农村村民委员会建设

第八章农村村民委员会建设

第一节农村村民委员会建设概述一、村民自治1.什么是村民自治？村民自治，简而言之就是广大农民群众直接行使民主权利，依法办理自己的事情，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。核心内容是“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。2.我国村民自治的发展历程☺创始阶段（1980－1986）1980年广西宜山、罗城1982年《宪法》赋予村委会作为农村基层群众自治组织的法律地位1986年民政部负责村委会建设日常工作☺发展创新和完备阶段（1987－1997）1987年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》村民公决：山东日照农民创造的一种民主决策模式海选：吉林省梨树县创造的确定正式候选人选举模式两票制：山西省河曲县创造的选举模式预选：福建全省统一的确定候选人的方式三上三下三公布：河南省汝南县创造的通过民主协商确定正式候选人的方式组合竞选制：安徽岳西☺成熟化阶段（1998－2010）1998《中华人民共和国村民委员会组织法》村民直接提名候选人实行差额选举设立秘密写票处

增加了对“破坏选举”的处理设定了罢免程序罢免权与选举权是一个问题的两个方面农村群众自治组织的机构设置包括以下几个方面：（1）村民委员会；（2）村民会议；（3）村民小组。二、村民委员会的设立关于村民委员会的设立，《村委会组织法》第7条明确规定到：“村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治的原则设立。”由此可以看出，村民委员会设立的原则，主要是两条：一是村民居住状况、人口多少，二是便于群众自治。根据我国绝大多数农村村民的实际居住状况，《村委会组织法》又明确规定到，“村民委员会一般设在自然村；几个自然村可以联合设立村委会，大的自然村可以设立几个村民委员会。”把村民委员会设在自然村，即原来的生产大队，符合中国的实际。（1）便于开展自治活动。（2）有利于发扬民主。（3）相对减轻村民经济负担。三、村民委员会的性质关于村民委员会的性质，1988年6月1日实施的《村民委员会组织法（试行）》作了规定，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”这便是村民委员会性质的法律规定。在村民委员会性质的规定中，有三层含义：（1）村民委员会是基层组织。（2）村民委员会是群众性组织。（3）村民委员会是自治组织。村民委员会与国家政权组织、经济组织以及其他群团组织，有着显著的区别。四、村民委员会的任务《村民委员会组织法》第2条规定了村民委员会的主要任务，即“办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”这—条也是村民委员会自治事项的规定。村民委员会还有另外一些任务。如《村民委员会组织法》第3条规定，“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”第4条规定，“村民委员会应当支持和组织村民发展生产、供销、信用、消费筹各种形式的合作经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村的社会主义生产建设和社会主义商品经济的发展。”“村民委员会依照法律规定，管理本村属于集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”第5条规定，“村民委员会应当宣传宪法、法律、法规和国家政策，教育和推动村民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，维护村民的合法的权利和利益，促进村和村之间的团结、互助，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动。”第6条规定：“多民族居住的村，村民委员会应当教育村民加强民族团结、互相帮助、互相尊重。”五、村民委员会与村内外各组织间的关系（一）村民委员会与各工作委员会的关系《村委会组织法》第14条明确规定，“村民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会。村民委员会成员可以兼任下属委员会的成员。人口少的村的村民委员会可以不设下属的工作委员会，由村民委员会成员分工负责人民调解、治安保卫、公共卫生等工作。”（二）村民委员会与村民小组的关系《村委会组织法》第15条明确规定：“村民委员会可以分设若干村民小组，小组长由村民小组会议推选。”（三）村民委员会与村民会议的关系《村民委员会组织法》第10条、第11条对村民会议及村委会与村民会议的关系作了明确的规定。村民会议或村民代表会议的主要职权为：（1）对涉及全村村民利益的问题进行讨论，并作出决定；（2）听取、审议村委会的工作报告；（3）选举村委会主任、副主任及其成员，或者在任期内撤换和补选村委会成员；（4）制定村规民约；（5）讨论决定村委会的各项开支和费用；（6）监督村干部的工作。村民委员会是村民会议的执行机构，向村民会议负责并报告工作。主要表现为：（1）执行村民会议或村民代表会议的决定，凡涉及全体村民利益的重大问题，必须提请村民会议讨论；（2）执行村规民约；（3）召集和主持村民会议或村民代表会议，有1／5以上的村民提议，就应当召开村民会议；（4）定期向村民会议或村民代表会议报告其工作。（四）村民委员会与村党支部的关系村党支部对村委会的领导主要体现在：（1）提出全村经济发展和精神文明建设的意见，通过村委会的工作，把党的方针政策和党支部的意图变为群众的自觉行动；（2）讨论村民委员会的重要工作，支持和帮助村民委员会按照法律独立负责地开展活动；（3）协调村民委员会同其他组织的关系；（4）领导村民委员会的选举工作，对在村民自治组织中工作的党员和干部进行考核和监督。从村委会的角度讲，村委会应该按照法律规定在自己的职权范围内独立自主地大胆开展工作：（1）主动接受村党支部的政治领导，经常听取村党支部的意见，在决定重大事项前，应向村党支部征求意见；（2）凡是经村民会议决定了的事项，村委会应大胆地去做，不能有依赖思想，事事向村党支部请示：（3）村委会应支持村党支部的工作，与支部成员搞好团结，并注意发挥村里党员的作用。（五）村民委员会与村经济组织的关系《村民委员会组织法》第4条对村民委员会管理本村经济的职能作了比较明确的规定，但对村民委员会与村经济组织的关系未作明确的规定，只是笼统地规定“村民委员会应当尊重集体经济组织依照法律规定独立进行经济活动的自主权”。（六）村民委员会与乡镇人民政府的关系关于村委会与乡镇人民政府的关系，《村委会组织法》第3条明确规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”由此可见，乡镇人民政府与村委会的关系是指导与协助的关系。

村民自治后领导体制的转变对乡镇政权管理体制提出了挑战：第一，领导与被领导的关系变成了指导与被指导的关系。第二，在法律面前的平等关系。第三，主动适应和被动应付局面的并存。第二节村级民主选举一、村级民主选举的原则1.选举权的普遍性原则。2.选举权的平等性原则。3.直接选举原则。4.无记名投票原则。5.差额选举原则。6.选民对村民委员会成员的监督和罢免原则。7.选举权的物质保障和法律保障原则。二、村级民主选举的基本程序1.成立选举工作机构。2.选民登记。3.产生候选人。4.投票选举。第三节村级民主决策村级民主决策的含义与原则所谓村级民主决策，简言之，就是指在村级事务的决策过程中，要广开言路，广开思路，充分发挥村社区领导人和村民群众的积极性和创造性。它主要包括三层含义：（1）村社区领导人作风的民主化。（2）村级事务决策方式的民主化。（3）村级事务决策参与的民主化。二、村级民主决策的实现形式村民会议是村级民主决策的基本组织形式。村民代表会议是村级民主决策的另一种基本组织形式。村级事务决策听证制度。村民征求意见卡制度。村民质询会议制度三、村民会议村里的重大事务，由村民直接决策，这是群众性自治组织区别于政权机关的重要标志。《村委会组织法》明确规定：“村民会议的决定，由十八周岁以上的村民过半数通过，或者由户的代表的过半数通过。”“村民委员会向村民会议负责并报告工作。”“涉及全村村民利益的问题，村民委员会必须提请村民会议讨论决定。”这些规定说明，村里的决策机关是村民会议，实质是村民自己当家作主，自己决定村内的各项重大事务。四、村民代表会议村民代表会议制度是由村民选举代表组成村的权力机关，代表村民行使民主权利的政治制度，是村民参与村务管理的组织形式。通过村民代表会议这种形式，由村民代表统一领导村中事务，行使村民的决策权、管理权和监督权。村民代表由村民直接选举产生，其基本条件是群众基础好，有一定参政议政能力，办事公道。村民代表的数量由村民讨论决定，但一般不能低于每10户一名代表。村民代表实行例会制度，一般每季度召开一次，必要时可以随时召开。村民代表会议的议事内容，由各村根据具体情况确定，大体包括下列内容：（1）本村经济、社会发展计划；（2）需要办理的公共事务和公益事业；（3）重大村务的决策；（4）村规民约的制定；（5）村中财务的审议；（6）国家任务的落实。上述内容可以概括为村务和政务两大类。凡是国家行政工作需完成落实的属政务，主要讨论落实办法，凡村民自己的事属村务，这是村民代表会议议事的重点。村民代表会议的职能：（1）议事。（2）决策。（3）监督。（4）立规。村民代表会议有如下特点：（1）议事的民主性。每位代表均享有平等的民主权利，都可以各抒己见，不受任何干扰；（2）办事的公开性。村民代表会议议决的内容，完全公开，让村民了解问题全貌，然后由村民代表议决；（3）监督的群众性。即每位村民都可对村中事务、村委会工作、村干部行为行使监督权；

（4）决策的权威性。形成的决议，具有权威性，任何人都要遵照执行，不能擅自改变，如需改变，需提交下次代表会议重新议定；（5）代表的广泛性。多数代表在村中威信较高，有的政治活动能力强，有的生产经营有方，有的是某方面工作的负责人，有的是宗族长辈，这些人代表了不同群众的利益。五、村级民主决策的基本程序原则上要遵循以下四步决策程序：一是由村党组织、村民委员会、村集体经济组织、十分之一以上村民联名或五分之一以上村民代表联名提出议案。二是由村党组织统一受理议案，并召集村党组织和村民委员会联席会议，研究提出具体意见或建议。三是由村民委员会召集村民会议或村民代表会议讨论决定。四是由村党组织、村民委员会组织实施村民民主决策事项的办理。六、建立决策责任追究制度1.凡是决策失误给村民个人、集体或其它组织造成损失的，都应当追究决策者的责任。2.凡是决策失误造成村民（其它人员）死亡、残废的，村民委员会主任和直接责任人，应当辞职，不辞职的应当启动罢免程序进行罢免。3.凡是决策失误造成村民（其它人员）重伤的，村民委员会主任应当向村民大会或村民代表大会述职，直接责任人应当辞职，不辞职的应当启动罢免程序进行罢免。4.凡是决策失误给村民个人造成直接经济损失1000元以上，给集体或其它组织造成直接经济损失5000元以上的，应当进行赔偿。直接责任人赔偿20%，第二责任人赔偿10%，第三责任人赔偿5%，其余部分由村民委员会进行赔偿。5.凡是决策失误在社会上造成恶劣影响的，应当集体辞职或启动罢免程序进行罢免。七、村级民主决策的内容（参见教材）第四节村级民主管理一、进一步做好村务公开和民主管理工作的重大意义二、村务公开的内容三、村民自治章程和村规民约四、建立村民委员会换届后的工作移交制度五、加强村民民主理财制度建设1.村级重大财务事项要实行民主决策和监督。2.建立村务公开监督小组和民主理财小组。第五节村级民主监督一、村级民主监督的含义《村委会组织法》明确规定：“村民委员会向村民会议负责并报告工作。”“村民会议有权撤换和补选村民委员会的成员。”“村规民约由村民会议讨论制定，报乡、民族乡、镇的人民政府备案，由村民委员会监督执行。”村民委员会的“收支账目应当按期公布，接受村民和本村经济组织的监督。”这是《村委会组织法》中有关民主监督的规定。二、村级民主监督的形式村级民主监督主要有六种形式：（1）村委会报告工作制度；（2）村民民主评议制度；（3）成立民主理财和村务公开监督小组；（4）村务质询制度；（5）审计制度；（6）加强对村务公开工作的监督。三、村级民主监督内容村民自治中的民主监督主要包含两方面的内容：一是村民监督村干部。二是财务监督。1.村务公开制度2.民主评议制度3.村委会报告工作制度四、村级民主监督的组织和领导要保证村民自治制度的良性运作以及农村民主的推进，就必须对村民自治制度的组织载体进行有效的监督和制约。要解决这样的问题必须从以下几个方面着手，进行相应的制度安排和创新。

（1）大力发展农村专业组织和农民协会组织，提高农民的组织化程度。（2）从村民自治本身的制度实施上，纠正制度的运行偏差，以民主选举作为推进村民自治建设的切入点。（3）全面推广“两票制”，将村党支部纳入农村的民主权力领域。（4）大力发展村办集体，繁荣村庄经济。第六节村务公开一、村务公开的内容除了国家有关法律法规和政策明确要求公开的事项外，还要结合本地的实际，不断拓展新的内容，特别是村民关注的重点、热点、难点问题均作为公开的重点，归结起来，村务公开内容主要有以下14项：1.计划生育政策落实；2.救灾救济款物发放；3.宅基地使用；4.集体经济所得收益使用；5.村干部报酬；6.土地征用补偿及分配；7.农村机动地和“四荒地”发包；8.村集体债权债务；9.村内“一事一议”筹资筹劳；10.新型农村合作医疗；11.种粮直接补贴；12.退耕还林还草款物兑现；13.国家其他补贴农民，资助村集体的政策落实情况；14.村民“点题”公开的事项。随着农村形势的发展，要在村务公开内容上深化，进一步提高村务公开的质量。村务公开的内容事关群众的知情权、管理权和监督权，是不断深化和完善村务公开民主管理工作的重要方面。一是要继续坚持公开已有的内容。二是要把新农村建设中各级财政到村到户的优惠政策和资金，及时纳入村务公开的内容。三是要把社会各界支持新农村建设的资金和项目，及时纳入村务公开的内容。四是要把新农村建设中村民要求公开的其他事项，及时纳入村务公开的内容。

二、村务公开的形式、时间和基本程序（一）村务公开的形式1.建立村务公开栏。2.打印成明白簿、公开卡分发到村民小组和农户。3.召集村务公开的各种会议。4.用广播、电脑、闭路电视等传播工具公开村务。

（二）村务公开的时间一般的村务事项至少每个季度公开一次，涉及农民利益的重大问题以及群众关心的事项需要及时公开。（三）村务公开的基本程序（见上图）三、村务公开的监督（一）村民自治的实际运行过程在相当长的时间里，村民自治是在“民主”的价值光环下得以推行的。这种民主的形式在选举中体现得最为明显，因而，村民自治也在一定程度上成了“选举政治”。对于选举后民主效能的实施，即村委会在当选后的村庄治理中的绩效，却缺乏一个有效的监督途径和衡量标准。

（二）村民自治在实际运行过程中存在的问题1.两委权责不清2.乡村关系不明3.监督体制不力4.法规制度不全（三）村民自治权异化的现实表现1.主体异化2.功能异化3.权力异化（四）村民自治的运行必须符合乡村社会的生活规则（五）充分利用乡村传统组织资源是村民自治成功的关键四、村民自治与居民自治的比较1.民主选举的方式不同村干部候选人是由选举权的村民直接提名的方式确定，而社区居委会成员候选人则是由个人推荐、10人联名推荐和组织推荐三种方式确定。村委会的正式选举必须由有选举权的全体居民直接选举产生；而社区居委会成员则是由居民代表、户代表或有选举权的全体居民选举产生。2.与党的关系不同村：党支部“处于核心领导地位”居：未提及3.与上级政府的关系村：不干涉居：政府提供预算4.成员性别结构村：要求有一定比例的女性居：无规定5.民主意识的取向不同在村委会，参选人出现争权争位的现象，而居委会则争就业岗位。在村委会换届选举中贿选拉票的现象比较严重，并容易受到家庭势力、宗族势力及社会黑势力干预；而后者则认为选谁都无关紧要。6.民主监督的视角不同村民对村干部或村委会监督的重点是村级财务管理、集体利益收益与处理等，监督的标准主要是村干部是否贪占和处理事务公正公平与否；而居民对社区居委会工作者或社区居委会监督的重点则是为居民服务的项目多寡和质量高低。第七节村民自治示范活动一、村民自治示范活动的含义村民自治示范是指树立村民自治的样板、典型。村民自治示范活动是围绕村民自治示范而开展的各项工作。它包括两个方面的含义：一是指村委会自身建设，按照《村委会组织法》的要求，推行村民自治，由村民自己自我管理、自我教育、自我服务；二是指上级领导机关和职能部门对村民自治工作的领导和指导。包括确定村民自治示范单位，帮助示范单位开展示范工作，总结推广示范单位经验。二、村民自治示范活动的由来村民自治示范活动，是在贯彻《村民委员会组织法》的过程中，一些地方的创造。最初由辽宁省沈阳市提出，后来这一做法很快在全国推广。截止1993年底，全国初步形成了省有示范县（市）、地（市）有示范乡（镇）、县（市）有示范村的格局。案例：村民自治中的两委关系

据学者和有关部门调查，目前中国农村的两委关系主要呈现出以下几种情况：（1）湖南省某县的河湾村是远近闻名的富裕村，老支书赵济民是全县的“王牌支书”。1998年该村村委会换届选举，养殖大户王建江当选村主任。两人工作配合默契，堪称“黄金搭档”。该村大事原则上由“两委”共同研究，拿出方案，再交村民会议讨论通过，然后由村委会具体执行。村党支部主持村委会的工作。村委会也定期向村支部汇报工作，“两委”工作比较顺利，各方面反映都不错。（2）1999年5月，广东省全面实施村民自治以后，在广州市近郊白云区红星村，党支部和村委会围绕着村集体经济管理权和村级公共事物管理权展开了针锋相对的斗争。村