行政组织学教学课件

《行政组织学》

教学纲要选用教材：尹钢、梁丽芝编：《行政组织学》北京大学出版社2005年6月第1版主要参考书：

1．[美]罗伯特·登哈特著：《公共组织理论》，中国人民大学出版社，2003年版2．傅明贤著：《行政组织理论》，高等教育出版社，2000年版3.彭国甫著：《行政组织学》，湖南师范大学出版社，1991年版4.朱国云著：《公共组织理论》，南京大学出版社，2003年第1版讲授内容及学时：34学时考核方式：闭卷课堂考核（20分）加期末笔试（80分）。第一章绪论

任何人都离不开现代社会这样一个高度组织化的社会，因为每个人都必须也只有通过组织才能参与社会公共活动。

第一节行政组织概述一、行政组织的涵义（一）组织的含义

简单地说，组织是两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。（二）行政组织的含义

行政组织是为履行国家行政职能而依法建立起来的一切行政机关的综合体。它包括四方面的内涵：

1、静态的行政组织结构2、动态的行政组织过程3、生态的行政组织环境4、心态的行政组织意识

（三）行政组织与行政机关、行政机构的关系

行政组织以行政机关为基础，是行政机关的综合体，而行政机关又以行政组织的原则为指导。行政组织制约行政机关，而行政机构的设置又以行政机关的职能为依据，受行政机关的制约。二、行政组织的特征1、阶级性2、社会性3、权威性4、法制性5、系统性6、发展性三、行政组织的构成要素

1、组织目标2、机构设置3、组织人员4、权责体系5、财物设备6、法规制度7、技术信息8、团体意识四、行政组织的功能

（一）行政组织在行政管理中的地位1、行政组织是政府职能的载体2、行政组织是行政管理的主体3、行政组织是行政人员的归属4、行政组织是行政活动的支点

（二）行政组织功能的主要内容1、政治功能2、经济功能3、文化功能4、社会功能（三）行政组织功能的特点1、广泛性与有限性2、稳定性与动态性3、共同性与差异性第二节行政组织学的学科范畴

一、行政组织学与其它学科的关系1、行政组织学与政治学、行政学、法学的关系2、行政组织学与管理学、心理学的关系3、行政组织学与社会学的关系

二、行政组织学的研究内容

（一）行政组织的总体研究1、研究行政组织的本质、性质、特征、构成要素和主要功能等一般性原理和综合知识。2、研究行政组织的历史发展与理论发展。（二）行政组织的静态研究

1、研究行政组织的结构2、研究行政组织的体制3、研究行政组织的类型

（三）行政组织的动态研究

1、研究行政组织的建立与管理2、研究行政组织的变革（四）行政组织的生态研究研究行政组织的外部环境

（五）行政组织的心态研究研究行政组织的内部条件三、行政组织学的学科性质行政组织学具有如下几个方面的性质：（一）阶级性与社会性的统一（二）跨学科与专门化的统一（三）理论性与实用性的统一四、行政组织学的研究方法1、阶级分析的方法2、系统分析的方法3、比较分析的方法第三节现代国家的行政组织

一、现代国家行政组织概述

以西方国家为代表，现代国家行政组织的发展呈现出以下特点：1、行政组织日趋独立，行政职能不断扩大2、行政组织的职能以经济和社会职能为主

3、在中央与地方的关系上，各国呈现出集权与适度分权并重的趋向

二、英国的行政组织

英国是典型的议会内阁制国家，这一模式被欧洲和大多数由前英国殖民地独立后建成的国家采用

（一）中央行政组织

在中央体制上，英国采用的是“议行合一”的内阁制，内阁对议会负责。（二）地方行政组织地方行政组织的层级一般分为两级，即“郡”和“区”。也有少数地方行政组织的层级为三级，即郡、区、教区（或社区）。

英国大多数地方政府采用议会委员会制，由议会直接承担行政职责，不另设地方行政机关。

议会内分设若干委员会分担各项行政职责，议长即为地方行政首长。三、美国的行政组织

美国是联邦制国家，联邦政府不是中央政府，对州政府及地方政府的内部事务，联邦政府无权干预。

美国的行政组织包括联邦政府机构、州政府机构及地方政府机构。（一）联邦政府机构联邦政府机构由以下三部分组成：1、总统及总统直属机构

美国联邦政府采用三权分立的总统制。总统与国会都直接由选民选出，对选民负责。

总统既是国家元首，也是行政首脑。总统无权解散国会，也不对国会负责。

总统直属机构又称总统府，直接受总统领导，是总统的咨询、参谋、辅助机构。2、内阁及行政部

内阁是总统和部长集体讨论政府事务的机构，是总统的顾问机构和各部部长之间交流信息的机构。

内阁各部长由总统提名，经国会认可后产生，各部长只对总统负责。

在美国，部是最重要的行政机关，是随着政府职能的扩大而逐渐设立的。

3、独立行政管理机构

该机构是为某一专门目的而设立的一种行政组织，虽然比“部”的级别低，但比“部”拥有更大的自主权。（二）州政府机构

州是联邦的单位，在为组成联邦而赋予联邦政府以相应权限外，其余权限由州保留行使最高和最终决定权。

州长是州的行政首脑，州拥有自身的司法体系。联邦政府与州政府实行分权制，不存在直接的领导与从属关系。（三）地方政府机构

在美国，州以下的政府称为地方政府，一般分为“县”与“市”，下设教区与镇。

1、县政府组织

县政府的基本结构相同，大都采用委员会制。是立法、行政的统一体：既是立法机关，又是行政机关。

县政府的职能是执行州的行政事务，是州政府在某一地区的代理机关。

2、市行政组织

美国的市政府，既是州政府的代理机构，又是市自治体的政府。市自治体是由市民组成的法人团体。

市政府的组织形式主要有四类：市议会制、市经理制、市委员会制

四、法国的行政组织

法国的行政组织是保留议会制某些特点的总统制，一般称为“半总统制”。（一）中央行政组织

总统是国家元首和武装部队统帅，由议会直接选出，主持内阁会议，是行政决策的中心。

内阁负责具体的行政事务，总理由总统任命，对总统负责，内阁成员由总理提名，总统任命。总统不对议会负责，由总理代表总统对议会负责。总统在征询政府和议会意见后，可以解散议会。（二）地方行政组织法国的地方行政组织分为大区、省、市镇等级。

1、大区行政组织

大区的议决机关是区议会，区议会主席是大区行政首长，领导大区各行政部门。

每个大区包括几个省，但不是省的上级机关，其职权主要限于经济发展和领土整治方面，并代表国家协调两个省以上的活动。

2、省行政组织

省是国家最主要的行政区域，省长由内阁通过、总统任命，代表中央政府驻省，行使国家权力，统一负责中央驻省各机构的活动。3、市镇行政组织

市镇行政组织体制采用市长议会制。市长由市议会选出，市长可以独立行使职权，不受议会的干预，议会也无权罢免，只有中央政府有权撤销市长职务。五、当代中国的行政组织

（一）人民代表大会制

人民代表大会制，是中国人民在中国共产党领导下，根据国家的一切权力属于人民这一基本原则建立的一种国家制度，是中国的根本政治制度。

人民代表大会制是一种“议行合一”的体制，其他国家机关都由它产生，对它负责，并接受它的监督。中央国家机关由以下几个机关组成：

1、全国人民代表大会2、国务院3、中央军事委员会4、最高人民法院5、最高人民检察院（二）中央行政组织

中央行政组织的构成如下：1、国务院

国务院是最高国家权力的执行机关，由总理、副总理、国务委员、各部部长等组成。

根据宪法和法律国务院享有管理全国行政事务的职权，可以归纳为以下几个方面：（1）立法权

（2）提案权（3）领导权（4）监督权（5）人事权2、国务院的组成部门

各部、委、行、署是国务院的组成部门，依法对某一方面的行政事务，具有全国范围内的管理权限。

国务院各部、委、行、署的职权主要有：（1）规章制定权（2）本部门所辖事务的管理权（3）行政纠纷的裁决权3、国务院的直属机构

国务院直属机构主管国务院的某项专门业务，具有独立的行政管理职能和法律地位。

直属机构的地位低于部、委、行、署，具有独立职权和专门职责。

国务院直属机构的职权主要有：制定规章权、行政事项处理权、争议裁决权。4、国务院部、委管理的国家局

国家局具有独立的法律地位，依法行使某项专门事务的行政职权。既接受有关部委的领导，又具有相对的独立性。

国家局具有专项行政事务管理权和争议裁决权，但并不具有规章制定权。

5、国务院办事机构

国务院办事机构是协助总理办理专门事项，直接向总理负责的机构。办事机构没有独立的行政管理权，仅是负责某一方面事务的调查研究、政策分析、组织协调等相关工作。

（三）地方行政组织

中国地方政府，是按民主集中制原则建立的，其构成如下：1、地方各级人民政府

地方各级人民政府是地方各级行政机关，管辖本行政区域内的各项行政事务，其法定职权主要是：（1）制定行政规章或发布行政决定、命令（2）本区域内行政事务的管辖权（3）领导和监督本级政府的职能部门和下级人民政府行政工作2、地方人民政府的职能部门

地方县以上各级人民政府根据需要，设立职能部门，职能部门对本级人民政府负责，管理所辖行政区域内的某项专门行政事务，在职能上是专门的行政机关。

地方县级以上各级人民政府的职能部门的法定职权主要有：

决定和命令的发布权、主管行政事项权3、地方人民政府的派出机关

派出机关是指由地方县级以上人民政府经有权机关批准，在一定的区域内设立的行政机关。

中国的政府派出机关有三种类型：

省、自治区设立的行政公署；县、自治县设立的区公所；市区设立的街道办事处

派出机关的法定职权主要有两项：决定和命令的发布权、本区域内行政事务的管辖权

复习题：1、简述行政组织的含义、特征及构成要素。2、简述行政组织与行政机关、行政机构的关系。3、试述英、美、法三国行政组织的区别。第二章行政组织理论

相对于行政与行政组织，行政组织理论出现较晚，但发展迅速，对世界各国行政组织发展起着重要的指导作用。第一节概述一、西方行政组织理论的发展西方行政组织理论产生于19世纪末20世纪初，在20世纪先后经历了三个发展阶段：（一）传统理论阶段

这一阶段的研究强调组织体制的完善和科学化管理，力图建立一个法制化的科学合理的行政组织体制。（二）行为理论阶段

这一阶段的研究以行为科学理论为基础，研究人在组织中的作用，力图从人际关系、激励机制着手发挥组织成员在组织中的积极性。（三）系统权变理论阶段

这一阶段在总结前两个阶段组织理论各有不足的基础上，以整合的姿态从系统论出发，研究组织内外系统对组织活动的影响，进而提出从权变的原理加强组织的个案研究。二、西方行政组织理论评述

西方行政组织理论是从实际需要出发，在已有基础上不断转移研究重点和改进研究方法发展来的。提高组织效率是人们不断追求的目标，所以在达到前一理想状态后，人们为寻找提高效率而转向关注另一新的主题，从而推动理论发展。第二节西方行政组织理论一、传统行政组织理论

形成于19世纪末20世纪初。主要是从静态角度去研究组织，力图为实现活动高效，构建一个科学合理的组织结构。著名的代表人物和理论有：（一）泰罗的科学管理论

泰罗从技术分析入手，寻求提高工作效率的途径，提出了科学管理理论，强调管理的标准化、专门化、程序化和职能分工。其理论主要有两大贡献：一是管理要走向科学；二是劳资双方要进行思想革命。（二）韦伯的官僚体制理论

韦伯从统治与权力是组织的基础这一现象出发，将组织分为魅力型、传统型、法理型三类，强调法理权威是一种理想模式，进而提出构建组织的原则。其理论贡献在于明确地指出理想的组织应以合理合法权力为基础。（三）古立克的管理七职能论

古立克提出分工是组织的基础和存在的理由，并强调管理在组织中的重要性，并将组织内管理的职能归结为七个方面：计划、组织、人员安排、指挥、协调、控制、预算。二、行为主义行政组织理论

形成于20世纪30年代。它主要是从动态角度去研究组织，试图在一个科学合理的组织结构基础上，通过调动人在工作中的积极性，进一步提高组织的活动效率。著名的代表人物和理论有：（一）梅奥的人际关系理论

梅奥不赞同将人视为只是追求利益的“经济人”的传统观念，建立人是“社会人”的新概念。他认为组织是一个社会心理系统，组织的成员需要得到关爱、安定和归属感，协调好组织内的人际关系对组织具有重要意义。（二）巴纳德的组织要素与平衡论

其主要贡献包括：1、巴纳德强调组织本质是一个协作系统。2、巴纳德提出了组织三要素理论。他认为，组织作为一个协作系统，必须具备三个要素：一是共同的目标；二是协作的意愿；三是信息。3、巴纳德还提出了组织平衡思想。

4、巴纳德还进一步深入研究了非正式组织的作用。（三）马斯洛的需求层次论人的需求是有层次的，在低层级需求得到满足后，必须以更高层次的诱引来激发组织成员的积极性。

马斯洛将人的需求自低往高分为5个层次：

1、生理需要2、安全需要3、社交需要4、尊重需要5、自我实现需要三、现代行政组织理论

通常称为系统理论时期，也称为现代化时期。这一时期的理论主要是对组织整体进行综合研究，以寻求提高组织的活动效率与效益的途径。（一）系统组织理论20世纪60年代，人们将系统论用于行政组织研究，形成系统组织理论。这一理论把行政组织视为一个与外在环境交互作用的开放系统，并据此研究组织的内外环境对组织活动的影响，强调系统间的相互作用。

处在社会系统中的组织，必须具备四方面特质：适应环境、达成目标、统一协调、维持形态。

这四个方面的特质通过组织的三个层级来体现：1、决策层级2、管理层级3、技术层级（二）权变组织理论

权变理论是20世纪70年代卡斯特等人从系统论观点出发提出的，它强调不同组织有不同的生态环境，因此不能简单地用一种统一的理论来指导组织活动，而应视不同情况提出对策。（三）企业政府论

出现于20世纪末，该理论从社会效益出发，强调从行政组织的活动绩效评价政府工作，要求政府应像企业那样为社会提供优质产品，即良好的公共管理和服务，因此要像领导企业那样领导政府，又称“新公共管理”的政府管理模式。第三节中国行政组织理论

一、古代中国的行政思想

古代中国的行政思想萌发于先秦时期，较为集中地反映在儒、法、道、墨各家的学说中。（一）儒家

儒家主要是强调礼治、仁政、选贤任能，把义作为行为规范。（二）法家

法家强调以法为本，以法（行为准则）、术（治理方式）、势（权威）相结合治国，主张中央集权、分级管理与监督。

（三）道家道家强调无为而治，即国家对老百姓的事（社会事务）不要干预过多，并主张要善于用人。（四）墨家

墨家强调在国家治理中要政令统一和服从上级，要用人唯贤，重视上下沟通和参谋智囊的作用，重视节约。二、近代中国的行政思想

近代中国的行政思想较为集中地反映在孙中山的建国思想上。

其中与行政组织有关的，主要有以下两方面的内容：

（一）政权与治权分离（二）地方自治、中央与地方均权三、当代中国的行政思想

要研究当代中国的行政思想，建立中国特色的行政组织理论，有必要对毛泽东、邓小平的行政思想加以认真总结。（一）毛泽东的行政思想

毛泽东的行政思想是以毛泽东为代表的老一辈无产阶级革命家，在马克思主义理论的指导下，经过根据地政权建设和新中国国家行政管理实践的长期探索而逐步形成的中国社会主义行政理论。

毛泽东的行政思想至今仍然是中国行政组织的指导思想。它具体反映在以下几点：

1、阐明了社会主义国家行政组织的性质。2、提出了社会主义国家行政组织的职能。3、建立了社会主义国家行政组织设置与运行的原则。4、关于中央政府和地方政府的权力分配上，毛泽东强调要发挥两个方面的积极性。

（二）邓小平的行政思想

邓小平的行政思想是对马列主义、毛泽东行政理论的继承和发展，明确提出了改革行政管理体制的一系列原则、方针、政策。其主要内容有：1、行政组织应以经济建设为中心。2、行政组织必须进行改革。3、行政组织必须克服官僚主义，提高工作效率。4、行政组织必须加强法制建设。5、要建立科学的干部人事管理制度。复习题：1、简述西方行政组织理论的发展过程。2、简述古代中国的行政思想。3、简述毛泽东与邓小平的行政思想，及二者间的关系。第三章行政组织体制

行政组织体制是指组织内部围绕着行政权力行使而形成的内部秩序，即以职权划分为中心的内部关系及行使权力方式所构成的具体制度。第一节行政权力一、行政权力特性行政权力具有如下特点：1、手段性2、一元性3、职权性4、服务性二、行政权力的行使（一）行政行为

行政权力的行使出现于行政行为中。行政行为，是指行政主体运用国家权力进行并产生法律效果的行为。

行政行为内容大致包括：

1、设定或撤销权利2、设定或免除义务3、赋予或剥夺能力4、变更法律地位5、承认合法性6、赋予特定物以法律性质（二）行政权力行使的外部形式

行政主体在行政系统外行使行政权力的具体形式主要有以下几种：1、命令权2、制裁权3、形成权4、规范权5、仲裁权

（三）行政权力行使的内部形式

行政权力在行政系统内行使时，主要包括以下几个方面：1、决策权2、命令权3、督导权4、处置权三、行政权力的转移

行政权力的转移是指行政权力在行政系统内以及向行政系统外主体的转交、移动。

行政权力转移的方式有两种情况：制度安排和行政授权。（一）制度安排

制度安排在行政系统内部表现为，出于行政系统内职权配置需要而进行的层层授权，由行政首长将自身行使的部分行政权力逐级转移给下属人员。

制度安排在行政系统外部表现为，行政权力从行使职权的行政主体转移到其他的行政主体或非行政主体。（二）行政授权

行政授权在行政系统内，是指上级行政主体将某些行政权力授予下级行政主体行使。

行政授权在行政系统外，是指行政主体把行政权力委托给行政系统外的组织或个人代为行使。行政授权分为以下三种情况：

1、代理授权2、委任授权3、委托授权第二节权力配置体制

权力配置体制是由行政决策权在各级行政组织之间的不同配置方式形成的。

行政决策权的配置通常有集权、分权和均权三种模式。

一、集权制

行政组织中的集权制是指主要行政决策权集中于组织的最高层次，在宏观层面表现为中央集权，在微观层面表现为各级首长集权。二、分权制

分权制是指主要行政决策权并不集中于组织的最高层次，而是分散在行政组织体系的各个行政层级。三、均权制

均权制是指在中央与地方之间保持行政权力的某种平衡，既不偏于集权，也不偏于分权，而是依据事权性质划分中央与地方的决策权，维持中央与地方之间的权力平衡，在两者间建立一种协调和配合关系。四、权力配置分析

从政治领域看，国家公共权力的行使更为重视权力的分散与制衡。

从行政领域看，由于行政本身是实现通过政治所表达的国家意志和利益，因而更为强调执行的效果，重视时间、效率和准确性。国家公共权力在行政领域中的运用必然要求相对集中，以确保国家意志和利益能及时、准确地得到实现。第三节领导体制

行政领导体制是行政组织在行政领导方式上的体现，是由行政组织内部人员之间所形成的领导关系构成。

领导体制按行政组织中承担指挥、决策权力的人数分为首长制、委员制和混合制三种。一、首长制

首长制又称一长制或独任制，是指组织内法定的最高决策、指挥权力由首长一人执掌而形成的一种领导体制。

在首长制下，行政组织活动由行政首长单独领导和做出决策并承

担责任，其他领导人由首长提名并依法定程序产生，他们协助首长工作，对组织的整体事务只有建议权而无决策权。

首长制的基本特征是首长拥有最终决定权，独自决定一切重要措施并对此负责。二、委员制

委员制又称合议制、委员会制，是指组织的法定最高决策权和指挥权，由两个或两个以上人员组成的集体（或委员会）执掌而形成的一种领导体制。

委员制的基本特征是组织内各项事务的最终决定，是由地位平等的两个人或两个以上的委员组成的

委员会做出，组织的最高决策指挥权属于全体委员，一切均由委员会按照“少数服从多数”的原则集体决定。三、混合制

混合制又称委员会与首长并立制，是指行政组织的事权，一部分由委员会集体讨论决定，另一部分则由首长个人决定的一种行政领导体制。

混合制的基本特征是，行政组织中既设有一个承担决策权的合议制委员会，也存在一个指挥日常行政工作的首长。首长是委员会的主

席，主持委员会的会议，重大问题由委员会集体讨论决定，具体事务的实施由首长个人行使决策权和指挥权。

第四节统属体制

行政统属体制是行政领导关系在宏观层面的反映，是行政指挥、决策权力在各级行政组织之间所做出安排。行政统属体制可分为三种模式：完整制、分离制和混合制。一、完整制

完整制也称集约制或一元统属制，在这种体制下，一级政府的下属机构只接受本级政府的领导。

二、分离制

分离制又称独立制或多元统属制，指同一层次各组织或同一组织各单位，分属于两个以上平行的行政首长或组织领导的体制。

三、混合制

混合制介乎上述两种体制之间，即上、下级政府中的一部分机构存在领导关系，而另一部分机构不存在这种领导关系，但存在工作指导关系。复习题：1、什么是行政组织体制？2、简述行政行为的含义和内容。3、简述行政授权的含义和类型。4、如何合理配置行政权力？5、简述首长制、委员制、完整制及分离制的含义。第四章行政组织结构

行政组织结构就是指构成行政组织内各单元的排列组合方式。第一节概述一、行政组织结构的特性1、法定性2、稳定性3、适应性二、行政组织结构的基础—行政目标

行政目标是构建行政组织的基础，需要组织内全体成员的共同努力来完成。

行政目标是通过对社会事务实施公共管理与提供公共服务，使社会呈现有秩序、可持续发展的稳定状态。

行政目标是可变的，要求行政组织结构也要做出相应的调整。三、行政组织结构的基本单元—职位

行政职位是行政组织结构的基本单元，是行政组织结构网络中的联结点和支撑点。行政职位的纵向和横向关系，联结着行政组织的纵向结构和横向结构。没有行政职位，也就没有行政组织结构。四、行政组织结构的功能

合理的行政组织结构是实现行政目标、提高行政效率的物质基础。

一般而言，一个组织结构应该具备下列四项基本功能：1、效率2、沟通3、工作的满足感4、组织的同一性

第二节行政组织结构的类型

行政组织的结构可以按照纵、横两个主轴进行最基本的分类。一、纵向结构行政组织的上下级之间，存在着领导与被领导的关系，这种组织方式称为“行政组织的纵向结构”。

按照行政组织纵向层级的多少，主要可以分为金字塔型结构和扁平型结构。

1、金字塔型结构是行政组织最典型的结构，其主要表现为行政层级多，控制幅度小，体现出较为集权的性质。2、扁平型结构的特点在于行政层级较少，行政幅度较大，是一种分权性的结构。

二、横向结构

在行政组织中，同一个层级中包含着各个职能不同的部门，彼此间是相互分工合作的平等关系，这种组织方式就是行政组织的横向结构。

一般而言，横向组织结构可以有以下几种分类角度：

1、按照区域标准划分2、按照管理职能标准划分3、按照管理流程标准划分4、按照服务的对象标准划分

行政组织结构在基本的纵向、横向维度的基础上演化出多种不同的结构类型，大致如下：

1、直线集权式结构2、直线职能式结构3、直线参谋式结构4、直线综合式结构

……三、管理层次与管理幅度的关系

管理层次是在有效管理幅度的基础上形成的。在一个特定的组织内，管理层次和管理幅度成反比关系：管理层次多，则每一层级行政机构的管理幅度就窄；反之，管理层次少，则每一层行政机构的管理幅度就宽。复习题：1、简述行政组织结构的含义和功能。2、如何划分行政组织结构的类型？3、简述管理层次与管理幅度之间的关系。第五章行政组织环境

行政组织环境是行政组织对社会进行公共管理活动和内部管理活动时面临的环境，是直接或间接影响行政组织存在、发展以及活动的各种因素的总和。第一节概述一、行政环境

行政环境是指国家在对社会进行公共管理时所面临的环境，是影响行政及其活动的各种因素的总和。二、行政组织环境

行政组织环境是指行政组织在对社会进行公共管理活动时所面临的环境，是影响行政组织存在、发展以及活动的各种因素的总和，这种影响可能是直接的或间接的。

行政组织活动的环境可以分为宏观、中观和微观三个层次

1、行政组织的宏观环境包括一个国家的国际和国内的社会与自然环境，其中国内社会环境的影响最为直接和具有决定性。2、行政组织活动的中观环境包括一国行政系统的组织结构和运行情况，这对行政效率和效益都有直接的影响。

3、行政组织的微观环境是指行政人员在其具体完成工作任务时所受到的各种影响因素。

这些因素对行政人员的具体行为及工作效率的提高有着直接的影响，同时对行政组织活动的社会效益的实现也有间接的影响。三、研究行政组织环境的意义

研究行政组织环境的意义，具体反映在以下三个方面：1、从宏观上看，行政组织活动的直接目的是适应行政环境，合理地确定行政组织的目标和决策方案，遵循社会发展规律和行政生态规律，从而达到提高行政效率和行政效益目的。

2、行政组织活动必然要受周围环境的影响和制约。适应行政组织活动环境的变化，建立科学合理的行政系统，是行政高效化的前提和保障。

3、认清行政组织活动的环境是正确认识和转变行政职能，坚持行政改革，提高行政效率和效益的重要前提。第二节宏观环境

行政组织的宏观环境，是指处于行政组织系统之外的，能够直接或间接影响行政组织存在、发展与活动的一切因素或条件的总和。

行政组织的宏观环境包括国内环境与国际环境。国内环境通常包括社会环境和自然环境。国际环境又包括国际自然环境和国际社会环境。

宏观环境对行政活动的影响是整体性的（直接或间接），是一切行政活动的环境基础。一、国内环境（一）社会环境

社会环境是由人们的社会行为而形成的非自然环境，可分为政治、经济和文化三个方面：1、政治环境政治环境是指社会环境中由政治因素构成的影响行政组织活动的环境因素。

影响行政的政治环境因素大致可分为制度层面上的政治制度和法律制度，以及政治运作中的政治民主化、法治化水平。

2、经济环境

经济环境包括经济制度与经济发展水平两个方面。其中经济制度又包括经济结构体制和经济运作体制两方面。3、文化环境

文化环境是指对行政活动产生影响的各种文化因素，包括社会的思想道德状况及科学技术和文化教育的发展状况等。（二）历史人文环境

历史人文环境是指影响行政活动的历史、人口、民族、宗教等因素。

历史因素在不同国家的行政中所起的作用不同，对历史悠久的国家作用较大，而对历史较短的国家作用则较小。

人口因素涉及人口数量、人口分布状况、人口素质、人口年龄结构等方面。

民族问题是一个不可忽视的人文因素。如果处理不好，就会严重影响国家的稳定与发展，甚至会造成国家的分裂。

宗教因素在一些信奉宗教的国家里，对行政组织活动的影响是全面的和直接的。（三）自然环境

自然环境包括一个国家的地理位置，以及国家辖域内的自然状况。自然环境优劣对于人类社会活动的进行有着直接的影响：或者提供方便，或者造成困难。二、国际环境

国际环境包括国际自然环境和国际社会环境。国际自然环境对国家行政的影响主要与国内自然环境相关。国际社会环境对国家行政的影响则包括国际形势、国际格局和国际交往三个方面。三、宏观环境对行政组织及其活动的影响（一）国内环境的影响1、社会环境的影响

政治环境对行政组织及其活动的影响是最直接的。经济环境对行政组织及其活动的影响最具根本性和决定性。

文化环境对行政组织及其活动的影响较多的是深层次的，是通过人们的思想、行为从行政人员和非行政人员两个方面作用于行政活动。

2、历史人文环境的影响

历史因素对行政组织及其活动的影响是全方位的，但主要集中在体制、观念、方法上。

人口、民族、宗教等因素对行政组织及其活动的影响，因国情的不同而不同。

（二）国际环境的影响

人类社会日益国际化，国际交往日益频繁，合作规模不断扩大，任何国家的行政都会受到国际环境变化的影响。此外，正确认识国际环境也是政府维护和发展国家利益的重要依据。（三）自然环境的影响

自然环境对国家行政组织及其活动会产生非常直接的影响，深受自然环境影响的物质生产方式，决定了不同国家在行政体制的形成、行政职能的确立、行政组织的设立以及行政方式方法上的不同。

第三节中观环境

行政组织活动的中观环境，是指单个行政组织活动时所受到的影响因素，包括作为一级政府的行政机关及其下属机构的活动，以及这些机构内设的部门、单位的活动。

行政组织活动的中观环境主要包括以下三个方面：

一、体制性因素

体制性因素包括两个方面：体制方面和管理方面。

在体制方面，是指行政体系内部的组织结构和运行情况。在管理方面，是指组织内部的管理状态，以及由此对行政组织活动产生的影响。

以上两个方面，对行政组织的活动都会产生不同的影响，在行政组织活动的中观环境中起着基础作用。

二、团队因素

团队因素是指组织作为一个群体所形成的团队，其成员素质状态对行政组织活动产生的影响。其主要表现在两个方面：团队精神和组织文化。

团队精神具体表现为组织成员都能有大局意识、协作精神和服务精神。

组织文化是行政文化在一个行政组织内的具体反映。行政文化是指与行政相关的文化，它包含人们行政行为的态度、信仰、感情和价值观，以及人们所遵循的行政方式和行政习惯等。

团队因素对行政组织活动的影响，主要反映在一个行政组织内部的工作氛围和人员士气上，其对发挥行政组织整体积极性至关重要。三、领导因素

领导因素是指行政组织内因领导者的素质和行为而对组织整体活动的影响。包括领导者的个人素养、功能发挥、管理能力、领导风格等内容。

领导因素对行政组织活动的影响，主要反映在行政组织的日常工作方面。组织的整体性功能能否真正得到发挥，主要取决于领导因素。第四节微观环境

行政组织活动的微观环境是指行政人员在其具体完成工作任务时所受到的各种影响因素。

行政活动的微观环境涉及一个机构甚至一个更小群体的内部具体情况，也涉及到行政人员本身,是由行政组织外部环境与内部条件相结合构成的。

从构成因素看，微观环境大致可分为外部因素、内部因素和个人因素三类。一、外部因素

外部因素，主要是指宏观、中观环境体制因素及其在机构、科室的延伸和具体化。它集中体现在职位说明、内部规制和工作标准化上。二、内部因素

内部因素，主要包括两个方面：一是由组织内成员群体相互关系所构成的状态，即团队因素；二是指组织为成员完成工作任务所提供的物质设备，即办公条件。这两方面因素的影响主要和成员个人行为有关。三、个人因素

个人因素，是指由行政人员个人素质引起的，对其完成公务的行为会产生影响的因素。主要表现为个人的工作能力和态度，个人在科室内的人际关系，以及在突发事态时的心理素质。这些个人因素对行政人员完成工作任务的效率和质量有直接的影响。

复习题：1、什么是行政组织环境？研究行政组织环境有什么意义？2、简述行政组织宏观、中观及微观环境的含义。3、什么是行政文化？4、试述国际环境对行政组织的影响，以及行政组织如何创建良好的国际社会环境。5、试述民族与宗教环境对行政组织的影响，以及行政组织如何创建良好的民族与宗教环境。第六章行政组织内部管理第一节概述

一、行政组织内部管理的含义

行政组织内部管理是对组织内部各要素的管理，即围绕组织内部与人、财、物相关的事务而进行的管理活动。其中人员管理是核心，资金管理是进行行政活动的保证，物材管理是行政活动所必需的条件和环境。二、行政组织内部管理的意义

组织内部管理是行政组织活动得以有效进行的条件和保证。它可以实现下述目标：1、人尽其才2、物尽其力3、财尽其用

三、法治在行政组织内部管理中的地位

行政组织内部管理的核心是实现法治化，在此基础上充分发挥管理者的积极性、主动性、创造性。法治化的前提是法制化，即一切内部行为都有明确的规章、制度作为规范。在此基础上形成行政人员的法治观念，并通过内部规制与监督机制确保管理的法治化，以提高内部管理质量。第二节行政人员管理一、行政人员的行为特性

行政人员是指行政机关内运用国家权力执行公务的工作人员。行政人员的行为具有以下特征：

1、作为社会人，行政人员有自身的利益追求。2、行政人员是国家的雇员，通过完成公务从国家、行政组织得到相应的回报以满足自身的利益需求。

3、行政人员是通过行使国家权力来完成公务，权力行使时直接影响到对象的权益。4、行政人员在完成公务的过程中拥有相应的决定权力，个人意愿有可能影响权力使用的正当性。

5、行政人员的个人素质以及自身的职业道德修养对公务的完成有决定性的影响。二、行政人员管理的意义

行政人员管理是从行政系统内部管理的角度，通过对行政人员的更新、激励、保障和约束等一系列措施，探索行政人员管理的运作机制，其目标是通过管理，一方面是要提高行政效率，实现行政职能；另一方面则要约束行政人员的不当行为。三、行政人员的日常管理

行政人员的日常管理基于三种机制：

（一）更新机制更新机制的目的是保持人事系统自身的稳定性和生命力，其主要包括人员更新与素质更新两方面。1、人员更新

人员更新包括“进口”和“出口”两个环节。（1）“进口”环节主要包括考试录用、职位任用、调任和聘任。（2）“出口”环节主要包括行政人员辞职、辞退、退休、调出等。2、素质更新

素质更新主要包括培训和交流。（二）保障机制

保障机制是指在人事管理中，通过提供相应的物质条件或设计相应的权益保护制度，为行政人员创造适宜的工作条件，在与社会人才竞争中，确保行政团队的稳定。1、物质保障制度

物质保障制度主要有工资、福利和保险制度。2、权益保障制度

权益保障制度主要表现为行政人员申诉、控告制度。（三）激励机制

激励机制是行政组织通过自身的多种资源，积极干预和影响行政人员的行为，在实现人员管理目标的同时，也能满足行政人员自身的追求。行政人员激励制度包括行政人员的考核、奖惩、职务升降等管理环节。四、行政人员管理的关键

行政人员管理的关键在于激励与监控。1、对行政人员的激励

在实施激励措施时，要做到以下几点：（1）将精神激励与物质激励并重。（2）要继续强化传统的行政激励和道德激励。2、对行政人员的监控

要防止行政人员利用手中的公共权力谋取个人私利，最现实也最有效的路径选择就是对行政人员进行有效的监控。（1）就监督内容而言，应该强调对行政人员的全面监督，包括：工作监督、政治监督、权力滥用监督、兼职监督和品德监督。（2）就监督的渠道而言，一般可以分为外部监督和内部监督两种。

外部监督包括立法监督、司法监督、政党监督和社会监督。

内部监督，是指来自行政系统内部的对行政人员实行的自上而下的监督，包括专门监督和非专门监督两种形式。第三节资金管理一、行政资金的来源

行政资金是指行政组织为完成公共管理而用于内部活动的各项经费，包括人员费用，公务费用，物材费用。行政资金来源于公共财政。

二、行政资金管理的目标与任务

行政资金管理的目标是要在少花钱，多办事，办好事的基础上，保证组织内部活动的正常进行。

其管理任务主要包括以下几个方面：1、合理安排预算，按计划开支。

2、努力节约开支，提高行政资金使用效益。

3、健全管理制度，实施依法管理。4、加强开支监督，严肃财经纪律。

5、搞好财务分析和考核，提高行政经费的社会经济效益，降低行政成本。三、行政资金管理的内容（一）预算管理

预算管理，是依据国民经济和社会发展计划对行政组织的职责要求和财力的许可编制的，是行政单位活动的前提和准则。其核心问题是对资金的合理分配进行科学安排。（二）开支管理

开支管理的关键在于明确开支范围，确定开支标准。其基本要求是按预算掌握支出，保证计划开支的实现；按业务进度掌握支出，保证业务发展的资金供应；按各项规定掌握支出，保证各项法律、法规的贯彻落实；按节约原则掌握支出，尽量减少行政消耗。（三）决算管理

决算是各种政策和预算执行后真实效果和真实规模的集中反映，并且是重新制定财经政策和预算的重要依据。因此决算管理，也是行政组织财务管理工作的重要内容。（四）制度管理

制度管理包括两个方面：制度的建设和制度的实施。

首先，要强化预算资金管理制度建设。其次，要加强支出管理制度建设。四、行政资金管理的关键

行政资金的管理的关键在于：1、要从编制好资金预算抓起。2、要制定严格的开支标准。3、必须树立勤俭节约的指导思想。

4、在管理行政资金的同时，还必须管好预算外的资金。第四节物材管理一、物材管理的含义

物材是指行政组织、行政人员进行行政活动和完成行政任务所必须的物质基础。物材管理依其管理对象，可分为基础设施管理、基本设备管理和办公用品管理。

物材管理的目的在于有效合理地运用行政经费，避免浪费，节约开支，提供良好服务。对于物材的采购、使用和保管必须要进行科学管理。

二、物材管理的环节物材管理就其运作环节看可分为购置、保管、领用、稽核4个方面。（一）购置物材购置应遵循以下原则：1、合乎规格2、经济合理3、集中购置4、合议决定5、价格公开购置物材时应按以下的程序进行：

1、确定物品购置的清单2、比价或公开招标3、签订与履行购置合同4、验收5、付款及单据处置（二）保管

物材的保管，主要是指物材的登记、收藏、分配、使用费用的签认以及物材的盘点、交换和养护等，目的是保持物材的效能，原则是集中管理，减少损耗。（三）使用

物材使用的原则是：按程序领用，既节约又有效地充分发挥物材作用。

（四）稽核

稽核对物材管理是必须的，包括购置、收支、消耗三个方面。稽核的原则应是准确、合法、合理。三、物材管理的关键

物材管理的核心在于：在确保行政人员能顺利完成公务的前提下尽可能节省行政资金的开支。

因此，在物材管理中要特别注意以下几点：1、要有明确具体的配置使用标准。2、要从严控制配置物材的规格，以经济适用为原则。

3、要在行政人员中形成“公私分明”的观念和风气。

4、要把物材管理纳入行政人员的日常考绩。5、行政组织各级首长、主管必须重视物材管理。复习题1、什么是行政组织的内部管理？2、简述行政人员的含义及其行为特征。3、简述行政资金的含义及行政资金管理的内容。4、简述行政资金管理的目标和任务。5、行政资金管理要注意哪些问题？6、物材管理要注意哪些方面？第七章行政组织的发展

第一节概述一、组织发展组织发展是指组织围绕组织要素所做出的调整和变化。组织要素包括构成要素和物质要素两方面。

二、行政组织的发展行政组织发展分为行政组织外部发展和内部发展两方面，其区别主要有：

１、目标不同２、任务不同３、制约因素不同４、所需条件不同三、行政组织发展的特点基于行政组织的性质，行政组织的发展具有以下特点：１、被动性２、自觉性３、顺应性４、长期性第二节行政组织的外部发展一、外部发展的含义行政组织外部发展是指国家应社会发展形成的需要，对行政组织采取的发展措施。行政环境的变化是导致国家对行政组织采取外部发展措施的根本动因。

外部发展以扩大行政能力、提高行政效益为目标。核心内容是对行政组织及其活动的调整、完善和变革。

行政组织外部发展的内容，大致可归结为职能发展、体制发展与组织构建三个方面。二、职能发展职能发展在行政发展中不仅居于首要地位，而且也是体制发展与组织构建发展的依据和基础。其主要包含三个层面，即职能范围的重新确定、职能配置的变化、职能实现方式的改变。三、体制发展作为一种系统体系，体制的构成包括结构、组织、运作三方面要素。因此，行政组织体制发展的内容包括行政组织内的