医疗卫生体制改革

百度文库-让每个人平等地提升自我 主要包括卫生和医疗两部分，但是由于历史上一直没有明确的区分，所以本章将二者作为一个整体来进行回顾，而医院改革则作为本部分的主要线索。按照我国的阶段性特点，结合的实际进展情况，笔者将划分为五个阶段，并逐一分析每一阶段的社会经济背景，改革进程及阶段特点。1.第一阶段：1978~1984年(1)本阶段社会经济背景。在时期，由于政府坚持了预防为主、以农村为重点、等一系列正确方针路线，建立了完善的农村和城市医疗卫生服务网络，并取得了显著成就。据统计，中国人均期望寿命从新中国成立前的35岁提高到1981年的岁，新生儿死亡率从新中国成立前的200%。降低到1981年％。，孕妇死亡率大幅度降低。但是在“”时期，卫生事业发展受到了严重的影响，国家在经济上濒于崩溃，财政基础薄弱，卫生费用紧缺；医疗卫生队伍，领导水平、技术水平、工作效率都十分低下，从到1978年期间虽然做出过一些努力，但是也没有得到很好的恢复。很多医疗机构硬件设施落后，医生护士比例失调，护理人员不足，专家、学者、专业人员知识老化；许多地方疾病多发，卫生状况差。与此同时卫生系统长期只重数量不重质量的问题一直没有得到控制，导致我们不得不思考新的路径进行恢复性的改百度文库-让每个人平等地提升自我革的孕育。1978年后，随着农村的实行，拉开了中国30年改革的序幕，一方面为医改提供了动力，另一方面深刻影响中国社会的发展，不断为卫生事业提出新的要求。（2）改革进程。本阶段的改革主要针对十年对卫生系统的严重损害进行调整、建设；同时，也包括培养相关人员业务技术，加生机构经济管理等内容。1978年党的提出全党工作重点转移到现代化建设上来，卫生部门也以此作为契机，根据路线开始加强对卫生事业的管理。1979年，当时的卫生部部长在接受采访时提出“运用经济手段管理卫生事业”，全国卫生厅局长会议提出“卫生工作重点转移到医疗卫生现代化建设上，建设全国三分之一重点县”。同年，卫生部等三部委联合发出了《关于加强医院经济管理试点工作的通知》。接着又开展了“五定一奖'和对医院"定额补助、经济核算、考核奖惩”的办法，并展开了试点。传统的弊端在这一阶段逐步显露出来，随后加强的政策相继出台。1981年3月，卫生部下发了《医院经济管理暂行办法》和《关于加生机构经济管理的意见》，开始扭转卫生机构不善于经营核算的局面。在此基础上，1982年卫生部颁布《全国医院工作条例》，以形式明确了对医院相关工作要求。在加强对的同时，也开辟了医疗主体多元化的先河。1980年，百度文库-让每个人平等地提升自我卫生部《关于允许个体开业行医问题的》得到国务院批准，这为转变国有、集体医疗机构，形成形式并存的医疗服务机构奠定了基础。同时，也一定程度上弥补了国家对医疗资源投入的不足，促使国有医院的改革更加顺利地进行。(3)阶段特点。本阶段是恢复与改革之间的过渡时期，1980年之前基本上进行恢复性质的建设工作，1980年之后当建设全面展开使更多的弊端显露出来，重点开始向改革转移，其中主要的是医疗机构内部的一些调整。但是这些调整都只是管理上的修修补补，并没有涉及体制上的变革。所以说这个阶段只是医改的孕育期。2.第二阶段:1985~1992年1985年可谓是医年，在这一年我国正式启动医改，核心思想是放权让利，扩大医院自主权。(1)本阶段社会经济背景。中共十二届通过的《中共中央关于的决定》，标志着城市经济体制改革全面展开。这一时期改革从农村到城市、从加强经济管理到经济体制、科技、教育、等各个领域全面展开。这为1985年中国医改全面展开奠定了基础。(2)改革进程。标志医改启动的事件主要有两个：一是1985百度文库-让每个人平等地提升自我年1月召开的全国会议，贯彻中共十二届《关于经济体制改革的决定》精神，部署全面开展城市卫生改革工作；二是同年4月，国务院批转卫生部《关于卫生工作改革若干政策问题的报告》（国发〔1985〕62号文），62号文提出：“必须进行改革，放宽政策，，多方集资，开阔发展卫生事业的路子，把卫生工作搞好”，由此拉开了医疗机构转型的序幕。为了推动改革的顺利进行，1985年8月卫生部下发《关于开展卫生改革中需要划清的几条政策界限》，作为更好贯彻62号文的补充性规定。1989年国务院批转了卫生部、财政部、人事部、、《关于扩大医疗卫生服务有关问题的意见》（国发198910号文），文件提出五点：第一，积极推行各种形式的承包责任制；第二，开展有偿业余服务；第三，进一步调整医疗卫生服务收费标准；第四，卫生预防保健单位开展有偿服务；第五，卫生事业单位实行以副补主”、“以工助医”。其中特别强调“给予卫生产业企业三年免税政策，积极发展卫生产业”。这个文件进一步提出通过来调动企业和相关人员积极性，从而拓宽卫生事业发展的道路。1988年11月，国务院发布卫生部“三定”方案（即定职能、定机构、定编制）。这一方案确定了卫生部的基本职能，要求对直属企事业单位由直接管理转向间接管理。1989年11月，卫生部正式颁发实行医院分级管理的通知和办法。医院按照任务和功能的不同被划分为百度文库-让每个人平等地提升自我三级十等，这一办法能更客观地反映医院的实际水平，同时也有利于医院在政府的控制下展开有序的合作和竞争。为了巩固已经取得的成果，1989年2月14日卫生部和联合下发《“七五”时期卫生改革提要》和《卫生部门加强精神文明建设的九点意见》。进一步明确了改革的指导思想和各领域改革的政策。从1990年开始，卫生改革不断迈上新的台阶，全国卫生厅局长会议在贯彻十三届五中全会精神的同时，总结了卫生改革的经验，提出进一步治理整顿，深化改革的要求。同年5月卫生部于成立《中国卫生发展与改革(1991—2000)》起草小组，此先后草拟了12稿，不断地征求意见，讨论修改，这个过程对深化各部门对医改的认识有着重要的意义。1991年，全国人大第七次会议提出了新时期卫生工作的方针：“预防为主，依靠科技进步，动员全社会参与，中西医并重，为人民健康服务，同时把医疗卫生工作重点放到农村。”这可以看作是对这一阶段卫生政策的高度总结。(3)阶段特点。这一时期的改革主要关注、方面的问题，政府的主导思想在于“给政策不给钱”。伴随着各个领域经济体制改革的深入发展，卫生领域不可避免地受到的影响，政府直接投入逐步减少，百度文库-让每个人平等地提升自我逐步进入到医疗机构。但是总的来说虽然涉及体制问题，但是本阶段的改革更多是模仿了其他领域的改革，对卫生事业发展自身特性了解和认识不足，此时改革处在初级阶段。3.第三阶段：1992〜2000年(1)本阶段社会经济背景。1992年春，邓小平同志南方讲话后，中国共产党召开了第十四次代表大会，确立了建立的改革目标，掀起了新一轮的改革浪潮。1993年中共十四届通过了《中共中央关于建立若干问题的决定》，进一步明确了和社会主义基本制度密不可分的关系，同时指出要建立适应市场经济要求，产权清晰、权责明确、、的。在卫生医疗领域，继续探索适应社会主义市场经济环境的医疗卫生体制。(2)改革进程。1992年9月，国务院下发《关于深化卫生的几点意见》，卫生部贯彻文件提出的“建设靠国家，吃饭靠自己”的精神，卫生部门工作会议中要求医院要在“以工助医、以副补主”等方面取得新成绩。这项卫生政策刺激了医院创收，弥补收入不足，同时，也影响了医疗机构公益性的发挥，酿成'看病问题”突出，群众反映强烈的后患。针对医院注重效益而忽视公益性的倾向，卫生部门内部也展开了百度文库-让每个人平等地提升自我一系列争论。争论集中爆发于1993年5月召开的全国医政工作会议上，时任卫生部副部长殷大奎明确表示反对，要求多顾及医疗的大众属性和起码的社会公平。从此以后，医改领域内的政府主导和市场主导的争论几乎就没有停止过，而且逐步成为一个焦点问题而被社会各界所讨论。1996年12月9日，中共中央、国务院召开了新中国成立以来第一次全国卫生工作会议。此次会议为下一步卫生改革工作的开展打下了坚实的基础。1997年1月，中共中央、国务院出台《关于卫生改革与发展的决定》，明确提出了卫生工作的奋斗目标和指导思想。提出了推进卫生改革的总要求，在医疗领域主要有改革城镇职工、改革卫生、积极发展社区卫生服务、改革卫生机构等。这些指导思想成为这一轮改革的基调和依据。在医疗机构管理方面，1993年9月卫生部发出了《关于加强医疗的通知》要求医务人员提高医疗。1994年2月国务院发布O（国务院179号令），对医疗机构的规划布局和设置审批、登记、执业、监督管理以及相关法律责任进行了规定，将医疗机构执业管理工作纳入法制轨道。（3）阶段特点。这个阶段仍是在改革探索中，伴随着医疗机构市场化的是与非的争议，各项探索性改革仍在进行。总体来看，缺乏整体性，系统性的改革，一些深层次的问题有待下一阶段解决。百度文库-让每个人平等地提升自我4.第四阶段：2000~2005年（1）社会经济背景。随着社会主义市场经济的不断发展，党的执政纲领和路线与日俱进。2002年中共十六大，提出了的奋斗目标，将社会更加和谐，人民生活更加殷实作为的重要指标。2003年中共十六届三中全会召开，提出科学发展观，即“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和“，按照（发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹和谐发展、统筹国内发展和对外开放）推进各项事业的改革和发展。随着市场化的不断演进，政府卫生投入绝对额逐年增多，但是政府投入占总的卫生费用的比重却在下降，政府的投入不足，再加上卫生政策失当，在2000年之前就有一些地方开始公开拍卖、出售和地方的国有医院。此阶段存在的，尤其是看病问题突出。2003年SARS事件又是对卫生体系的一次严峻的考验，这一事件直接暴露出了领域的问题，促使人们反思现行卫生政策，客观上影响和推动了卫生体制的改革。（2）改革进程。作为贯彻中共中央国务院《关于卫生改革与发展的决定》的总体文件，于2000年2月转发国务院体改办、卫生部等8部委《关于城镇的指导意见》。之后陆续出台了13个配套政策，包括是：《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》、《关于卫生事百度文库-让每个人平等地提升自我业补助政策的意见》、《医院药品暂行办法》、《关于医疗机构有关业补助政策的意见》、《医院药品暂行办法》、《关于医疗机构有关的通知》、《关于改革药品价格管理的意见》、《关于改革医疗服务价格管理的意见》、《医疗机构药品试点工作若干规定》、《药品资格认定及监督管理办法》、《关于病人选择医生促进医疗机构内部改革的意见》、《关于开展区域卫生规划工作的指导意见》、《关于发展城市社区卫生服务的若干意见》、《关于体制改革的意见》、《关于深化卫生事业单位的实施意见》。在上述配套文件出台后，国家和地方才有了一些改革举措。2000年3月，公开拍卖卫生院，拉开了医院产权改革的序幕，共有一百多家被拍卖，实现了政府资本的退出。2001年无锡市政府批转《关于市属医院实行医疗服务资产经营委托管理目标责任的意见（试行）的通知》提出了托管制的构想；2002年年初《上海市市级卫生事业单位改革方案》出台，这也是产权化改革的探索；有关部门在地方进行“医药分开”的试点，按照“医药分家”的模式将药房从医院中剥离，但未获得重大进展。本阶段城市社区卫生服务工作受到重视，2000年12月卫生部印发《城市社区卫生服务机构设置原则》、《城市设置指导标准》、《城市社区卫生服务设置指导标准》。2001年11月卫生部印发《城市社区卫生服务基本工作内容（试行）》，同年12月印发《关于2005年城市社区卫生服务发展目标的意见》。2006年年初，国务院又发百度文库-让每个人平等地提升自我布了《关于发展城市社区卫生服务的指导意见》，之后又出台了一系列配套政策，连续密集出台的这些文件为社区卫生提供了政策支持。（3）阶段特点。本阶段其实是各种趋势交叉最多的一个时期，随着改革的不断深入，市场化在发挥了很大作用的同时也显露出了一些弊端，尤其是非典暴发以后，市场主导和政府主导的争论也逐渐深入，这为下一个阶段的到来埋下了。三改并举也在这一阶段确立并开始大规模实施。医院产权改革是本阶段最为明晰的脉络。从中央文件的印发到的尝试，改革的领域和层次在不断提高的同时，操作的方法和手段也日益纯熟。5.第五阶段：2005年至今（1）社会经济背景。中共十六届三中全会提出科学发展观，即“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和'，按照（发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹和谐发展、统筹国内发展和对外开放）推进各项事业的改革和发展。“看病难，看病贵”的问题虽然早就存在，但是这一阶段在科学发展观和的背景下表现得尤为突出。随着市场化和产权改革的不断深入，公立医疗机构的公益性质逐渐淡化，追求导向在卫生医疗领域蔓延开来。迫切需要注入新的理念10百度文库-让每个人平等地提升自我和活力。卫生部内部关于市场化的争论一直都存在，但是从2005年我们开始深入反思的同时，这种争论开始公开化。其中标志件是O刊出的由国务院发展研究中心负责的最，通过对历年医改的总结反思，报告认为：目前中国的医疗卫生体制改革基本上是不成功的。这种结论主要建立在市场主导和政府主导争论基础之上，而正是因为这份报告让2005年成为新一轮的起点。（2）改革进程。2005年，产权改革依然地进行着，2月国资管理公司开始托管改革新模式在上海产生，但是产权改革并不是本阶段的主要内容。2005年1月，在全国卫生工作会议上做出：解决群众看病难，看病贵的问题需要标本兼治，综合治理。3月，国务院总理也在十届全国人大三次会议上提出了要切实解决群众看病难，看病贵的问题。随着这一问题的逐渐凸现，卫生部开始尝试制定《关于深化城市医疗体制改革试点指导意见》，其中关注较多的是2005年的“3月28日稿”和“稿”，虽然这两稿都没有对外公布，只是在内部征求意见，但是参与意见征求的专家普遍认为，后者明确规定了卫生事业的性质，即更加强调公立医疗机构的公益性质。除了对公益性质的关注，本阶段还注重医疗机构服务质量的管理。2005年被确定为医院管理年，此活动对于促进医院端正办院方11百度文库-让每个人平等地提升自我向，牢记，树立“以病人为中心”的理念，规范医疗行为，改善服务态度，提高医疗质量，降低医疗费用，发挥了重要作用。11月卫生部发布了《医院管理评价指南》，细化了医院的评价指标。2006年，卫生部和决定要在全国继续深入开展“以病人为中心，以提高医疗服务质量为主题”的医院管理年活动。2007年4月卫生部等七部委下发《关于开展创建“平安医院”活动的意见》，《意见》为扎实推进医疗机构治安，切实解决医疗机构执业环境面