第10章城市社会管理

第10章城市社会管理第10章城市社会管理10.1城市人口管理10.2城市安全管理10.3城市社会保障10.4城市社区管理10.1城市人口管理10.1.1城市人口的构成城市人口既包括辖区内的本地户籍人口，也包括在城市居住的外来流动人口。目前，我国城市实行城乡二元户籍制度，城市常住人口被区分为本地户籍非农业人口、本地户籍农业人口和外地户籍常住人口。最常用的城市人口构成分析指标年龄构成：城市人口各年龄组的人数占总人口的比例。它是人口构成最重要的方面。性别构成：反映了男女之间的数量和比例关系，它影响着人口结婚率、生育率和就业结构。阶层构成：人口由于收入差距而形成不同的经济阶层分类。阶层构成反映了贫富悬殊状况。户籍构成：即根据常住人口的户籍所在地进行分类。10.1.2城市人口管理的内容城市人口管理包括本地户籍人口管理和外来流动人口管理两个方面，主要涉及户籍管理、身份证管理、流动人口管理、人口普查与预测、计划生育管理等内容。1、户籍管理也称户政管理，是指对城市户籍人口和外来常住人口进行户口登记和变动管理，以确定管理对象的社会身份以及迁入、迁出的变动情况。我国由公安部门负责人口登记和户籍管理工作。户籍登记以户为单位，分为集体户口和家庭户口两类。户籍登记的内容主要包括:常住人口登记、出生登记、死亡登记、迁出登记、迁入登记、更正登记、暂住人口登记等。2、身份证管理我国法律规定，凡年满16周岁的中国公民都应当向常住户口所在地的户口登记管理机关申请领取居民身份证。居民身份证项目包括姓名、性别、年龄、出生日期、住址。居民身份证由公安机关统一印制、颁发和管理，是可以证明公民身份的法定证件。身份证的有效期限分为10年、20年、长期三种。3、流动人口管理流动人口管理针对非本市户籍的外来人口，包括居住登记、办理暂住证、计划生育管理等内容。流动人口对城市发展具有显著的促进作用，主要表现为:提供了廉价劳动力，降低了生产成本，为城市经济增长作出重要贡献。促进了就业竞争，提高了劳动生产率，给居民生活带来了便利。拉动了城市衣食住行消费;扩大了城市人口规模，加快了城市化步伐。流动人口的负面影响:导致城市公共服务供给紧张，形成“上学难”、“看病难”、“出行难”等问题。组织程度低，对社会稳定和社区安全具有不利影响。对城市文明和城市形象产生负面影响。流动人口管理制度主要有:人口登记和暂住证制度。单位制管理制度。社区制管理制度。综合治理制度。权益保障制度：为保障流动人口尤其是农民工的正当权益，近年来，国家出台了一系列政策和措施，要求城市政府清理和取消各种歧视性规定。（孙志刚事件）4、人口普查与预测人口普查是在某一时间点内对人口状况的普遍调查，它一般包括多个调查项目。人口普查的目的在于掌握人口的职业构成、文化构成、年龄构成、民族构成、城乡人口结构、地区人口分布及人口迁移情况。新中国成立以来，我国分别于1953年、1964年、1982年、1990年、2000年、2010年进行了六次人口普查工作。我国已决定今后逢“0”年进行人口普查。人口预测是指根据城市人口的现状和发展特点，运用统计分析方法，推测若干年后城市人口规模和人口质量。人口预测对经济社会发展具有决策参考价值，可为制定城市规划、国民经济和社会发展规划提供科学依据。5、

计划生育管理国家鼓励晚婚晚育、少生优生，提倡一对夫妇只生育一个孩子；符合法律、法规规定条件的，可以合理安排生育第二个子女。计划生育工作的内容主要包括:教育。即开展经常性的宣传教育工作，破除封建意识。控制。即根据国家和上级政府的人口规划，城市政府制定人口生育控制的具体指标，并层层负责落实。保障。政府组织卫生和医药部门的力量，为计划生育工作提供必需的物质和技术保障，对育龄夫妇免费提供各种避孕药具和技术服务。奖惩。对计划生育政策执行好的单位及其领导给予表彰，对完不成人口计划的单位及其领导给予处分;对执行独生子女政策的家庭，政府发给独生子女证，并给予一定奖励措施;对违反计划生育政策的夫妇给予经济限制措施。10.1.3城市户籍管理制度1、户籍管理的含义户籍制度是指政府有关部门依法对公民基本信息进行收集、确认和登记的管理制度。西方国家的人口管理一般仅限于公民信息登记，户口登记不分任何类别和户别，登记内容包括出生、死亡、婚姻、迁移、亲属关系、居住变动等基本信息。当前，我国在户籍管理上实行城乡二元户籍制度，它把人口分为农业人口和非农业人口、本地户籍常住人口和外来常住人口，城市政府提供的劳动就业、社会保障、教育培训等公共服务，与居民户籍情况直接挂钩，政府优先保障本地户籍非农业人口的公共服务需求。2、户籍制度的演进创设二元户籍制度“上山下乡”运动改革开放以来的政策调整（1）为了缓解大量农民外流，减少城市超负荷压力，1958年1月，全国人大常委会通过《中华人民共和国户口登记条例》，第一次以法律形式对人口自由流动实行严格的政府管制。“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明、学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续”。此后，全国各地开始执行户口迁移的行政审批制度和凭证落户制度。（2）改革开放以来，国家曾多次对户籍管理制度进行调整，如允许农民进入集镇落户，取消城市户口的粮油凭证供应体系。1998年7月22日，国务院批转公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，对户口管理制度作出了“四项改革”：实行婴儿落户随父随母自愿的政策。

学龄前儿童优先解决；男性超过60周岁、女性超过55周岁，身边无子女需到城市投靠子女的公民，可在其子女所在城市落户；在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及直系亲属，凡在城市有合法固定住所、合法稳定职业或生活来源，可准予在该城市落户。（3）2001年3月，《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》提出：“提高城镇化水平，转移农村人口，有利于农民增收致富，可以为经济发展提供广阔的市场和持久的动力”；“改革城镇户籍制度，形成城乡人口有序流动的机制。取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制，引导农村富余劳动力在城乡、地区间的有序流动。”10.1.4城市户籍制度改革1、户籍制度改革的利益博弈本地人口利益诉求普遍主张维持现行户籍制度外来人口利益诉求对户籍改革持欢迎态度城市政府的利益诉求拥有较大主动权，在公共服务供给上本地户籍人口优先中央政府的利益诉求对改革持积极稳妥态度，出台的政策较为谨慎2、户籍制度改革的目标定位在市场经济体制下，

自由迁徙应当成为户籍制度改革的基本目标。只要允许自由迁徙，“用脚投票”机制就会发挥作用，每个居民都从自身效用最大化出发，通过“自由迁徙”行为对地方治理好坏作出评判，形成地方政府间的竞争。从户籍制度改革的具体途径看，一方面，有必要打破城乡二元户籍制度，为城乡统一的人口登记管理创造条件；另一方面，要逐步弱化人口迁徙的制度壁垒，允许具有合法职业、稳定收入、固定住所的外来人口进城落户。10.2城市安全管理10.2.1城市安全管理制度1、城市安全管理的含义广义的城市安全是指一定时期内城市政治、经济、社会、文化、生态等各个领域的稳定和有序状态。狭义的城市安全仅是指城市社会的稳定和有序状态。本章主要关注狭义上的城市安全。城市安全的特征：公共性、脆弱性、耗散性2、城市安全管理的内容城市灾害管理：根据来源和性质，城市灾害可分为自然灾害、事故灾害、公共卫生灾害、社会突发事件灾害四类。城市灾害管理涉及防灾、减灾、抗灾和灾后重建等内容。社会治安管理：市政管理需要配备警察资源，打击各种违法犯罪行为。城市应急管理：城市应急管理主要针对突发性公共危机事件，提升政府的预测与预警、应急处置、恢复与重建能力。3、城市安全管理的原则以人为本、减少危害预防与应急并重统一领导、综合治理4、城市安全管理的组织体系信息和预警系统规划和评估系统指挥中枢系统决策咨询系统管理执行系统10.2.2城市治安管理1、城市治安管理的含义城市治安管理是指为维护城市社会的有序状态，保护公民生命和财产安全，保障城市发展和日常运行，由公安机关和其他治理主体依法开展预防和打击违法犯罪的各项管理活动。治安管理是一项综合性很强的工作，其内容包括户口管理、治安巡逻、刑事侦查、消防管理、交通指挥管理，以及对违法犯罪人员的惩罚、教育和改造等。2、城市治安管理机关我国实行社会治安综合治理制度。公安机关是城市治安管理的主责机关，负责统一领导、调动和配置城市警力。此外，我国还设有武装警察部队，配合“公、检、法”机关开展工作。城市企事业单位普遍设有安全保卫部门，它们在业务上协助公安机关开展工作，但自身并不具有治安管理权限。基层社区还设有治安保卫委员会、治安联防组织，它们是群众参与性组织，协助公安机关开展一些基础性工作。城市还组建有保安服务公司，培训保安人员，为客户提供有偿保安服务。保安公司的业务活动接受公安机关的监督和指导。3、城市治安管理手段强化信息情报搜集建立网络化巡警机制加强社区警务工作完善应急管理体系10.2.3城市应急管理1、城市应急管理的特征应急管理是针对突发性危机事件采取的快速反应和应对机制。城市危机事件具有生命周期，它一般包括危机潜伏、危机征兆、危机爆发、危机延续、危机解除五个阶段。纵观国内外城市应急管理事件，可以总结出一些共同的特征:完善应急管理法规。做好应急准备工作。注重社会参与，推进合作治理。建立指挥中枢机构。提升信息集成能力。2、城市应急管理的组织体系领导机构。城市政府是本行政区域内突发性公共事件应急管理的行政领导机构，负责本行政区域内各种突发性公共事件的应对工作。办事机构。市政府办公厅(办公室)设有应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。工作机构。各行政部门依据有关法律、行政法规和各自的职责，负责相关类别突发性公共事件的应急管理工作。专家组。城市政府和各工作机构建立了各类专业人才库，可以根据实际需要聘请相关专家组成专家组，为应急管理提供决策建议，必要时参加突发性公共事件的应急处置工作。3、城市应急管理的运行程序预测和预警应急处置恢复和重建信息发布早发现、早报告、早处置特别重大或重大突发性公共事件发生后，城市政府要立即向上级报告。对于突发性公共事件，要积极妥善、深入细致地做好善后处置工作。突发性公共事件发生后，政府要在第一时间向社会发布简要信息。10.3城市社会保障10.3.1社会保障的含义1、社会保障的概念社会保障是指政府和社会通过国民收入再分配，对社会成员的基本生活权利提供安全保障的各项制度和措施。社会保障是一种以政府为主体的公共福利计划，它具有“安全阀”和“稳定器”的功能。社会保障的特征：保障性、强制性、分担性、福利性、公共性2、社会保障的作用有利于缓和社会矛盾,维护社会稳定。有利于缩小贫富差距,实现社会公平。有利于保障基本需求,促进社会发展。3、社会保障的主要内容社会福利社会保险社会救助社会优抚10.3.2社会保障制度的主要模式1、社会保险模式社会保险模式是最早出现的社会保障模式,亦称“传统型”社会保障模式。它起源于德国,后为美国、法国、日本等国仿效。其基本特点：个人和单位缴费是社会保障基金的主要来源。受益人同时也是纳费者。政府介入程度较低。公平与效率兼顾。2、福利国家模式在这种模式下,政府为公民提供了“从摇篮到坟墓”的全方位保障,保障每个公民都享有平等的基本生活保障。英国被认为是“福利国家”的创始者,瑞典、挪威、芬兰等北欧国家后来居上,成为福利国家的新楷模。其基本特点：实行全方位的社会保障。权利义务不完全对等。税收水平较高。企业和政府是福利开支的主要承担者。福利国家增强了公民的经济安全感,但过高的福利保障会损害经济效率。3、国家统筹模式这种模式由苏联首创,并在20世纪中期为其他社会主义国家所仿效。新中国成立后,在城市也建立了这种社会保障模式。其基本特点：社会保障由国家统一包揽。保障对象是全体公民,包括劳动者和无劳动能力的公民。实行低工资、高福利政策。但在实际操作中,只有部分人口能够享受到免费的物质保障,大多数社会成员被排斥在共同受惠体系之外。4、强制储蓄模式背景：发达国家困顿于人口老龄化带来的社会保障和财政支出压力。典范：新加坡内容：该模式引入“个人账户制度”,为每位参保者建立一个社会保险个人账户,强制要求雇主和雇员按比例定期缴纳社会保险金,社会保险金全部存入雇员的个人账户。当雇员退休、生病或有其他保障需要时,可从个人账户中给自己支付资金。雇员退休后的养老保险待遇完全取决于个人账户的累积额。其基本特点：建立个人账户,雇主和雇员的缴费全部计入雇员的个人账户,并逐年积累,直到劳动者退休时才领取。个人账户资金投入资本市场运营,社会保险基金投资收益率的高低是决定养老金给付水平的重要因素。权利和义务高度对称。政府转移支付资金比较少。10.3.3社会保障制度改革1、社会保障制度的现状我国的社会保障制度建立于20世纪50年代初期。经过改革开放30多年来的探索，我国已经形成了以社会保险为核心的社会保障体系。它具体包括：社会保险社会福利社会优抚社会救助（流浪乞讨人员救助制度）住房保障（主要制度安排包括住房公积金制度、经济适用房制度、公共租赁房制度和廉租房制度）2、社会保障制度改革目前，我国社会保障制度存在的问题：社会保障覆盖面过于狭窄社会保障结构不合理，社会福利和社会救济所占比重很低。多头管理导致冲突较多。社会保障基金来源单一。社会保障基金主要来源于企业支付。社会保障制度改革的基本趋势：社会保障对象全民化。社会保障模式多样化。社会保障制度公平化。社保资金筹集多元化。10.4城市社区管理10.4.1城市基层管理的制度变迁新中国成立后,我国在城市基层社会逐步建立了以单位制为主、以街道—居委会制为辅的管理体制。改革开放以来,伴随着经济体制改革,城市基层管理经历了主要依靠单位制转向主要依靠街道—居委会制的制度变迁。1、单位制管理新中国建立后,为了强化社会控制,单位制被逐渐确立起来。单位制是沿袭革命战争时期军事管理体制的直接结果。特点：（1）单位直接隶属于党政部门。

（2）社会成员高度依赖于所在单位。

（3）单位职能广泛，管理封闭化后果：社会生活高度政治化、高度行政化、塑造个人的依赖性人格单位制的高度组织化，导致过去的“国家―民间精英―民众”的三层结构，变成了“国家―民众”的二层结构。国家直接面对民众，可以将各种讯息直接传达给民众。民众却没有有效的途径实现自下而上的沟通。2、街道—居委会制管理街道—居委会制管理,即依靠街道办事处和居民委员会开展城市基层社会管理。新中国成立后,为了加强对城市的管理和控制,很多城市都创建了街道组织和居委会组织。城市基层管理实行以单位制管理为主,以街道—居委会制管理为辅。改革开放以来,街道—居委会制面临的问题：管理职能超载管理权力有限管理角色尴尬10.4.2城市社区建设1、社区的概念“社区”概念，最初由德国社会学家滕尼斯提出。1887年，滕尼斯在《社区与社会》一书中，用“社区”表示由具有共同价值取向的同质人口组成的关系密切、守望相助、疾病相抚、富于人情味的社会共同体。20世纪30年代，“社区”概念被引介入中国。以费孝通为代表的中国社会学者将英语中的“community”翻译为“社区”。在社会学意义上,社区是指区域性社会,即由居住在同一地域内,具有共同联系,彼此交往,并且具有归属感的人们组成的社会生活共同体。每个社区都有特定的人口和地域要素,居民之间有着共同的社会交往、心理意识和归属感。社区的基本功能社会化功能社会控制功能社会参与功能1243社会服务功能2、社区建设的兴起20世纪90年代以来,由于城市基层管理出现许多新问题,单位制和街道—居委会制管理难以有效应对,国家开始推进城市社区建设。1998年国务院机构改革,批准民政部在原“基层政权建设司”的基础上,设立“基层政权和社区建设司”,以推动城市社区建设和发展。2000年11月,中共中央办公厅、国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》,要求在全国范围内推进城市社区建设。此后,社区建设在全国城市中轰轰烈烈地开展起来。3、城市社区的类型法定社区。根据《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》,目前我国城市社区的范围,“一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区”。这些社区具有法定地位，属于基层群众性自治组织。自然社区。是指人们在生产、生活中逐渐形成的人群聚集区,如城市住宅小区、居民小区、家属大院、邻里社区、城中村。在自然社区内部,社会成员之间具有较为密切的联系。功能社区。是指人们由于从事某些专门的活动而在一定地域空间内形成的社会共同体。例如,军营、大学、俱乐部,都构成了功能性社区。这类社区一般具有独特的社区文化和生活方式,社区成员的职业结构具有同质性,对社区具有较为强烈的认同感和归属感。10.4.3城市社区管理体制1、城市社区管理的含义中国城市社区管理,是指在党委和政府的领导下,由民政部门牵头,以街道办事处为指导,以居民委员会为主体,以社区内各种单位为依托,实行居民自我管理、自我教育、自我服务的组织体系。