公共政策决策体制

四、公共政策决策体制要点：1、公共决策体制的构成2、西方国家三权分立的决策体制3、我国议行合一的决策体制1赫伯特.西蒙说：决策是行政的心脏。在一定政治意义上说，公共决策体制就是政治——行政体制。2不同的制度环境会有不同的政策过程和效果；根据权力分配给谁和以什么程序分配的标准，可以对世界上不同政体进行归类3（一）公共决策体制构成1.决策体制构成要素：公共决策体制就是决策权力的分配，决策的程序、规则及决策方式的总和。公共决策体制的构成要素：决策权力决策程序决策规则及方式4公共决策体制三大要素（1）决策权力：权力分配给谁；（2）决策程序：按什么程序分配；（3）决策规则和方式：依据什么规则分配

一个“有效率的决策能否出台不是取决于经济学家和政治家的智慧，而是取决于决策规则”。公共决策体制与政治制度密切相连，尤其表现在决策权力分配制度上；有什么样的政治制度就有什么样的决策权力分配。5（二）公共决策体制的两个分类视角

1．首长制和委员会制

（按照掌握最高决策权的人数）首长制：又称一长制或独任制，是最高决策权归某个人单独掌握的一种决策体制。委员会制（合议制）：是最高决策权由委员会集体行使、集体负责的一种决策体制，是一种独特的政策决策体制。瑞士是世界上唯一长期实行委员会制的国家，联邦委员会是瑞士的最高行政机构，由联邦议会两院（国民院和联邦院）联席会议选出七名委员组成委员会。从中再选出正、副主席各一人。在这种制度下，立法机关和行政机关合二为一，议行一体。１８４８年，瑞士开始实行委员会制．

6利弊分析：首长制：决策权集中，决策果断、迅速、高效；容易导致个人专断，滥用决策权，以及由于个人能力问题而出现的重大决策失误。委员会制：可以集思广益，考虑周密、分工合作，发挥群体的力量进行决策，增进决策的科学性和民主性；但容易导致决策缓慢，办事拖拉，无人负责，效率不高。72．集权制和分权制

（按照权力在上下级间的分配）集权制：指决策权集中于上级机关，下级机关没有或很少有自主权，只能根据上级指令行事的决策体制。分权制：是指下级机关在其管辖范围内有自主权，上级机关无权加以干涉的一种决策体制。中国：政治上的单一制与经济上的分权制（财政联邦制）8利弊分析：集权制：制定政策时，能够统筹全局、协调各方，政策执行通畅高效；缺点是容易导致上级机关独断专行，不考虑下级机关的实际情况，决策实行“一刀切”，束缚下级机关的积极性，也不利于政策的执行。分权制：可以发挥下级机关的积极性，使下级机关因时、因地制宜地制定政策；缺点是各政策机关之间容易产生冲突，各行其是，协调困难。9民主？独裁？我反对你们的民主！这次会议虽然没有解决什么问题，但至少推动了民主的进程，^_^问题：为什么我国历史上一直是政治上的单一制？10（三）历史上出现的基本决策类型类型最高决策权归属最高决策者(集体/个人)主要存在时期主要存在地点主要决策方式原始民主制是租等原始组织全体成员全体会议（集体）原始社会时期，现代原始氏族部落，古埃及合议神权制神僧侣、宗教领袖（个人）古代、现代现代海湾伊斯兰教国家（伊朗）独裁君权制神或专制君主由宗教或传统产生的皇帝（个人）古代、近现代中国封建王权国家；现代君主国家独裁11历史上出现的基本决策类型类型最高决策权归属最高决策者(集体/个人)主要存在时期主要存在地点主要决策方式议会制总统-议会制全体公民议会（集体）总统（个人）

近代、现代美国合议，三权分立内阁-议会制议会(集体)英国委员会-议会制议会（集体）瑞士人民代表大会制度人民全国人民代表大会（集体）现代中国合议，民主集中制12历史上出现的基本决策类型类型最高决策权归属最高决策者(集体/个人)主要存在时期主要存在地点主要决策方式法西斯制法西斯国家政党领袖、国家元首（个人）世纪20－40年代意大利法西斯国家、德国法西斯国家独裁军人独裁制神或君主，实际为独裁者个人军队首领（集体或个人）古代、近代及现代军人专政国家独裁13几种主要的公共政策决策体制类型分析

议会制（代议制）议会制建立在西方的人民主权论和代议制理论的基础上，是民主制的基本形式议会制基本模式：由选民选举出议员，由议员代表选民做出公共决策，维护选民的利益。议会制的组织结构历史上曾经出现过一院制、两院制、三院制、四院制等几种类型。最初法国议会由贵族、教士和平民组成三院最初瑞典的议会由贵族、教士、市民和农民组成四院。

14当今世界主要只有一院制和两院制。实行一院制的国家主要是一些幅员小的国家，如丹麦、芬兰、冰岛、以色列、卢森堡、新西兰、挪威和瑞典等。实行两院制的国家主要有美国、英国、法国、德国、意大利、澳大利、加拿大、大日本等。两院分为上院和下院（或参议院和众议院），两院有共同的权力和各自的特权，相互制衡，防止权力被独掌。下院制定的政策，往往要经过上院的认可，以对下院有时是草率的决定维持小心的制衡。151．总统－议会制(特点)（1）总统既是国家元首，又是政府首脑，是强有力的直接决策者；（2）总统与议会分别由选民选出，各自对选民负责；（3）政府由总统组织，政府成员不能兼任国会议员，不得参与议会议案表决；（4）议会有权弹劾总统，但总统无权解散议会；（5）总统对议会通过得公共政策方案有否决权，议会通过的公共政策方案要经总统批准才能有效；（6）总统的某些决策权受议会制约。代表国家：美国、芬兰、法国、墨西哥、阿根廷等国家，以美国最为典型。162．内阁－议会制(特点)（1）国家行政权属于内阁，国家元首（君主）是虚设的；（2）议会是国家的最高权力中心，内阁由议会产生，对议会负责，受议会监督；（3）国家元首颁布的法令必须经内阁总理签署才行；（4）内阁所作的重大决策必须取得议会多数支持；（5）议会可以对内阁提出不信任案，内阁也可以要求国家元首解散议会；（6）内阁总理为议会多数党领袖，内阁由多数党组建。代表性国家：英国、德国、意大利、日本、澳大利亚、奥地利、比利时、加拿大、丹麦、新西兰、以色列等。173．委员会－议会制(特点)（1）议会是最高权力机关，不仅具有立法权，而且具有行政权；（2）委员会领导日常行政事务，但委员会只是议会的一个执行机关，委员会成员可以为议会的最后决策提供咨询；（3）委员会不能解散议会，议会也不能解散委员会；（4）委员会所作的决策，须经委员会集体讨论通过；（5）委员会主席或副主席的权限与委员会其他成员是一致的；（6）委员会委员的选任不受党派关系的约束。代表性国家：瑞士联邦。18（二）西方国家三权分立的决策体制国会（议会）、总统（国家元首）、司法、政府机构思考：1、何谓三权分立？2、如何评价三权分立？19三权分立的核心与本质权力分立、制衡1、权力是双向度2、没有绝对至高无上3、非单一中心（多中心，纵向和横向）行政权立法权司法权20如何评价三权分立制度？权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。——阿克爵顿（英）一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不变的经验。权力的异化源于人性的不完善。

——孟德斯鸠21（三）人民代表大会制1．各级人大由民主选举产生；2．各级人大及其常委会集体行使权力，按照民主集中制的原则行使职权；3.“议行合一”:行政机关、法院和检察院都是由各级人大选举产生，并受其监督，对其负责。属于代议制民主决策的范围。4.中国共产党在人代会中的领导作用：重大问题由党提出建议，由人大讨论决定；党向行政机构推荐干部，由人大表决。5.人民代表大会制与民主政治协商会议相结合，发挥民主党派参政议政的作用。6．少数民族聚居的地方实行区域自治，香港、澳门和台湾实行高度自治。22（四）我国议行合一的决策体制思考：1、什么是议行合一？2、如何客观全面评价这种体制？23

我国议行合一的决策体制特征1、体制赋予政策过程两大特征：其一，从宪法规范的权力关系来看，全国人民代表大会是国家最高权力机关，行使国家的立法权，在国家机关体系中居首要的、全权的地位。其二，从政府系统与中国共产党的关系上看，中国共产党是中国政府系统的领导核心，左右着政府过程的运行，主导着公共政策的制定。在西方国家，公共政策多以法的形式出现。当代中国的公共政策，从其实质特征看，充分体现出中国共产党的领导作用；从其形式特征看，则由三部分构成，即党的政策、人大立法和行政决策。

24议行合一体制的核心：1、单中心2、权力单向度3、至高无上（最高权力）(横向与纵向)

25理论上权力关系：人大（立法）两院行政军事国家主席（司法）（国务院）（总理）

26实践（实际操作）党（中央、政治局及常委）人大两院国务院国家主席军事27282930讨论1：我国公共决策权力分配的特点党政与宪政结构并存的格局：党政结构是决策性质的结构，宪政结构是执行性质的结构。1．执政党在我国公共决策权力分配中的特殊地位。中国共产党既是执政党，也是领导党，党在国家决策体制中起着政治领导的指导作用；

执政党在国家政治权力结构中的特殊地位，使得中国政治权力的源泉实际上是在党，党处于国家权力体系的最高层次，掌握最高领导权、决策权。312．中国政府体制内实际的权力体系结构：在党的最高领导之下，立法机关遵从党的意志，联系人民群众，制定法律和监督政府；行政机关遵从党的意志去管理行政事务；司法机关遵从党的意志，一方面监督民众，另一方面监督政府。32讨论2：人民代表大会“橡皮图章”？宪法已经赋予人民、人大足够的权利第一条中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。第二条中华人民共和国的一切权力属于人民。

人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。第五十七条中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。

如何加强人大在决策中的作用？

33更新决策观念

准确界定政府、政党角色决策权与执行权适度分离构建有效决策咨询机制

规范决策程序——坚持公共决策公示制度，扩大决策参与

——建立重大决策听证制度

落实公共决策责任监督机制提高决策者的整体素质

341.横向结构：越来越趋向于决策、执行、监督的相对分离在“谋”与“断”的分工中，作为“谋”的信息咨询部门和政策分析部门越来越受到重视近年以来关于横向决策机构的主流观点和做法1.大部制改革2.信息咨询部门事业化、企业化3.深圳市行政机构试行决策、执行、监督“三权分立”（五）公共决策体系结构分析35背景材料：

大部制改革：职能整合是主调

什么是大部制大部制即为大部门体制。为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。特点是扩大一个部所管理的业务范围，把多种内容有联系的事务交由一个部管辖，从而最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。36大部制改革

大部制即为大部门体制，即在政府的部门设置中，将那些职能相近的部门、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。大部门体制改革始于2008年，中央及各地采取了一系列措施推行大部制改革。2012年11月，在党的十八大报告中，胡锦涛总书记再次提及大部制。2013年3月10日披露的国务院机构改革和职能转变方案表明，新一轮国务院机构改革即将启动，国务院组成部门将减少至25个。37改革开放后政府机构7次改革第一次：1982年：国务院各部门从100个减为61个，编制从5.1万人减为3万人。

第二次：1988年：国务院部委由45个减为41个，改革后人员编制减少了9700多人。

第三次：1993年：国务院组成部门、直属机构从86个减少到59个，人员减少20％。

第四次：1998年：不再保留15个部委，新组建4个部委，3个部委更名。改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有的40个减少到29个。

第五次：2003年：设立国资委、银监会，组建商务部、国家食品药品监督管理局、安监总局，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会，国务院组成部门变为28个。第六次：2008年：除国务院办公厅外，国务院组成部门设置27个。这次国务院改革涉及调整变动的机构共15个，正部级机构减少4个。38国务院机构改革方案公布（2013.3.10）改革的重点是，紧紧围绕转变职能和理顺职责关系，稳步推进大部门制改革，实行铁路政企分开，整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构。具体内容是：——实行铁路政企分开。将铁道部拟定铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部；组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责；组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责；不再保留铁道部。——组建国家卫生和计划生育委员会。将国家人口和计划生育委员会的研究拟定人口发展战略、规划及人口政策职责划入国家发展和改革委员会；国家中医药管理局由国家卫生和计划生育委员会管理；不再保留卫生部、国家人口和计划生育委员会。39——组建国家食品药品监督管理总局。保留国务院食品安全委员会，具体工作由国家食品药品监督管理总局承担；不再保留国家食品药品监督管理局和单设的国务院食品安全委员会办公室。——组建国家新闻出版广播电影电视总局。不再保留国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署。——重新组建国家海洋局。国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导；设立高层次议事协调机构国家海洋委员会，国家海洋委员会的具体工作由国家海洋局承担。——重新组建国家能源局。将现国家能源局、国家电力监管委员会的职责整合，重新组建国家能源局，由国家发展和改革委员会管理；不再保留国家电力监管委员会。3月10日，国务院发布《国务院机构改革和职能转变方案》，开启新一轮大部制改革。国务院组成部门将减少至25个。国务院机构改革方案公布（2013.3.10）40

1.“三权分立”：加入“决策、执行、监督”分立的意图，对“三权”进行厘清、分立归属，而不仅仅是简单地把职能相近、业务雷同部门合并或拆减。

2.部门大量合并：将根据政府职能业务的雷同性、共性和重合性合并一些部门，但权力相互监督的部门应该不会融合到一个部门里。

3.塑造公共服务型政府：通过减少机构数量，降低各部门协调困难，使政府运作更有效率，更符合市场经济的宏观管理角色定位，塑造公共服务型政府。

41政府简政差距有多大？42公共政策决策结构可以根据管理层次和管理幅度不同，将决策体制划分为纵向结构和横向结构。纵向结构：尖型形态和扁型形态在尖型形态中