第七章行政执行

公共行政学第七章行政执行

天下之事，虑之贵详，行之贵力，谋在于众，断在于独。——（明）张居正：《陈六事疏》学习目标教学目的和要求：了解行政执行、行政指挥、行政控制、行政沟通、行政协调、行政执行评估等重要概念的含义，理解行政执行的原则与作用，掌握行政执行的过程与方法，熟练掌握排除行政执行障碍的对策。教学重点和难点：行政执行的原则和作用、行政执行障碍及其排除。主要内容行政执行概述行政执行的过程行政执行中的障碍和对策案例讨论复习思考题第一节行政执行概述一、行政执行的含义与特点二、行政执行的地位与作用三、行政执行的原则一、行政执行的含义与特点（一）行政执行的含义行政执行也称行政实施，是行政机关及行政人员依法实施行政决策，以实现预期行政目标的过程。理解行政执行的含义，应把握以下要点：行政执行的主体是行政机关和行政工作人员，以及由行政机关授权的社会组织；行政执行是行政机关和行政工作人员依法落实行政决策的执法活动；行政执行须以决策目标为导向，以决策标准为标准，以实现公共利益为宗旨。（二）行政执行的特点目的性强制性务实性服务性没有确定的目标就谈不上行政执行的启动针对的是正在形成或已经形成的公共问题上海一个女硕士乱穿马路时，坚决不肯接受处罚，甚至对交警大骂脏话，最后被拘留10天。1.经常性；2.组织性；3.时效性；4.创造性；5.原则性；6.灵活性。行政执行的其他特点常规性执行和非常规型执行二、行政执行的地位与作用行政执行是行政管理中的一个重要环节，具有重要作用。行政执行是落实行政决策的根本途径；行政执行是检验、修正和完善行政决策的过程；行政执行是实现政府职能的必要形式；行政执行是衡量公共组织及其运行状况的重要标准。三、行政执行的原则1.主体原则。确立和维护广大行政工作人员的主体地位。2.准确原则。行政执行机构和人员要忠于决策，执行决策不折不扣、保质保量。3.迅速原则。行政执行要迅速果断，讲究时效，力争以最快的速度、最小的成本实现决策目标。4.系统原则。行政执行必须有全面而周密的系统安排，使各项工作心中有数，能够有条不紊地进行。5.创新原则。在忠于决策的前提下，根据具体情况，创造性地开展工作。6.合法原则。行政执行中采用的方法和手段不能违背宪法、法律和政策。第二节行政执行的过程一、行政执行的准备二、行政执行的实施三、行政执行评估准备阶段实施阶段总结评估阶段一、行政执行的准备1.计划准备；2.思想准备；3.组织准备；4.物质准备。二、行政执行的实施这一阶段是行政执行最关键的阶段，也是实质性的阶段，又包括一系列相互联系的功能性环节，主要有：行政指挥；行政沟通；行政协调；行政控制。（一）行政指挥行政指挥及其作用行政指挥是行政领导者在行政执行过程中，按照既定的决策目标和实施计划，对其部属进行领导、指导和调度的管理活动。行政指挥在行政执行过程中主要具有以下几个方面的作用：行政指挥是保证行政执行活动协调有序的重要保证；行政指挥是高效地贯彻执行行政决策的根本保证；行政指挥是有效地配置和利用各种行政资源的必要条件；行政指挥是衡量行政领导者的政策水平和能力的重要标准。行政指挥的原则统一指挥原则法定权威原则准确权变原则坚定有力迅速及时原则合理授权原则行政指挥的方式口头指挥会议指挥书面指挥网络指挥指挥方式（二）行政控制行政控制的含义与作用行政控制是指行政领导者按照决策目标和决策标准衡量行政决策的执行情况，并及时纠正和调节执行中的偏差，以确保实现行政目标的活动。行政控制贯穿于行政执行的全过程，其主要作用：行政控制是完成执行计划的重要手段；行政控制是全面贯彻行政决策的保障；行政控制是保证目标实现的重要机制。行政控制对象行政工作人员财务工作信息组织绩效控制对象BECDA行政控制的类型3412根据控制的范围划分：宏观控制、微观控制根据控制的组织机构划分：集中控制、分散控制、分级控制根据控制的方式划分：直接控制、间接控制

根据控制的时序划分：事先控制、事中控制、事后控制直接控制：所谓直接控制即着眼于培养更好的主管人员，使他们能够熟练的应用管理的概念、技术和原理，能以系统的观点来进行和改善他们的管理工作，从而防止出现因管理不善而造成的不良后果。

由此我们可以得出直接控制原理即：管理者及其下属的素质越高，就越能胜任所承担的职务，就越不需要间接控制。

所谓间接控制是指着眼于发现工作中的偏差，分析产生的原因，并追究其个人责任使之改进未来的工作。间接控制的优点在于它能纠正管理人员由于缺乏知识、经验和判断力所造成的管理上的失误和偏差，并能帮助主管人员总结吸取经验教训，增加他们的知识经验和判断能力，提高他们的管理水平。

扁鹊论医魏文王问名医扁鹊说：“你们家兄弟三人，都精于医术，到底哪一位最好呢？”扁鹊答说：“长兄最好，中兄次之，我最差。”文王再问：“那么为什么你最出名呢？扁鹊答说：“我长兄治病，是治病于病情发作之前。由于一般人不知道他事先能铲除病因，所以他的名气无法传出去，只有我们家的人才知道。我中兄治病，是治病于病情初起之时。一般人以为他只能治轻微的小病，所以他的名气只及于本乡里。而我扁鹊治病，是治病于病情严重之时。一般人都看到我在经脉上穿针管来放血、在皮肤上敷药等大手术，所以以为我的医术高明，名气因此响遍全国。”文王说：“你说得好极了。”从这个小故事中，得到了这样的道理：事后控制不如事中控制，事中控制不如事前控制。行政控制的过程纠正偏差衡量成效确定控制标准行政控制过程分析原信息预期成效实际成效与标准相比的偏差制订纠正措施分析偏差原因（三）行政沟通行政沟通的含义与作用行政沟通是指在行政管理活动中，在政府各个部门和各个层级之间以及各种人员之间所进行的政务信息的交流与传递。行政沟通普遍存在于行政管理的各个环节和阶段。行政沟通的作用：行政沟通是实现科学决策的基础；行政沟通是统一指挥的基础；行政沟通是行政检查和监督的依据；行政沟通是所有行政人员参与管理的手段。行政沟通的分类3412按沟通的确定性划分：正式沟通、非正式沟通按沟通的路线划分：单向沟通、双向沟通按信息流向划分：下行沟通、上行沟通、平行沟通按沟通工具划分：口头沟通、书面沟通、网上沟通美国管理协会提出的“良好沟通十诫”

（1）沟通前应把所要传递的思想搞清楚；（2）要认真考虑沟通的真正目的；（3）当进行沟通时，要全面考虑自然的和人的环境，这对沟通的成败有很大的影响；（4）在筹划沟通的内容时，要尽可能地同别人商量；（5）信息沟通过程中，既要注意信息的基本内容方面，同时也要注意语气、语调等方面；（6）要善于利用机会来传递对听者有益或有价值的东西；（7）跟踪检查你的沟通；（8）沟通时不仅应着眼于现在，也应着眼于未来；（9）一定要使你的实际行动维护你所沟通的信息；（10）在沟通中，每个人不仅应使别人听懂你的意思，而且还要弄清别人的意思。（四）行政协调行政协调的含义与作用行政协调是指调整行政系统内各机构之间、人员之间、行政运行各环节之间，以及行政系统与行政环境之间的关系，以提高行政效能、实现行政目标的行为。行政协调的主要作用有：行政协调可整合各行政部门和各类行政人员，使他们齐心协力、团结一致、步调一致；行政协调可以促进各行政部门优化配置和有效利用各种行政资源，精简和优化办事程序，提高行政效率；行政协调有助于各行政部门和各类行政人员树立整体观念和全局观念；行政协调可以协调政府与行政环境之间的关系。行政协调的原则行政协调原则依法协调原则统筹兼顾，顾全大局的原则

求同存异原则实事求是、公正合理的原则

行政协调的类型（1）行政组织内部的协调：以提高公共组织整体效能为目标的协调。层级结构的协调；横向部门间的协调；对各种资源的协调；人际关系的协调。（2）公共组织与外部环境之间的协调：以高效率地适应与满足社会需要为目的。转变政府职能；建立社会反馈体系；促进民主参与。行政协调的方法

对话与谈话协调：主要用于解决人际关系方面的协调问题。会议协调：会议协调应用比较广泛，形式多种多样。组织协调：在行政系统内成立专门的协调机构。信息协调：通过经常性的信息传递和交流，促进相关各方的相互了解，求得共识互谅互让，精诚合作。网络协调：通过政府内部网络或互联网彼此沟通，进行协调。三、行政执行评估（一）行政执行评估的含义与作用行政执行评估的含义行政执行评估是指对行政执行活动的进展情况和效果进行评价和总结，包括行政执行过程评估和行政执行效果评估两个方面。一般意义上所说的行政执行评估主要是指行政执行效果评估。行政执行评估的作用合理配置社会资源的有效手段；检验政策效率和效益的基本途径；决定政策去向的重要依据；开始新的政策运行的必要前提；公共政策科学化民主化的必由之路。（二）行政执行评估的原则与方法行政执行评估的原则客观性原则整体性原则可比性原则准确性原则列宁：“如果昨天的经验没有使我们看到旧方法的不正确，那么，我们今天决不能学会用新方法来解决自己的任务。”行政执行评估的方法直接质询法民意调查法标准衡量法历史比较法对象比较法案例比较法（三）行政执行评估的内容与程序行政执行评估的内容评估行政执行的直接效果。评估行政执行的社会效果。评估行政执行的长远效果。行政执行评估的程序评估准备阶段：确定评估对象；明确评估目的；选择评估标准；培训评估人员；拟制评估方案。评估实施阶段：采集评估信息；分析评估信息；形成初步结论。评估总结阶段：撰写评估报告；总结评估工作。第三节行政执行中的障碍和对策一、影响行政执行的主要因素二、行政执行中存在的主要障碍三、克服行政执行障碍的对策一、影响行政执行的主要因素行政执行是否顺利有效，受主客观两方面因素的影响和制约。史密斯在《政策执行过程》一文中指出，理性化的政策、执行机构、标的团体、环境因素等是影响行政执行的四大因素。我国目前影响公共行政执行的因素主要表现在两个方面：非执行主体方面的因素、执行主体方面的主观因素。（一）非执行主体方面的因素行政决策所要解决问题的性质；行政决策本身的质量；决策实施对象对决策的态度。（二）执行主体方面的主观因素行政执行机关的组织结构；行政执行领导的权威；行政执行人员对决策的忠实程度；行政执行者对决策的追踪管理。二、行政执行中存在的主要障碍从我国近些年来公共行政执行的实践来看，大体上表现为以下几个方面：1.公共行政执行中的“中梗阻”现象；2.公共行政执行中的“观望症”；3.公共行政执行中的决策“走样”现象；4.公共行政执行中的“低效率”。

“梗阻”本非政治术语。上世纪80年代《人民日报》刊文批评企业与行政管理部门之间的“二级公司”造成政策执行弊端时，首先使用这个医学词汇来描述该现象，赋予了新含义。随着改革开放的深入，“中梗阻”现象在行政管理过程中以新的形式出现，引起了社会广泛关注。

“中梗阻”现象的症状，媒体已经有很多生动的描述。如果下定义的话，就是指“在公共政策执行的实际过程中，政策执行主体由于自身的态度、素质和能力等原因，消极、被动、低效地执行政策，甚至影响和阻挠公共政策的有效执行。”就其定性而言，起码涉及到两个层面问题：从浅层次看，是一种行政不作为和行政效能低下的问题，这也是一种常见的机关病，属于作风不良、工作态度消极和素质欠缺的问题。从深层次看，其实是官场潜规则干扰权力运行，造成权力失范和异化问题，是“小腐败”乃至“行政腐败”问题。

造成行政执行障碍现象的几点原因探析1.“官本位”意识

纵观封建历史，“官本位”观念至少包括了以下内涵：在社会生活中，一切以“官”为本，以“官”的利益和意志为最根本的出发点和落脚点，而不是一切以“民”为本；严格的上下层级制度，下级对上级唯命是从，上级对下级拥有绝对的权力；以是否为官、官职大小、官阶高低为标尺，来衡量人们社会地位的社会心理；在此基础上形成“尊官卑民”的社会心理。在现实政治生活中，“官本位”仍然幽灵不散。在民众参与不足、权利观念萎缩的情况下，权力意识恶性膨胀，“官本位”被普遍认同。这种传统政治文化的负价值，不利于公共政策的执行。

2.“子民”和“卑民”意识

在传统时代，宗法文化渗透到政治中，产生“拟宗法伦理”：君民之间模拟父子伦理关系，君为父，民为子。而官吏是为君“牧民”的，是民的“父母官”。治国者高高在上，小民匍匐在地，五体投地。在21世纪的今天，它仍然是一种痼疾沉疴，“父母官”的说法已被人们习以为常，这反过来强化了某些行政者歧视民众的心理。

3.特权思想和官僚作风特权在历史上具有多种形态，按其性质可分为经济特权、政治特权和文化特权三大类，特权思想正是传统政治文化中维护权力集团利益的产物，它必然导致衙门作风和官僚主义积习。这种传统观念在当代日常行政过程中，就表现为家长制、权力至上和特权思想严重等不良倾向，这也是行政过程中形形色色官僚主义的深层文化成因。其主要表现和危害是高高在上，滥用权力，脱离实际，脱离群众，好摆门面，好说空话，思想僵化，人浮于事，办事拖拉，不讲效率，不负责任，互相推诿，以至官气十足，动辄训人，吃拿卡要，雁过拔毛，打击报复，压制民主，弄虚作假，欺上瞒下。最终是私徇舞弊，贪赃枉法，走向腐败。

4.人情政治

血缘宗法文化对传统政治的最大影响，是衍生出所谓家族政治、裙带政治、人情政治、关系政治，塑成传统政治的基本生态。而这些观念的残余意识，至今大有市场，在行政过程中“情大于法”、“以情代法”现象比比皆是，严重地冲击了社会的公正，败坏了民主政治的社会氛围。

5.“权力寻租”意识

“权力导致腐败，绝对权力导致绝对的腐败。”通观古今，腐败现象都是权力主体利用公共权力谋取个人利益最大化，但封建时期的腐败具有必然性、整体性和公开性特点，事实上已演化为统治集团内部的利益再分配机制。封建官场盛行的权力商品化、权钱交易、以权谋私和贪赃枉法等负面现象，仍旧对当代政治产生着不依人意志为转移的严重侵蚀。实现公共行政决策的民主化、科学化；合理设置公共行政执行机构；加强公共行政执行人员队伍建设；建立健全公共行政执行的动力机制。三、克服行政执行障碍的对策案例讨论一

齐抓共管计划生育工作1993年，某省在对全省计划生育状况进行以县为单位检查的基础上，排出了执行计生政策的好坏名次，某县列在倒数第二位。为此，该县有关领导受到严厉的批评，并责令其赶快补救。于是该县的工作重点迅速地转移到计划生育工作上。具体措施如下：1.建立计划生育工作领导小组，一把手亲自出任组长2.调动各部门、各单位的人财物进行“综合治理”。3.进行大力宣传，形成舆论。4.对全县实施准生证控制。为补救前段失控，94年不发准生证。5.组织工作队下乡蹲点驻队。鉴于农村条件艰苦，给予驻队干部一定补助。工作队下乡后，发现存在的问题十分严重。如农民的计生意识非常淡漠，超生现象十分普遍；基层执行机构工作不力，对超生者几乎未作处罚；基层领导在一切以经济工作为中心、一切向钱看的驱使下，很少顾及此类工作，专职机构和人员独立难支。此外，在开展计生工作时也遇到了很大的阻力。如在超生状况调查中，村民们相互包庇隐瞒；在对适龄妇女检查中，由于外出打工者数量很大，回来接受检查造成的经济损失很大，因而，请人代替应付检查的现象十分普遍。另外，为彻底杜绝超生问题，工作组采用了高额罚款的办法，引用一位县领导的话就是：“就要罚得超生户倾家荡产”，如交不起罚款，就抄家、变卖家产、杀猪赶羊。因而，很多人不得不远走他乡，甚至出现暴力抵抗的现象。案例思考：1.该县制订的计生措施合理吗？为什么？2、工作组的执行工作为什么不能顺利完成？我们应吸取那些教训？

案例讨论二一次性筷子为何禁而不止？

不久前，S省在全国率先出台了《禁止生产、销售和使用一次性木筷的决定》，引起一片称赞。但由于一些原因，一次性木筷回潮难止，禁令变成一纸空文，引起百姓议论纷纷。2001年4月12日，S省林业厅与省工商局联合发出通知，决定从6月1日起在全省禁止生产和使用一次性木筷，并将对违规行为严厉处罚。政策公布之初，林业厅和工商局开展了几次联合执法行动，查处了一些违禁餐馆。许多餐馆开始用一次性竹筷或消毒筷取代一次性木筷。

但时隔不久，记者采访发现，B县、C县、D县、E县的餐馆都在使用一次性木筷。而在省城A市几条餐饮业集中的路段，近40家临街餐馆中，只有4家未使用一次性木筷。在A市一次性木筷的最大销售市场胡家庙市场，不少摊位仍在公开销售一次性木筷，想买多少有多少。一项受到广泛关注的环保政策，为何