第十章行政诉讼受案范围

第十章行政诉讼受案范围第一节行政诉讼受案范围概述第二节我国行政诉讼受案范围的基本框架第三节可诉性行政行为和不作为的特征第四节几类不可诉行为第五节几类特殊行为的可诉性鉴别1第一节行政诉讼受案范围概述一、行政诉讼受案范围及其法律意义行政诉讼受案范围，是指人民法院受理行政诉讼案件的范围。该范围同时决定着司法机关对行政主体行为的监督范围，决定着受到行政主体侵害的公民、法人和其他组织诉权的范围，也决定着行政终局裁决权的范围。1.行政诉讼受案范围标志着法院审查行政行为的可得性。是对司法审查权范围的界定。2.行政诉讼受案范围也意味着行政相对人诉诸法院的可能性。是对相对人诉权的界定。3.行政诉讼受案范围也意味着对当事人资格的确定。4.行政诉讼受案范围制约着管辖、证据、程序以及判决等规定。2二、制约行政诉讼受案范围的因素行政诉讼受案范围的宽窄不是立法者的一种偶然选择，它是一个国家的政治、经济、文化及法治状况的综合反映。从各国的情况来看，决定行政诉讼受案范围的因素主要有以下几个方面：1、行政机关行使职权的状况及自我约束状况2、司法机关解决行政争议的能力3、公民权利意识和自主意识发展的程度4、行政法治背景3三、行政诉讼受案范围的表述方式行政诉讼的受案范围的确定，从形式上来说，大体采用三种方式：1、列举式。优点是便于操作；缺点是分散、繁杂，在列举不全或有遗漏时不利于保护行政相对人的权利。2、概括式。优点是立法形式简单、全面；缺点则是笼统、不易把握。3、折中式。分两种形式：一是肯定概括加否定排除；二是否定排除加肯定概括（或列举概括结合）。该模式克服了列举式的分散和繁杂，避免了概括式的笼统和不易把握，是一种比较理想的立法模式。4第二节我国行政诉讼受案范围的基本框架一、确定我国行政诉讼受案范围的基本依据《行政诉讼法》及相关司法解释根据我国国情和现阶段的法治发展程度，设计行政诉讼受案范围，基本依据是：1、正确处理社会进步需求与法治发展程度的关系2、正确处理行政权与审判权的关系3、正确处理必要性和可行性的关系5

二、我国行政诉讼受案范围的规定我国现行《行政诉讼法》有关行政诉讼受案范围的规定由三个部分组成：（一）对受案范围的总体划定《行政诉讼法》第2条：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。概括性受案标准：1.职权标准指引起行政争议的行为，必须是基于行政职权的行使而引发的。2.行为标准包括作为、不作为和事实行为。3.结果标准要求当事人认为行政行为侵害其合法权益。6（二）对受案范围的正面列举依据《行政诉讼法》第12条：1.对行政处罚不服的2.对行政强制措施和行政强制执行不服的3.对行政许可不服4.对行政机关确认自然资源的所有权或者使用权的确定不服的5.对征收、征用决定及其补偿决定不服的6.对不履行法定职责不服的7.认为侵犯经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的78.认为行政机关滥用行政权力派出或者限制竞争的9.认为行政机关违法要求履行义务10.认为行政机关没有支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的11.认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；12.认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。13.人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。8（三）对不可诉行为的排除《行政诉讼法》第13条规定：人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（一）国防、外交等国家行为；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。《行政诉讼法司法解释》第1条第2款：公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）行政诉讼法第十二条规定的行为；（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（三）调解行为以及法律规定的仲裁行为；(四)不具有强制力的行政指导行为；(五)驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；(六)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为9总结：1.概括规定：相对人认为行政行为侵犯其合法权益的。2.肯定列举：13种行为。3.否定排除：9种行为。10第三节可诉性行政行为和不作为的特征一、可诉性行政行为的特征1、具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员所实施的行为（主体特征）。2、与行使国家行政职权有关的行为（内容特征）。3、对相对人的权利义务发生实际影响的行为排除四种行为：（1）起诉时机尚未成熟的行政行为；（2）调解行为；（3）行政指导行为；（4）重复处置行为。4、现实情况下有司法审查可能性的行为5、具有司法审查必要性的行为11二、可诉性不作为的特征1、可诉性不作为是被认为违反作为义务的行为。2、与可诉性不作为相对应的作为必须具有可诉性。与国家行为、抽象行政行为、内部行政行为、终局裁决行为相对应的不作为不具有可诉性。3、可诉性不作为须涉及公民的财产权和人身权，涉及政治权利的不作为如无法律、法规特别规定，不具有可诉性。4、可诉性不作为是超过法定期间或者合理期间而不实施一定法定职责的行为。12第四节几类不可诉行为一、国家行为指国务院、中央军委、国防部、外交部等根据宪法和法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态、实施戒严和总动员等行为。判断一个行为是否为国家行为，主要应看这个行为是否以政治上的利益为目的，是否涉及国家主权的运用。理由：（1）国家行为具有主权性。（2）国家行为具有整体性。（3）国家行为具有政治性。（4）国家行为的监督救济途径具有特殊性。13二、刑事司法行为指公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为。其实施机关主要包括：公安机关、国家安全机关、监狱管理部门、海关的缉私部门等。其情形主要有：拘传、取保候审、监视居住、逮捕、现行拘留、勘验、检查、搜查、扣押、鉴定、通缉等。理由：（1）根据我国现行司法体制，刑事侦查行为被视为司法行为，在习惯上不作为一般行政行为对待。（2）我国刑诉法已经授权检察机关对刑事侦查行为等刑事司法行为进行监督。（3）根据《国家赔偿法》的规定，因刑事侦查行为等刑事司法行为违法而致人损害的，受害人可以根据《国家赔偿法》的规定获得救济。14认定标准：是否有刑事诉讼法的明确授权。两层意思：（1）刑事诉讼法有明确的授权规定；（2）公安、国安等机关是否按照刑事诉讼法授权的目的或意图实施行为。“授权”为主要标准，“目的”为辅助标准。实践中，部分承担刑事侦查职权的行政机关（尤其是公安机关）常常假借刑事侦查之名，行干预经济纠纷之实，这种行为违背了《刑事诉讼法》授权的目的，不应将其视为刑事侦查行为，当事人不服仍可以提起行政诉讼。15【例1】甲公司与乙公司签订建设工程施工合同，甲公司向乙公司支付工程保证金30万元。后由于情况发生变化，原合同约定的工程项目被取消，乙公司也无资金退还甲公司，甲公司向县公安局报案称被乙公司法定代表人王某诈骗30万元。公安机关立案后，将王某传唤到公安局，要求王某与甲公司签订了还款协议书，并将扣押的乙公司和王的财产移交给甲公司后将王某释放。下列哪些说法是正确的？A.县公安局的行为有刑事诉讼法明确授权，依法不属于行政诉讼的受案范围B.县公安局的行为属于以办理刑事案件为名插手经济纠纷，依法属于行政诉讼的受案范围C.乙公司有权提起行政诉讼，请求确认县公安局行为违法井请求国家赔偿，法院应当受理D.甲公司获得乙公司还款是基于两公司之间的债权债务关系，乙公司的还款行为有效16三、内部行政行为即“对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”，它是指行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定。理由：（1）法院对内部行政行为难以进行合法性审查。内部行政行为是行政机关综合判断的结果，涉及自由裁量权的行使以及内部的行政管理的专门性的知识，法院审查难以胜任。（2）对内部行政行为已设有内部救济机制（3）不纳入受案范围有利于保障行政效率的实现（4）内部人事管理行为对政府机关外部的公民、法人或其他组织不产生权利义务关系，属于机关自身建设问题。（5）国外亦有将内部行政行为排除在行政诉讼之外的立法例。如瑞士，关于任命、晋升等不予受理。17四、终局行政决定行为指法律规定由行政机关作出最终决定的行政行为。这里的法律是指，全国人大及其常委会制定、通过的规范性文件。分两类：1、相对的终局行政裁决。出入境处罚决定；对省部级行政机关具体行政行为不服。2、绝对的终局行政裁决。《行政复议法》第30条第2款：（1）复议决定是省级政府作出的；（2）复议决定作出的依据是国务院或省级政府勘定、调整行政区划或征用土地的决定。18弊端：1、不符合有权利必有救济的行政法原理，容易导致行政权力的滥用。2、不符合司法最终裁决的法律原则。3、不符合WTO规则的相关要求。理由：1.有的行政行为涉及国家重要机密，一旦进入诉讼，将会严重危害国家利益；2.有的行政欣慰不可能或极少可能侵犯相对人的权益；3.有的行政行为专业性极强而且非常复杂，以至于使法官的审查徒劳无益；4.有的行政行为已有近乎司法程序的行政程序作保障，行政系统内部已有充分的公正救济手段。19五、抽象行政行为理由：（1）法院的承受能力，法官的素质目前恐难胜任。（2）我国宪法对抽象行政行为已经设有救济途径。（3）抽象行政行为一般情况下不会直接侵害相对人合法权益，它需要通过具体行政行政行为的转化。法院可在审查具体行政行为时附带审查抽象行政行为。（4）抽象行政行为具有较多的政策成分。对于政策问题，法院不宜介入和审查。《行政诉讼法》53、64条规定：规章以下的抽象行政行为可以附带审查。20第五十三条公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。

前款规定的规范性文件不含规章。第六十四条人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。21六、不具备处分性的行政行为没有处分性，指的是该行为的实施并不能确定地引起当事人权利义务变动的法律效果。如果一个行为不具备处分性，就不属于具体行政行为，不能纳入行政诉讼。（一）调解行为以及法律规定的仲裁行为调解行为，指行政机关主持的，在争议各方自愿的基础上，通过行政机关的调停、斡旋等活动，促使争议各方达成协议，从而解决争议的行政活动。理由：（1）行政调解虽由行政机关主持，但不涉及行政权力的行使；（2）调解协议的内容是当事人的意思表示；（3）行政调解所遵循的是自愿原则.22法律规定的仲裁行为，指的是行政机关或者法律授权的组织，根据全国人大及其常委会依照立法程序制度的法律以及法律性文件，对当事人之间的民事纠纷依照法定程序作出具有法律效力的仲裁的行为。理由：（1）仲裁行为的独立性；（2）仲裁是由当事人约定的；（3）仲裁具有最终性。23【例2】安某放的羊吃了朱某家的玉米秸，二人争执。安某殴打朱某，致其左眼部青紫、鼻骨骨折，朱某被鉴定为轻微伤。在公安分局的主持下，安某与朱某达成协议，由安某向朱某赔偿500元。下列说法正确的是：A．安某与朱某达成协议后，仍可以对安某进行治安处罚B．如果安某拒不履行协议，朱某可以直接向法院提起行政诉讼C．如果安某拒不履行协议，朱某应当先向区公安分局的上一级机关申请行政复议，对复议决定不服再提起行政诉讼D．如果安某拒不履行协议，朱某可以向法院提起民事诉讼24（二）不具有强制力的行政指导行为行政指导是行政机关为实现一定行政目的，在行政管理过程中采取的通过示范、提供咨询意见、建议、训导等方式而实施的一种不具有强制力的行为。理由：行政指导不具有当事人必须履行的法律效果，当事人可以按照行政指导去做，也可以不按照其指导去做，违法行政指导行为不会给相对人带来不利的法律后果。如名为行政指导行为，实际却具有强制力，则可以提起诉行政诉讼。25（三）驳回当事人对行政行为提起申诉

的重复处理行为“重复处理行为”是指利害关系人对业已确定（通常为已过复议或诉讼期限）的行政行为提起申诉，有关行政机关维持原行政行为的行为。理由：1、没有对当事人的权利义务产生新的影响，没有形成新的行政法律关系；2、如可诉，即事实上取消了复议与诉讼的时效，不利于行政法律关系的稳定。26（四）阶段性行政行为指行政机关在一个行政行为尚未最终完成时作出的阶段性处理意见。此时行政行为尚未最终完成，不可能对当事人产生任何效力，当事人也就不能对其提起行政诉讼，只有在该行政行为最终完成之后，才能对最后的决定提起行政诉讼。如行政许可中要求补充材料的通知。27【例3】下列当事人提起的诉讼，哪些属于行政诉讼受案范围？（）A.某造纸厂向市水利局申请发放取水许可证，市水利局作出不予许可决定，该厂不服而起诉B.食品药品监管局向申请餐饮服务许可证的李某告知补正申请材料的通知，李某认为通知内容违法而起诉C.化肥厂附近居民要求环保局提供对该厂排污许可证监督检查记录，遭到拒绝后起诉D.某国土资源局以建城市绿化带为由撤回向一公司发放的国有土地使用权证，该公司不服而起诉28第五节几类特殊行为的可诉性鉴别一、不作为二、行政裁决行为三、行政合同行为四、准行政行为五、事实行为29一、不作为行政主体的行为分为两类：（1）积极的方式，表现为积极的作为；（2）消极的方式，表现为具体的不作为。《行政诉讼法》第12条规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；申请行政许可，行政机关在法定期限内不予答复；认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；此外，凡是侵犯相对人人身权、财产权等合法权益的不作为，除涉及国家行为、抽象行为、内部行为、法律规定的终局决定行为等被排除在行政诉讼