾预料的危害时，其社会冲击力完全不同；同样一台特种设备，在空旷地作业和在人口稠密区作业时，其可能导致的系统性风险完全不一样。如电梯在学校、医院运行显然比在机关、工厂运行的系统性风险要大。■通常风险在行业的影响和延伸，也可称之为行业性风险；在地域上的影响和延伸，也可称之为区域性风险。三、系统性风险的安全监管

系统性风险通常是用风险与冲击力两个指标来进行综合衡量，并根据风险与冲击力的不同评级，对评估对象分类进行系统性风险评估。

高

中一般

低

高ⅠⅠⅡⅢ

中ⅠⅡⅢⅣ一般ⅠⅡⅢⅣ

低ⅡⅢⅣⅣ冲击力风险

如风险和影响力都按4级划分，则评估对象的系统性风险应按图示排列后，进行I–IV评级。系统性风险评级表◆从表中我们可以看出：冲击力评级对系统性风险的影响，要大于风险评级对系统性风险的影响。这也是当今世界各国对系统性风险的防范远高于一般风险防范的缘故。三、系统性风险的安全监管

■系统性风险是政府安全监管中必须防范的首要风险。它往往带来政府和社会难以承受的危害与灾难。结论：

■由于单个企业甚至行业考察安全问题的视角限制，系统性风险只能更多地由政府部门进行分析、评估和防范。政府大量监管资源被投入到本应由企业自主承担的产品标准实施效果和生产、安全管理规范与制度遵守成效上，使政府风险管理量大面广而针对性不强，对系统性风险产生的因素和对象心中无数，风险预警极其缺乏。

■系统性风险理论可以应用于个人、企业、单位、行业甚至国家安全防范上，成为各国政府安全监管的核心与第一要务。四、质量监管与安全监管

的不同

质量是一种程度，安全是一种状态，两者本不可比。但由于质量程度高意味着已知风险小，质量监管可以方便的用标准进行衡量，常常使社会公众和行政监管部门将二者混为一谈，甚至相互替代。◆从主体上看：质量与安全的主体都是责任人本身，但由于安全具有公共产品特性，政府责无旁贷、义不容辞。◆从目标上看：质量追求的是符合性、适应性和满意性；安全追求的是风险可置信性（可接受性）。质量符合不等同于安全可置信，安全可置信也不等同于质量符合。四、质量监管与安全监管

的不同

◆从内容上看：质量监管的衡量依据是标准，是绝对概念；安全监管的衡量依据是风险，是相对概念。◆从手段上看：质量监管的主要手段是检查和检验；安全监管的主要手段是在检查、检验基础上的风险分析和评估。

◆从路径上来看：质量监管来源于经验积累和已知风险的评判与总结；安全监管来源于现实风险的评估和对未知风险的预判。五、启示与对策从上述分析中我们可以看出：◆安全无处风险不在，是社会生产与生活中的组成部分。安全问题的解决，是一项系统工程，有赖于整体安全保障体系的作用发挥。

◆安全监管体制不同于质量监管体制，其内容和行为取决于社会安全价值取向和体制设计。◆安全监管的成效，更多的是由系统性风险和社会安全可置信度水平所决定。五、启示与对策

用现代安全监管理论和先进的监管模式来考察，我国安全监管还存在以下的不足和问题：

1、安全监管的体系建设尚不完善，系统作用未能有效发挥。

■法制体系中：民法、刑法、消费者权益保护法作用及其有限；行政法律的主导作用，极大地扭曲了安全主体的权责关系。

■社会保障体系中：安全事故的保险救济和伤害救助制度极不完善，主体的赔付责任难以到位，经济惩罚力度过低。

■技术支撑体系中，技术机构行政化色彩浓厚，第三方社会公正组织改革定位不明，公益作用和市场化运作缺乏制度安排。五、启示与对策

2、安全监管模式层次不清，主体责任不落实。■现有的监管模式以政府为主，设立了多种行政监管行为，企业的主体责任反而处于被动、从属的地位。

◆一方面政府部门不断地将常规的安全风险监管职责向企业内部风险控制延伸，监管范围越来越宽，行政资源越来越紧；

◆另一方面，本应处于安全责任顶端的企业主体责任，却在整个司法、行政和社会安全管理体系设计中，缺乏主动发挥有效作用的制度安排。■在企业和社会上形成只要遵守和满足了政府最低安全规范与要求，就是尽到了责任的错误认识。■业主的安全意识、防范措施和投入力度都远低于发达国家水平，安全可置信度达不到社会普遍认可程度就成为必然。五、启示与对策

3、政府安全监管仍停留在对产品、单机、单环节风险监管阶段，系统性风险评估和防范措施远远不够，迫切需要企业、政府和社会各界共同努力，建立起完善的系统性风险防范体系。五、启示与对策

必须处理好政府与市场、政府与社会的关系。坚决转变以强化行政监管为主的监管理念和体制，落实市场主体责任，加大维权监督力度，建立社会救济机制，完善行政法规建设，充分发挥社会监督和综合治理的系统作用。对策思路：

构建起：以企业主体责任落实为核心，消费者权益维护（包括间接、精神损害赔付）为基础，保险救济与社会救助为保障，市场技术基础建设为支撑，政府监管为一般强制的市场主体现代治理体系。●为什么发达国家企业能无条件承担首负责任？●他们的企业道德水平更高吗？●他们的消费者维权意识更强？消费知识更多吗？●发达国家行政监管资源更多、监管力度更大吗？●发达国家高额赔偿制度，资金从何来？

★以国际大型连锁企业为例！

●在国外表现

无条件承担首负责任●在国内表现入乡随俗进货把关不严

（一）、明确首负责任，构建企业主体责任体系

●企业主体责任难以落实的核心：

未能明确首负责任，不能构建清晰可追溯责任链条。

●消费者监督作用难以发挥的关键：

维权时责任主体不明，各经营企业相互推诿，都推脱是其他经营企业责任，甚至认为自己是受害者。

明确首负责任后：

★任一环节企业都不能将受害者推给上一环节而逃避责任。只有当首负责任者能够证明是上一环节责任时，才能实现责任的转移。利用市场规律自然构建起生产、销售、消费等全环节的责任追溯体系。

（二）、强化消费者权益维护，构建社会监督体系

●消费者权益保护制度设计无力，赔偿力度太低，维权成本过高。多数消费者放弃直接维权。

●寄希望于政府行政处罚来“间接维权”。消费者监督难以形成。许多企业心存侥幸甚至铤而走险。

★消费者是自我权益最积极、最主动的维护者。改革中应当大幅提高权益赔偿力度，强化消费者维权作用，构建人人都是监督员的社会监督体系。

★

将“间接维权”变“直接维权”；“罚得倾家荡产”

变“赔得倾家荡产”。

（三）、建立责任险制度，构建社会救助体系●强化权益保护，加大赔付力度！赔付不起怎么办？

国外动辄成百、上千万赔偿钱从何来？如何救济？

★建立责任险制度，发挥保险救济机制在分