布坎南政府失败说

第六章总结与探索时期的西方行政学说

到20世纪80年代，西方行政学已经走过了一个世纪的历程。尽管它仍然缺乏一个为人们所公认的、明确的中心和体系。但作为一门学科与专业，其地位已经在争论和探索中得到了巩固。80年代以来行政理论研究的主要内容包括:

(1)“企业家政府”理论的兴起。

(2)政策科学的繁荣。

(3)公共选择理论的影响深远。以1986年诺贝尔经济学奖获得者、美国经济家布坎南为代表的“公共选择学派”,从经济学的视角考察政治现象和政府行为问题布坎南公共选择理论的“政府失败说”第一节教学目标生平与著述公共选择理论的基本假设政府的失败及其根源补救“政府失败”的政策建议对我国政府管理的启示詹姆斯·布坎南（(JamesM.Buchanan,1919—）美国著名经济学家，公共选择理论的创始人，美国布莱克斯堡弗吉尼亚大学公共选择研究中心的教授和总负责人。

一、生平与著述1940年获中田纳西州师范学院理学学士学位；

1941年获田纳西大学文学硕士学位；

1948年获芝加哥大学哲学博士学位。

先后在田纳西大学、加州大学洛杉矶分校、剑桥大学等多所大学任教。

1955-1956年，在意大利进行为期一年的研究，深受意大利公共财政学派影响，并对政治决策问题产生浓厚兴趣。

1969年在弗吉尼亚理工学院任教，与塔洛克创建了公共选择研究中心。

意大利公共财政学派的理论。1956年和1959年布坎南两度以研究学者身份赴意大利研修，其间他接触了许多有关流行于19世纪末20世纪初的意大利公共财政字派的学术资料。公共财政学派的早期代表人物麦奇维里曾提出了一个关于国家运行的模型。在这一模型中，麦奇维里将社会划分为统治阶级和被统治阶级两大集团，并且明确提出统治阶级的行为是自私的，他们以社会名义作出的公共决策只是着眼于本集团的最大利益。就公共财政政策而言，统治阶级的决策目标仅是选择那些使被统治阶级的抵制最小化的财政政策，而并不以真正的公共利益为转移。布坎南正是在意大利公共财政学派经济思想的影响下，抛弃了国家是一个慈善君主的浪漫看法，对政治活动特别是政府行为的认识发生了根本性的变化，从政府的崇拜者变为政府的批判者，并最终得出了“政府失败”的结论。这正是公共选择学派最响亮、最有代表性的论点，公共选择学派的核心思想就在于此。

1977年，曾获迈阿密大学法学经济学中心颁发的法学经济学奖。

1986年荣获诺贝尔经济学奖。正如瑞典皇家科学院评价的那样：“布坎南的贡献在于他将人们从互相交换中各自获益的概念应用于政治决策领域。”

即将经济人假设引进政治决策领域

一生著述甚多，共有20多部著作，300多篇论文，涉及公共经济学的每一个方面。值得注意的是，1965年布坎南在《经济学》杂志上发表《俱乐部经济理论》，构成其公共选择理论的重要组成部分。俱乐部理论模型的核心内容是，在没有政府强制的条件下，出于私利的一组公共产品的消费者，能够通过自愿协议谈判方式，达成一种联合提供的契约，来解决公共产品的共同消费及其成本分摊问题，并且只要满足一系列假设，这种方式在实现各自利益的同时，能够实现集体利益的最大化。（一）背景

20世纪30年代遍及资本主义世界的经济危机促使了凯恩斯主义的兴起。随着政府对市场干预的增强,政府干预的局限性和缺陷也日益显露出来。布坎南等人创立公共选择理论,其目的正在于揭示“政府失败”并试图克服政府干预的缺陷。正如布坎南所说,“市场的缺陷并不是把问题交给政府去处理的充分条件”,“政府的缺陷至少和市场一样严重”。二、公共选择理论的基本假设（二）内涵

公共选择理论是旨在将市场制度中的人类行为与政治制度中的政府行为纳入同一分析轨道，即经济人模式。从而修正传统经济学把政治制度置于经济分析之外的理论缺陷的一种新公共经济理论。（三）基本特点是以经济人的假设为分析武器，探讨在政治领域中经济人行为是怎样决定和支配集体行为，特别是对政府行为的集体选择所起到的制约作用。

◆公共选择：是指非市场的集体选择，实际上就是政府选择。◆经济人:“经济人”假设最早是由英国经济学家亚当·斯密提出来的，他认为一是人都追求自己的利益即个人利益最大化，二是人都是有理性的，是精于算计的，亦即假定人都是有经济人特点。◆传统经济学：是指以“经济人”为理论前提假设来研究人类社会各种经济活动与各种经济关系及其发展逻辑，规律的科学。◆传统行政学：其研究的前提是把政府及官员看成一心为公，不为私利的利他主义者。政府家及官员对公共政策的选择活动，是一种非盈利的活动，任务是保证公共政策的效率和公平。

政府不是神的造物，它并没有无所不在和正确无误的天赋，因为政府仍是一种人类组织，在这里做决定的人和其他人没有什么差别，这些人一样会犯错误。因此，建立在道德神话基础上的国家政治理论一遇上“经济人”这一现实问题便陷入难以解决的困境，为此，我们必须从一方面是利己主义和狭隘个人利益所驱使的经济人，另一方面是超凡入圣的国家这一逻辑虚构中摆脱出来，将调查市场经济的缺陷和过失的方法应用于国家和公共经济的一切部门。这样便使所有分析有了一个共同出发点：经济人---当人们必须在若干取舍面前进行选择时，他们将更愿意选择那种能为自己带来较多好处的方法。政府不是万能的，会有失误

政府失败是指个人对公共物品的需求在现代议制民主政治中得不到很好满足,公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源,致使公共支出规模过大或者效率降低,预算上出现偏差,政府的活动并不总象应该的那样或象理论上所说能够做到的那样“有效”。

在布坎南看来，政府作为公共利益的保证人，其作用是弥补市场经济的不足，并使各经济人员所做决定的社会效应比政府干预以前更高，否则，政府的存在就无任何经济意义。三、政府的失败及其根源为什么政府干预会产生“负效应”以及如何从制度上弥补这些缺陷？布坎南对政府失败的主要表现形式——政府政策与政府工作机构低效率及其根源进行了较为深入的分析，并就如何补救这种“失败”提出了具体的政策建议，构成了公共选择理论的“政府失败论”。布坎南认为，所谓政府政策的低效率是指所执行的政策不是最好的政策，不能确保资源的最佳配置。一般地说，美国政府的政策在理论上可分为三类：

布坎南以第三类政策而言，他认为由于每个政府部门或公用事业部门所遵循的政策通常是由该部门领导人根据自己对共同利益的理解来决定的，因而，一方面这些部门政治家的行为具有相当大的自由,他们对共同利益的理解常常很难符合公共利益。另一方面，他们的行为实际上也不倾向于为最大限度地增进共同利益服务，而是依据自己获得信息和个人效用最大化原则来决策。受经济人动机左右布坎南认为，产生这一政府行为的外部原因是缺乏一种约束机制制约政府行为方式，以确保任何人处于某一特权地位时均不能过多地牟取私利。公共选择理论强调，不应该把增加社会福利与保证人人平等的权力随便交给某一特权机构或阶层，然后再虔诚地等待特权机构或阶层的恩赐。理性的做法应该是使这些特权机构或特权人物受制于某一硬性约束机制并且由公民真正地而非形式地掌握该约束机制的最终决策权。缺乏竞争机制1缺乏降低成本的激励机制2政府机构自我膨胀3监督信息不完备4政府的寻租行为5

布坎南对政府工作机构低效率的原因进行了分析。他认为，导致政府机构工作低效率的原因有以下几个方面：（一）缺乏竞争机制1、由选民直接选举产生的代表只占政府工作人员总数的很小比例；2、部门领导与当选代表之间存在着密切的利害关系，不会应工作低效率而遭到解雇，所以没有压力去高效工作；3、约束政治家个人活动的限制体制不以盈利为目的，提供公共服务的各部门之间不存在竞争，所以官员自由过多，工作没有积极性。（二）缺乏降低成本的激励机制

1、从客观上看，由于政府部门的活动大多不计成本或计算不精确，形成政府部门对公共物品的供给超出社会财富最优分配时所需要的数量，导致社会资源的浪费。2、从主观上看，政府所属各部、局的工作大多具有一定的垄断性，一方面，各部、局可以利用这种垄断地位在供给公共产品与劳务时尽可能降低服务质量，提高服务价格，并在此基础上扩大生产规模，使之所提供的服务数量与范围超过最优的生产水平；另一方面，由于政府部门所承担的任务较为复杂，他们可以利用所处的垄断地位封锁一部分公共产品生产职能及资源成本等信息，从而使承担制约任务的议员和执行管理预算职能的部门无法了解真是成本，不能准确评价运行效率，也就无法充分行使监督权。公众支出给特权阶层变相的集体补贴，其成本由纳税人承担（三）政府机构自我膨胀

1、政府官员也是的人利益最大化者，他们总是希望不断扩大机构规模，增加其层次，扩大其权力，以相应的提高其机构的级别和个人待遇。2、使他们去制定更多的规章制度，增加自己的俸禄和享受。财政赤字→货币→通货膨胀｝政府部门人员组成的增长和政府部门支出水平的增长（四）监督信息不完备

监督的效力很可能因为信息的不完备而降低、甚至失去。这是因为监督者为了有效履行其职能，必须对被监督者的情况了如指掌，但向监督者提供信息的往往是被监督者，由于政府部门对其经营业务有着自然的垄断性，可以利用其垄断地位来封锁一部分公共产品所涉及的有关资源和成本的信息。因此，监督者根据被监督者提供的不完备的信息所进行的监督，其实效是大打折扣的。（五）政府的寻租行为“寻租”即寻求租金，是指人们凭借政府保护而进行的寻求财富转移而造成资源浪费的活动（本质在于获得更大的利润）。用布坎南的话说就是“租金是支付给资源所有者的款项中超过那些资源在任何可代替的用途中所能得到的款项的那一部分。租金是超过机会成本的收入。”

政府拥有的土地

实际价值200万

售出价300万领导贪污100万招标竞标领导亲属领导者以房地产为例寻租行为出现的原因：

1、由于政府的各项经济决策往往以某种公共利益需要为解释而为某些利益集团服务，特殊的利益集团为谋求政府保护，逃避市场竞争，实现高额垄断利益。2、信息不完备所导致的监督失效政府的权力滥用、行贿受贿等腐败现象和社会资源的巨大浪费最常见的寻租行为有四种：

一、政府定价；二、政府的特许权；三、政府的关税和进口配额；四、政府订货。创立一种新政治技术，提高社会民主程度。即通过社会制度的改革，约束和限制政府权力。（立宪改革、立宪限制，需求显示法）第一改革赋税制度，约束政府权力。即限制税收收入。第三在公共部门恢复自由竞争，改善官僚体制的运转效率。即重建竞争结构，恢复激励机制第二四、补救“政府失败”的政策建议布坎南等公共选择理论家就如何对“政府失败”进行补救提出了一些颇有启发性的具体建议。（一）创立一种新政治技术，提高社会民主程度。1、立宪改革、立宪限制：通过重建基本宪法规则，并通过新的宪法规则来约束政府的权力。（重要的是选择产生结果的程序和规则，而不是结果本身。）2、完善选举制度：采用需求显示法制止政府不断扩张的倾向。需求显示法:又称为征税投票制、收费投票制，是由戈登·图洛克提出来的。是指通过对投票人征收某种税收或收取一定的费用的办法促使其显示对公共产品的真实偏好，偏好强度大的方案将获胜。（具体做法：对每个人投票入进行考察）人员：甲、乙、丙方案：A、B、C方案选民ABC税收甲3010520乙1040200丙2551015社会价值65553535从整体看A、B、C，A的社会价值最大，则A便为社会价值最大，因而集体的行动方案应该是A。但如果A=B=C时，当B或C由于某个选民的偏好改变而变得社会价值一样的时候，则会导致集体决策无法实施，但如果选A则对乙不公平。所以如果在选择过程中我们先将甲不考虑，再看哪个方案社会最佳。如果甲加进去社会最佳方案不变则甲不交税；如果变了，那么两个方案的价值差就是甲应交的税。

我们一方案A为例:没甲之前：乙+丙=45有甲之后：甲+乙+丙=65则甲应缴税：65-45=20同理可得乙不交税，丙交15.需求显示法的优点：他可以激励每个参与者说出对公共产品需求的真实信息，从而可以使投票者得到的公共产品的数量与质量最大限度的接近投票者的偏好结构。（二）在公共部门恢复自由竞争，改善官僚体制的运转效率。

1、在行政管理体制内部重新建立竞争结构。（打破部门间的分工，彼此展开竞争。）2、在最高行政级别恢复发挥个人积极性的激励制度。

(1)在能够做出明细账的公共部门，可采用最高负责人个人占有本部门节省下来的部分预算费用的方法；(2)在行政部门的中间级别，可把晋升的可能性同每一位官员所负责的部门的节约程度联系起来；(3)允许办事机构的负责人把他们的“节约资金”用于“预算外”活动的投资，从而进一步加强各公共事业单位部门之间的竞争；(4)采用由私营企业承包公共事业的政策，依靠市场经济来生产某些“公益”。缺点：1、对官员的综合要求高；2、工作量过大，影响效率。（三）改革赋税制度，约束政府权力。

赋税制度是政治框架的命脉；以税基和税率结构为特征的税赋制度的公共选择先决的提供了的政府无限权力的宪法约束的可能性。在其他条件不变的情况下，公众对税基形式和税率结构的公共选择，事实上将在公众愿意的效用水平上，限制政府的税收收入，从而限制政府的权力。用需要显示法来限制税收，以达到限制政府权力的目的五、对布坎南理论的简要评议及其对我国的启示

在理论上，公共选择理论的出现，对于现代经济学与政治学的理论研究都具有一定的创新和方法论意义。

从经济学的角度看，它填补了传统经济学研究的一个空白，把政治过程纳入到经济分析的框架中，使之成为经济学的一个重要分支。从政治学的角度看，公共选择理论打通了经济与政治的隔离，用经济学方法分析政治学对象和政治过程，为政治学研究提供了一个新的视野和新的研究途径，是对现代政治学的一个有益补充。（一）贡献

在实践上，公共选择理论对西方市场经济条件下政府干预行为的局限性及由此带来的种种弊端进行了颇为深刻的分析。它在客观上粉碎了资本主义国家的政府及官员一心为公的神话,揭示了西方代议民主制的内在矛盾,指出了过半数规则以及其他投票规则的缺陷、利益集团的影响力、政治家和官僚的利己主义等因素的存在必然产生无效或低效甚至有害的公共政策,以及它对政府失败的原因分析与对策性研究等,都包含着诸多合理的成分。应该说,公共选择理论对资本主义经济问题的诊断在一定程度上讲是找到了问题的症结所在。但是,作为当代西方经济学新自由主义或新保守主义思潮的一支中坚力量,公共选择理论及其政府与市场关系论具有明显的局限性。1、它过分地依赖于“经济人”假设,并把政治过程与经济过程加以机械类比,把市场经济的交换原则无限制地运用于政治领域。它掩盖了当代资本主义国家的阶级实质,没有把西方国家政府干预行为的局限性以及政府失败与资本主义的生产关系以及资本主义社会的基本矛盾联系起来考察,而把资本主义政府谋取私利的特性推广到所有的政府。（二）局限

2、公共选择理论维护自由放任反对国家干预的观点也不完全正确。自由放任的市场机制的弊端早已为历次经济危机所证实,政府对经济的干预确实也在一定程度上弥补了市场的缺陷。所以问题的关键不在于要不要国家(或政府)的干预,而在于如何干预,如何把政府干预与市场机制相结合,如何用合适的政治过程制定合理的经济政策。对这些,我们也必须有一个清醒的认识。我国正处于社会主义初级阶段,其政府过程中的弊端如机构臃肿、人浮干事、职