公共部门的角色

公共管理学

第三讲

公共部门的角色及其职能主要讨论六个问题：一、何谓公共部门二、市场机制、市场失灵与政府干预三、市场经济中政府的经济职能四、政府治理工具的选择五、政府失灵”与应对六、我国转型时期的政府职能一、何谓公共部门社会部门的分类分类标准：该部门向社会提供所属产品的性质。按照社会产品性质，社会产品可分为公共产品和私人产品，社会部门也可分为公共部门和私人部门。私人产品的特点

排它性

竞争性

可分割性

公共产品的特点

非排它性

非竞争性

不可分割性

在公共产品与私人产品之间存在着一个模糊地带：既公又私、非公非私产品。与之相对应，在社会部门中还存在着一个第三部门：非政府机构或非营利机构。

纯粹的公共部门即政府部门的特点1、政府组织基本职能是对社会公共事务进行管理。2、政府组织用来从事公共管理的权力是公共权力。3、政府组织所掌握和运用的资源是公共资源。4、政府组织为社会所提供的产品是公共物品。5、政府组织行为的价值取向是公共利益。

6、公共管理者应该是一种“公益人”而不应该是一种“自利人”。

私人部门即竞争性工商企业的特点1、竞争性工商企业基本投资主体，在西方国家主要是私人，因而其权益主要归私人所有。2、竞争性工商企业为社会所提供的产品，一般属私人物品而非公共物品。3、竞争性工商企业的行为价值取向是本企业利益的最大化。

公共部门与私人部门的区别

1．在它们所占有的资源问题上，作为“纯粹的”公共部门的政府组织所占有的是一种公共资源，公共权力也可以看成是公共资源的一部分；而作为“纯粹的”非公共部门的竞争性工商企业所占的是一种产权明确的非公共资源。2．在它们为社会所提供的产品和服务方面，政府组织所提供的是一种公共产品和公共服务（包括对社会公共事务的管理），而竞争性的工商企业为社会所提供的则是一种私人化的产品。

3．在它们的行为价值取向上，政府组织必须以公共利益作为其行为的价值取向，而工商企业则往往以其自身利润的最大化作为其行为的价值取向。

第三部门的构成第三部门由这样一个链条构成：公益性企业、公共事业、非政府公共机构。由从“少量赢利”组织到“微利”组织再到“无赢利”组织这一系列组织或部门构成。

第一类组织：公益性企业。如城市自来水公司、城市公共交通公司、城市公共工程公司等。基本特征是：一般由政府投资或政府投资为主体，为社会提供公共服务或准公共物品，生产由政府垄断，其服务或产品价格由政府定价；但实行企业化管理，自负盈亏，必要时由政府补贴。第二类组织：公共事业。如公立幼儿园、小学、中学；公立高等院校；政府投资兴办的科学研究机构；政府兴办的社会福利机构，如老年人福利院、儿童福利院、残疾人福利院等。基本特征：主要由政府投资，所需资金主要由财政提供，部分资金由其为社会服务所得收入予以补充；其基本功能是为社会提供公共服务或准公共产品，其服务或产品价格由政府定价；但一般不实行企业化管理，政府对这些组织实行必要的行政管制。第三类组织：非政府公共机构。如中国妇女联合会、青年联合会、学生联合会、中国青少年基金会等，这类组织活动所需的经费一般可能由政府或财政提供，如中国妇女联合会等组织便是如此；也不一定由政府或财政提供，如中国青少年基金会。基本特征：无论其经费是否由政府或财政提供，它的职能在很大意义上与政府相似，承担着很多有关社会公共事务的管理工作或公共服务工作。第三部门是准公共部门1．第三部门主要是一些从事公益事业的组织，其生产或活动的基本目标是公益性，即为公共利益服务。2．第三部门市场化程度较低或非市场化，其生产、活动的内容和方式往往由政府实行控制或必要的行政管制。3．第三部门为社会提供的产品也往往是一种公共物品或“准”公共物品。4．第三部门的投资主体或提供资源的主体也主要是政府。5．第三部门的“非营利性”与政府组织以“公共利益”作为行为价值取向的目标或原则是一致的。所以，公共部门是个范围很大的概念。公共部门有广义和狭义之分。狭义的公共部门指的是政府部门；而广义的公共部门指包括政府部门、公共企业和非政府公共部门在内的公共组织机构。

政府部门至少有三个职能

一是政治职能，主要体现在维护阶级统治；二是经济职能，主要体现在提高经济效率，维护经济秩序和公平；三是社会职能，主要体现为社会管理、社会服务和社会平衡。

二、市场机制、市场失灵与政府干预

完全竞争市场的六项假设：其一，市场中买卖人数很多，每个人都是价格的接受者；其二，市场出售的产品，品质都是一样的，具有同质性；其三，市场买卖双方对于市场的相关信息都能充分掌握；其四，产品的成本效益都反映在供给需求曲线上；其五，没有人为限制，不会有价格协定或勾结的情形；其六，厂商可以自由进出产业。市场失灵所谓“市场失灵”，简单说就是因市场缺陷而引起的资源配置的无效率。市场失灵包括两种情况：一是市场机制无法将社会资源予以有效配置；二是市场经济无法解决效率以外的非经济目标。

市场失灵的表现公共产品的提供市场经济中的自然垄断

市场经济的外部性信息不对称市场波动与经济的不稳定性市场经济下的收入不平等

政府干预措施1、对公共产品的生产和提供，市场体系干不了，或者能干却干不了，是政府分内应做的事。2、政府应针对因垄断或其他非竞争性因素的存在以及所引起的竞争的不完整性，采取有效措施，保证竞争的有效性。

3、政府应保证市场无法发挥作用的外部经济效益的实现并有必要对外部损失成本发挥作用，使外部不经济最小化。

政府干预措施4、实现经济稳定的主要途径，是通过政府的财政政策和货币政策。5、作为实现收入分配的手段，政府可以在公共经济管理中，全面实行税收政策和转移开支的政策。另外，也可以通过政府直接干预市场机制，操作价格，以改变收入分配的不平等。三、市场经济中政府的经济职能

提供经济发展的基础结构组织各种各样公共物品和服务的供给共有资源和自然资源的保护社会冲突的调整和解决保护并维持市场竞争收入和财产分配的调节宏观经济的稳定

政府的角色市场秩序的维护者公共物品的供给者资源和环境的保护者收入和财富的再分配者宏观经济的调控者

四、政府治理工具的选择

在计划经济时代，政府履行职能的方式主要靠计划和命令；在转型发展时期主要靠行政手段、法律手段和经济手段。而在市场经济时代，主要靠公共政策来实施对社会的管理。政府的治理工具，又可称之为政策工具或政府工具，它是指政府将其实质目标转化为具体行动的路径和机制，政策工具是政府治理的核心，没有政策工具，就无法实现政府的目标。

政府治理工具的主要类型

1．政府部门直接提供财货和服务2．政府部门委托其他部门提供3．签约外包4．经营特许权5．补助6．抵用券7．市场运作8、志愿服务9、自我协助10、政府贩售政府治理工具的选择

政策工具的选择是十分复杂的事情，选择哪种政策工具，或者选择哪种政策工具比较好，并没有明确的答案。政府对政策工具的偏好正在发生转变，更强调公共服务的民营化和市场机制；强调非盈利组织提供公共服务；强调放松管制等。五、政府失灵”与应对

所谓政府失灵，是指由于政府机制存在的本质上的缺失，而无法使资源配置效率达到最佳的情形。

布坎南的公共选择理论

理性经济人假设市场论政治家行为动机理论“帕金森定律”不称职官员的三条出路A．申请辞职，把位子让给能干的人B．让一位能干的人来协助自己工作C．聘用两个水平比自己更低的人当助手人数与工作量的关系职工人数和工作量毫不相关，职工人数的增长服从帕金森定律官员制造更多的官员，三流上司、四流下属布坎南的公共选择理论完全的民主决策的局限性

“合成谬误”决策能力的低下导致政府决策失误政府的寻租活动：“政治创租”和“抽租”

政府失灵的表现政府公共决策失误政府工作机构的低效率政府部门扩张的内在动力政府的寻租活动

政府失灵的应对

非国有化

自由化社会化

六、我国转型时期的政府职能

我国正处于经济和社会转型时期经济转型：由计划经济转向市场经济社会转型：由乡村农业社会转向城市工业社会政府职能：经济调节、市场监管、社会管理、公共服务转型期政府职能1、立法者和裁判者角色2、社会公共产品和服务提供者角色3、宏观经济调控者角色4、市场培育和市场秩序维护者角色5、社会收入和财富再分配者角色6、经济外