第一章应急预案概述(长版)

第一章应急预案概述河南理工大学应急管理学院刘涛博士2023/2/41我国应急预案体系2应急预案的发展历程3主要内容应急预案的概念和功能企业应急预案概述4第一节

应急预案的概念和功能印度洋海啸发生在2004年12月26日，这场突如其来的灾难给印尼、斯里兰卡、泰国、印度等国造成巨大的人员伤亡和财产损失。截止到2005年1月20日印度洋大海啸已经导致22.6万人死亡，并且死亡人数仍旧不断攀升。案例受灾国既未制定有关应急预案，进行必要的制度准备、技术准备和物资准备，也没有对各种人员进行海啸逃生的各种宣传和培训，海啸发生时也没有任何预警信息和预警措施。案例印度洋海啸后果如此严重的原因？一、

应急预案的概念预案应急（突发事件）应急预案预案：为应付某种情况的发生而事先制定的处置方案重视预防，强调事先准备1.什么是“预案”？应急预案的雏形：二战期间的民防计划惨绝人寰的第二次世界大战，空袭等战争行为给平民造成巨大伤亡和基础设施被严重破坏。英国等参战国纷纷制定了以保护公众安全为目标的民防计划。二战期间，英国遭受轰炸的时间长达5年之久，共承受炸弹7万余吨，仅1940年9月7日一天，伦敦就落弹300余吨。2.什么是“应急预案”？视频1二战后，这一做法又演变、推广到应对自然灾害和技术灾难等领域。那么，到底什么是应急预案呢？1992年，美国FEMA组织来自全美的科学家和政府官员对应急预案的形式、内容及其分类做了全面调研和深入分析。制定《美国联邦应急响应预案》（FRP）导入:“郑州出台应急预案，积极应对重污染天气”问题：你看到了什么？视频2我看见：雾霾重污染天气各政府部门各种行动措施各种资源突发事件应急管理主体应急行动措施应急资源应急预案四要素情景主体资源措施应急预案的4要素突发事件的情景（包括事件的种类、规模和影响等等参与应对处置的机构和人员所使用的应急资源采取的基本行动和措施它是在辨识和评估潜在的重大危险、事故类型、发生的可能性、发展过程、事故后果及影响严重程度的基础上，对应急机构与职责、人员、技术、装备、设施（备）、物资、救援行动及其指挥与协调等方面预先作出的具体安排。它明确了在突发事件发生之前、之中、之后，谁负责做什么，何时做，以及相应的策略和资源准备等。案涵预内应急预案是开展应急救援的行动计划和实施指南，是标准化的反应程序，又称“应急计划”、是针对可能发生的重大事故或灾害，为保证迅速、有序、有效地开展应急救援行动，降低事故造成的损失而预先制定的有关计划或方案。二、

应急预案的功能1、使应急管理有章可循应急预案明确了应急救援的范围和体系，使应急准备和应急管理不再无据可依、无章可循。尤其是培训和演练，他们依赖于应急预案。2、有利于降低突发事件造成的损失制定应急预案，有利于做出及时的应急响应，降低突发事件造成的损失。应急行动对时间的要求十分严格，不允许有任何拖延。3、有利于应急协调与沟通当发生超过组织应急能力的重大突发事件时，便于不同单位、部门，不同级别政府或部门之间的协调与沟通，从而保证应急救援工作顺利、快速和高效地进行。4、有利于提高风险防范意识应急预案编制过程实际上是一个风险识别、评价和控制措施设计过程，而且这个过程需要各方参与，因此应急预案编制、评审以及发布宣传，有利于各方了解可能存在的风险以及相应的应急措施，提高风险防范的意识和能力。1我国应急预案体系2应急预案的发展历程3主要内容应急预案的概念和功能企业应急预案概述4第二节

应急预案的发展历程（一）美国应急预案的发展过程在20世纪50年代之前，应急救援还被看作是邻居、宗教团体及居民社区的一种道德责任，而不是政府的责任

1967年美国开始统一使用“911”报警救助电话号码1979年，美国成立“联邦应急管理署”（FEMA），标志着应急管理成为了美国政府的一项核心公共服务职能20世纪60-70年代，美国地方政府、企业、社区等开始大量编制应急预案；但是，直到1982年，还有20%的地方政府没有正式的应急预案1992年美国发布《联邦应急预案》（FRP）2002年颁布《国土安全法》组建国土安全部，小布什发布5号总统令（ManagementofDomesticIncidents-HSPD-5

）9·11之后美国的战略转变对美国突发事件预案体系进行全面调查评估，并广泛征求各界对建立国家应急预案体系的意见2004年依照调研分析结果，编制公布《国家应急响应预案》（NRP）和《国家突发事件管理系统》（NIMS）2005《卡特里娜飓风灾难调查报告》9·11之后美国的战略转变美国政府对这次巨灾应对不力，暴露出国家应急管理体系存在重大结构性缺陷，建议加强国家应急准备体系和应急预案体系建设。2006年FEMA组织对全国应急预案再一次进行回顾总结，发表《国家应急预案评估》，6月发布《国家重要基础设施保护计划》（NIPP）对涉及公共安全和国家运行的重要基础设施和关键资源提出了战略性要求2007国土安全部发布《国家应急准备指南》（NPG）9·11之后美国的战略转变系统提出了国家应急准备的愿景、预案情景、通用任务列表和目标能力列表，确定国家应形成预防和保护等八个优先能力能力目标能力清单：规定了各级政府应该具备的特殊能力和目标能力36种任务通用任务清单：依据处置突发事件所需要的资源产生的任务清单：1600种任务情景国家预案编制情景确定了15种突发事件情景：影响范围、量级、复杂性9·11之后美国的战略转变2008年国土安全部发布《国家应急响应框架》（NRF）9·11之后美国的战略转变再一次明确提出突发事件应急管理应由以应急处置为主向以应急准备为核心的重大转变，并分析了国家应急响应预案存在的问题。强调了脆弱性对灾变发生、发展过程的影响，提出脆弱性评价作为灾难风险评估的重要因素强调应急准备文化的基础性作用，提出应对灾害是每个公民的责任，应从整体上提高所有公众与风险相匹配的意识和能力再次重申突发事件分层响应的原则，强调所有突发事件应实行第一响应，家庭、社区、地方和联邦政府对突发事件都应积极参与响应9·11之后美国的战略转变2009年FEMA公布《应急准备指南：地方政府应急预案修订指南》（CPG101）进一步推进和规范全国各类应急预案修订工作。该指南对应急预案编制修订的目标、程序、结构、内容和方法都提出了具体建议和要求，并描述了各类原的结构关系美国应急预案体系框架基本形成基于这个理念，国家应急响应框架取消了以往国家应急响应预案中由总统宣布进入重大突发事件状态和启动国家应急响应的规定2010年《应急预案编制与维护》（全面准备指导CPG101）2.0版2011年美国国家应急准备年（3月国家准备框架、9月国家准备目标、11月国家准备系统）近几年，美国政府在总统的直接支持下，积极推进应急准备与应急预案体系建设工作，先后动员了几千名科学家和政府官员，投入近300亿美元。美国在突发事件应急法制基础和体制建设方面为应急预案体系发展奠定了坚实基础，而以国家事故管理系统(NIMS)和国家应急准备指南(NPG)为代表的应急管理核心文件则为应急预案体系提供了稳定、规范的运行环境。这些要素与应急预案体系共同构成了国家应急管理系统的基本框架应急预案体系有关的法制、体制和技术支撑条件（二）我国应急预案发展历程1、单项应急预案阶段长期以来，在煤矿、化工厂等高危行业的工业企业，相关法律法规都要求制订“事故应急救援预案”、“灾害预防及处理计划”；公安、消防、急救等负责日常突发事件应急处置的部门，都已制定各类日常突发事件应急处置预案；上世纪80年代末，中国地震局在国内地震重点危险区开展了地震应急预案的编制工作，1991年编制完成了《国内破坏性地震应急反应预案》，1996年国务院颁布实施《国家破坏性地震应急预案》；上世纪80年代中期开始，我国核电企业编制《核电厂应急计划》；1996年国防科工委牵头制定了《国家核应急计划》。2、国家应急预案体系形成阶段2001年上海市开始编制《上海市灾害事故紧急处置总体预案》；2003年“非典”暴发，2003年9月，北京市发布了《北京防治传染性非典型肺炎应急预案》；2003年7月，国务院办公厅成立“建立突发公共事件应急预案工作小组”，开始全面布置政府应急预案编制工作；2005年1月，国务院常务会议原则通过《国家突发公共事件总体应急预案》、25件专项预案、80件部门预案，国家应急预案框架体系初步建立。2007年，全国100％省级政府、98％市级政府、93％县级政府已经完成预案编制。应急预案进社区、进厂矿、进学校、进农村，形成“横向到边、纵向到底”的预案体系。“基层扎实，坚如磐石”。“非典”之后，中国应急管理体系建设工作随之起步，形成“一案三制”（应急预案，应急管理体制、机制和法制）。2、国家应急预案体系形成阶段2001年上海市开始编制《上海市灾害事故紧急处置总体预案》2、国家应急预案体系形成阶段2、国家应急预案体系形成阶段2、国家应急预案体系形成阶段2、国家应急预案体系形成阶段闪淳昌，1942年生，现任国务院应急管理专家组组长、国家减灾委专家委员会副主任、国务院参事。闪淳昌教授历任国家劳动部工资司司长，劳动部矿山安全监察局局长，国家经贸委安全生产局局长，国家安全生产监督管理局副局长、党组成员。2003年被国务院聘任为国务院参事室参事。2010年受聘担任河南理工大学应急管理学院名誉院长。闪淳昌教授是我国《安全生产法》及多项安全法规标准的主要起草人，2003年至2005年，担任国务院办公厅应急预案工作小组副组长，在国务院领导的直接领导下，负责完成了国家突发公共事件总体应急预案和25件专项预案和80件部门预案的编制和审核工作。是《国家突发公共事件总体应急预案》的主要起草人，我国突发公共事件应急预案框架体系的主要设计者。第17号《生产安全事故应急预案管理办法》已经2009年3月20日国家安全生产监督管理总局局长办公会议审议通过，现予公布，自2009年5月1日起施行。局长骆琳二○○九年四月一日《生产安全事故应急预案管理办法（修订稿）》第四十七条本办法自2013年×月×日起施行，2009年5月1日起实施的《生产安全事故应急预案管理办法》同时废止。《生产经营单位生产安全事故应急预案编制导则》2013-07-19发布

2013-10-01实施

《突发事件应急预案管理办法》2013年10月25日，国务院办公厅以国办发〔2013〕101号印发《突发事件应急预案管理办法》各省、自治区、直辖市环境保护厅（局），新疆生产建设兵团环境保护局：为规范突发环境事件应急预案管理，完善环境应急预案体系，增强突发环境事件应急预案的科学性、实效性和可操作性，根据《中华人民共和国突发事件应对法》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《国家突发环境事件应急预案》及相关环境保护法律、法规，我部制定了《突发环境事件应急预案管理暂行办法》。现印发给你们，请遵照执行。

2010年9月28日

环发[2010]113号文地方应急预案编制依据哪些标准？《突发事件应急预案管理办法》安监系统：《管理办法》与《导则》环保系统：《管理暂行办法》本节小结一、应急预案的概念和功能应急预案的概念应急预案的功能二、应急预案的发展历程1我国应急预案体系2应急预案的发展历程3主要内容应急预案的概念和功能企业应急预案概述4下次课第三节

我国应急预案的体系一、我国应急预案体系二、我国当前应急预案体系存在的主要问题我国发布施行《国家食品安全事故应急预案》视频3一、

我国应急预案体系《突发公共事件总体应急预案》我国应急预案体系概况我国应急预案体系结构框架图国家应急预案体系乡镇、街道基层自治组织应急预案企事业单位应急预案重大活动应急预案国家总体应急预案国家专项应急预案国家部门应急预案国家应急预案省级总体应急预案省级专项应急预案省级部门应急预案市级总体应急预案县级总体应急预案市级专项应急预案县级专项应急预案市级部门应急预案县级部门应急预案地方应急预案思考内容不同应急预案之间的区别与联系？类别制定主体特点政府预案各级政府长期性、艰巨性企事业单位预案企事业单位长期性、艰巨性重大活动预案重大活动单位一次性（如北京奥运会预案）（一）政府、企事业、重大活动应急预案企事业单位预案、重大活动预案重大活动应急预案：政府或部门制定的针对某一重大活动制定的一次性应急方案。企事业单位的应急预案：根据企事业自己的行业性质和风险特点，制定针对某一类或几类突发事件的预案。具有类似专项预案的特征。类别制定主体代表特点总体预案地区政府、企事业单位的应急办河南省、焦作市、修武县总体预案、河南理工大学总体预案等宏观性、指导性部门预案地区政府各局级安监部门、民政部门、环保部门、交通部门等专用性、部门独有专项预案牵头单位与跨部门联合地震预案、环保预案跨部门协同（二）总体、部门、专项应急预案

规定政府的突发事件处置的一般程序、原则和依据；确定处置的责任人（部门、自然人）及其责任；确定责任人处置过程的运行机制；规定应急资源保障的途径和方法总体预案各级政府、各大部门（系统、组织）都需要制定总体应急预案体案总预门案部预一个部门内处置内部或本部门职责范围内的突发事件的方案。《晋城市公安局交警支队恶劣气候条件道路交通管控应急预案》是部门预案吗？区分标志：以部门令形式发布专项预案专项预案政府或部门（系统、组织）制定的针对某一特定种类的突发事件的处置方案。这些特定突发事件往往要涉及到多个部门间的协作。区分标志：以政府令形式发布

转化部门预案专项预案ProductOverview《晋城市重特大道路交通事故应急预案》晋城市交警支队令晋城市政府令案例该预案属于哪一种预案类型？预案在哪里：四川遂宁万人消暑挤爆中国死海视频4二、

我国当前应急预案体系存在的主要问题1、某些应急预案的编制缺乏相应的法律依据我国大规模预案编制：2003年后《突发事件应对法》：2007年颁布很多预案是仓促制定，缺乏法律依据有些法律内容中缺少与应急预案编制直接相关的条文。如：突发公共卫生事件应急预案,在现行的《突发公共卫生事件应急条例》、《食品卫生法》、《职业病防治法》等法律、法规中都没有具体规定。2、应急预案千篇一律，缺乏可操作性我国的应急预案体系在短时间内迅速形成，多数预案的制定主体事前并不具备预案制定的技能和经验3、预案体系尚不完整虽然我国从中央到地方已经制定了数百万件应急预案，但事实上应急预案的体系尚不完整。在国务院部门应急预案体系中，有关铁路部门的应急预案共有8项：铁路防洪应急预案铁路破坏性地震应急预案铁路地质灾害应急预案铁路交通伤亡事故应急预案铁路火灾事故应急预案铁路危险化学品运输事故应急预案铁路网络与信息安全事故应急预案铁路突发公共卫生事件应急预案贵州铁路：启动应急预案应对暴雨而2008年1月的低温雨雪冰冻天气明显暴露出铁路部门缺乏灾害天气应急预案。预案制定部门对可能出现的突发事件没有预见，或者对可能发生的突发事件的严重性没有足够的重视。而更深层次的原因是：我们缺乏科学的风险评估制度，也没有将风险评估与预案的制定紧密结合。案例4、缺乏部门合作协调我国各级各类应急预案严重缺乏部门间的合作协调。5、预案建设的支撑体系尚未建立预案体系的形成需要一系列的支撑条件，比如预案编制指南、预案管理办法等，这些文件在我国都存在不同程度的缺失。当前不同的部门出台了《企业突发环境污染事故应急预案编制指南》、《石油化工企业环境应急预案编制指南》、《煤矿企业应急预案编制指南》、《重大事故应急预案编制指南》、《突发公共卫生事件社区（乡镇）应急预案编制指南（试行）》、《航运企业应急预案编制指南》等。各个指南的内容本身也存在着重大差别，这就为应急预案的标准化带来了困难，比如术语不统一，会导致预案运用时沟通困难。同时，对于预案的维护、修订等也缺乏相应的规定，这些规定的缺失或混乱，会给预案体系的规范性和有效性带来负面影响。第六条应急预案按照制定主体划分，分为政府及其部门应急预案、单位和基层组织应急预案两大类。《突发事件应急预案管理办法》1我国应急预案体系2我国应急预案的发展历程3主要内容应急预案的概念和功能企业应急预案概述4第四节

企业应急预案概述

ProductOverview吉林八宝煤矿瓦斯爆炸事故视频5一、

企业应急预案的特点与内容（一）企业应急预案的特点安全生产应急预案特点：涉及面广，涉及千千万万的生产企业；种类众多，包含了各行各业；执行主体是企业，事故灾难发生后，企业首先根据应急预案开展应急救援，以企业为主是安全生产应急预案的重要特征。（二）企业应急预案的内容（1）事件预防。通过危险辨识、事故后果分析，采用技术和管理手段降低事故发生的可能性，并且将可能发生的事故控制在局部范围内，防止事故的蔓延。（2）应急处置。一旦发生事故，应急预案可以提供应急处理程序和方法，以快速处理事故，将事故消除在萌芽状态。（二）企业应急预案的内容（3）抢险救援。采用预先制定的现场抢险和抢救的方式、方法，控制或减少事故造成的损失。（4）灾后恢复。包括人员救治、善后处理、恢复生产等。四川灾后恢复重建大扫描（图）二、

企业应急预案的分类

政府安全生产应急预案企业安全生产应急预案（一）按企业应急预案的责任主体政府安全生产应急预案（1）国家安全生产事故灾难应急预案全国安全生产应急预案体系的总纲，是国务院为应对特别重大安全生产事故灾难而制定的综合性应急预案和指导性文件，由国务院制定、国务院办公厅组织实施。政府安全生产应急预案（2）安全生产事故灾难专项应急预案是国务院及其有关部门为应对某一类或某几类特别重大事故灾难而制定的涉及多个部门的应急预案，由国家有关部门牵头制定。共22件：铁路类2件、石油类3件、电力类1件、环境类9件、其他7件政府安全生产应急预案（3）安全生产事故灾难地方应急预案（4）重大活动应急预案各省（区、市）人民政府及其有关部门的安全生产事故灾难总体预案、专项应急预案和部门应急预案；以及各地市、县人民政府及其基层政权组织的安全生产事故灾难应急预案。举办大型会展和文化体育等重大活动，主办单位制定的应急预案。

预案

现场预案专项预案综合预案（二）按企业应急预案的内容综合应急预案是该企业的整体应急预案，从总体上阐述处理事故的应急方针、政策、应急组织结构及相应的职责，应急行动、措施和保障等基本要求和程序，是应对各类事故的综合性文件。合案综预综合应急预案主要内容包括9个部分：总则、事故风险描述、应急组织机构及职责、预警及信息报告、应急响应、信息公开、后期处置、保障措施、应急预案管理。它应按照综合预案的程序和要求组织制定，并作为综合预案的附件。专项预案是针对具体的事故类别（如煤矿瓦斯爆炸、危险化学品泄露等事故）、危险源和应急保障而制定的计划或方案，是综合预案的组成部分项案专预专项预案应制定明确的救援程序和具体的应急救援措施。专项应急预案主要内容包括4个部分：事故风险分析、应急指挥机构及职责、处置程序、处置措施。它是在专项预案基础上，针对特定的具体场所，通常是该类型事故风险较大的场所或重要防护区域所制定的预案现场预案（现场处置方案），它是针对具体的装置、场所或设施、岗位所制定的应急处置措施。现场处置方案应具体、简单、针对性强场案现预现场处置方案应根据风险评估及危险性控制措施逐一编制，做到事故相关人员应知应会，熟练掌握，并通过应急演练，做到迅速反应、正确处置。现场处置方案主要内容4个部分：事故风险分析、应急工作职责、应急处置要点、注意事项。综合应急预案、专项应急预案和现场处置方案详细内容见《生产经营单位生产安全事故应急预案编制导则》（2013版）除上述3个主体部分外，企业应急预案需要有充足的附件支持，包括：有关应急部门、机构或人员的联系方式；重要物资装备的名录或清单；规范化格式文件；关键路线、标识和图纸；有关协议或备忘录（包括与相关应急救援部门签订的应急支援协议或备忘录等）补充什么是国家标准分级？国家标准分级是根据《突发事件应对法》等法律制定的，作为给地区、各部门报送特别重大、重大和较大突发事件信息的标准和按照突发事件总体应急预案、专项应急预案规定进行分级处置的依据。（三）企业应急预案的国家标准分级

Produ6Overview核安全事件如何分级？视频6国家标准的一般分级4.2事故的严重程度分类4.2.1特别重大事故

有以下情形之一的为特别重大事故。4.2.1.1造成30人以上死亡的事故；4.2.1.2造成100人以上重伤的事故；4.2.1.3造成1亿元以上直接经济损失的事故。4.2.2重大事故

有以下情形之一的为重大事故。4.2.2.1造成10人以上30人以下死亡的事故；4.2.2.2造成50人以上100人以下重伤的事故；4.2.2.3造成5000万元以上1亿元以下直接经济损失的事故。国家标准的一般分级4.2.3较大事故

有以下情形之一的为较大事故。4.2.3.1造成3人以上10人以下死亡的事故；4.2.3.2造成10人以上50人以下重伤的事故；4.2.3.3造成1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故。4.2.4一般事故

有以下情形之一的为一般事故。4.2.4.1造成3人以下死亡的事故；4.2.4.2造成10人以下重伤的事故；4.2.4.3造成1000万元以下直接经济损失的事故。1、国家标准分级：安全事故《国家特别重大、重大突发公共事件分级标准(试行)》（1）国家特别重大突发公共事件（11种情形）（2）重大突发公共事件（9种情形）1、国家标准分级：安全事故《山东省突发事件分类和分级标准》（1）国家特别重大突发公共事件（11种情形）（2）重大突发公共事件（9种情形）（3）较大安全事故（9种）（4）一般安全事故（2种）2、国家标准分级：环境污染事故《国家特别重大、重大突发公共事件分级标准(试行)》（1）国家特别重大环境污染和生态破坏事故（8种情形）（2）重大环境污染和生态破坏事故（8种情形）河南安阳市范家庄离炼钢炉只有一墙之隔，村里每天都下铁雨，村民在这污染严重的环境下生活2008年3月24日2、国家标准分级：环境污染事故（1）国家特别重大环境污染和生态破坏事故（7种情形）（2）重大环境污染和生态破坏事故（5种情形）（3）较大环境污染事故（3种情形）（4）一般环境污染事故（3种情形）《山东省突发事件分类和分级标准》根据可能的事故后果的影响范围、地点及应急方式,在我国建立事故应急救援体系时,可将事故应急预案分成5种级别（四）其他分类或分级事故的有害影响局限在一个单位(如某个工厂、火车站、仓库、农场、煤气