第十五章 金融体系的监管

第十五章金融体系的监管海南发展银行的关闭

一、案情介绍

1998年6月21日，中国人民银行发表公告，关闭刚刚诞生2年10个月的海南发展银行。这是新中国金融史上第一次由于支付危机而关闭一家有省政府背景的商业银行。海南发展银行成立于1995年8月，是海南省唯一一家具有独立法人地位的股份制商业银行，其总行设在海南省海口市，并在其他省市设有少量分支机构。它是在先后合并原海南省5家信托投资公司和28家信用社的基础上建立和壮大的。成立时的总股本为16.77亿元，海南省政府以出资3.2亿元成为其最大股东。关闭前有员工2800余人,资产规模达160多亿元。

海南发展银行从开业之日起就步履维艰，不良资产比例大，资本金不足，经营不规范，支付困难，信誉差。（一）不良资产比例过大。可以说，海南发展银行建立本身就是一个为解决海南非银行金融机构不良资产的怪胎。1992年开始海南房地产火爆，1993年5月以后，国家加大金融宏观调控力度，房地产热逐步降温，海南的众多信托投资公司由于大量资金压在房地产上而出现了经营困难。在这个背景下，海南省政府决定成立海南发展银行，将5家已存在严重问题的信托投资公司合并为海南发展银行。据统计，合并时这5家机构的坏账损失总额已达26亿元。有关部门认为，可以靠公司合并后的规模经济和制度化管理，使它们的经营好转，信誉度上升，从而摆脱困境。1997年底，遵循同样的思路、有关部门又将海南省内28家有问题的信用社并入海南发展银行，从而进一步加大了其不良资产的比例。

（二）违法违规经营，海南发展银行建立起来以后，并没有按照规范的商业银行机制进行运作，而是大量进行违法违规的经营，其中最为严重的是向股东发放大量无合法担保的贷款。海南发展银行是在1994年12月8日经中国人民银行批准筹建，并于1995年8月18正式开业的。成立时的股本16.77亿元。但仅在1995年5月到9月间，就已发放贷款10.60亿元，其中股东贷款9.20亿元，占贷款总额的86.71%.绝大部分股东贷款都属于无合法担保的贷款，许多代款的用途根本不明确，实际上是用于归还用来入股的临时拆借资金，许多股东的贷款发生在其资本到账后的一个月，入股单位实际上是刚拿来，又拿走。股东贷款实际上成为股东抽逃资本金的重要手段。这种违法违规的经营行为显然无法使海南发展银行走上健康发展的道路。

1997年底按照省政府意图海南发展银行兼并28家有问题的信用社之后，公众逐渐意识到问题的严重性，开始出现挤兑行为。随后几个月的挤兑行为耗尽了海南发展银行的准备金，而其贷款又无法收回。为保护海南发展银行，中央银行曾紧急调了34亿元资金救助，但只是杯水车薪。为控制局面，防止风险漫延，国务院和中国人民银行当机立断，宣布1998年6月21日关闭海南发展银行。

同时宣布从关闭之日起至正式解散之日前，由中国工商银行托管海南发展银行的全部资产负债，其中包括接收并行使原海南发展银行的行政领导权、业务管理权及财务收支审批权；承接原海南发展银行的全部资产负债，停止海南发展银行新的经营活动；配合有关部门施实清理清偿计划。对于海南发展银行的存款，则采取自然人和法人分别对待的办法，自然人存款即居民储蓄一律由工行兑付，而法人债权进行登记，将海南发展银行全部资产负债清算完毕以后，按折扣率进行兑付。6月30日，在原海南发展银行各网点开始了原海南发展银行存款的兑付业务，由于公众对中国工商银行的信用，兑付业务开始后并没有造成大量挤兑，大部分储户只是把存款转存工商银行，现金提取量不多，没有造成过大的社会震动。

我国1997-1998被关闭破产的部分金融机构名单机构类别机构名称被关日期关闭原因商业银行海发银行1998.6.21违规经营管理不善支付困难资不抵债信托机构中农信1997.1.21中新创1998.6广国投1998.10.6城信社21家(琼5桂12)1997(5),1998(16)农信社广东恩平18为什么银行需要监管？银行风险高度集中银行本身具有严重信息不对称性银行挤兑可变为银行恐慌，具有传染性银行监管作为公共品不能由市场提供9

中国的金融监管体制我国当前的金融监管体制，属于集权多头式。监管权限高度集中于中央政府；具体监管分属：⑴中国银行业监督管理委员会，主要负责银行、信托业的监管；⑵中国证券监督管理委员会，主要负责证券市场、证券业和投资基金的监管；⑶中国保险监督管理委员会，主要负责保险市场和保险业的监管。中央银行——中国人民银行不承担监管任务。

银行业的市场准入监管现代银行设立时，要面临监管当局的审批程序，即市场准入监管程序。含义：银行监管当局对拟设银行在机构、人员和业务等方面的审批机制。现代银行的设立

为何要采取严格的市场准入管理？

一方面，从一开始就将有问题的银行拒之门外，预防和控制风险。另一方面试图进行银行业市场竞争状况的调控。市场准入监管的法律依据：

《公司法》和《银行法》（对商业银行而言）一、机构方面的审批最低资本要求

为何？最低资本要求，设置行业准入门槛，保障客户利益，防止投资人的机会主义行为。与资本充足性的监管有何不同？？？国家要求国家要求美国100万$日本10亿香港1.5亿港币中国10\1\0.5亿¥英国500万£若干国家对商业银行的最低注册资本的要求注册资本≠实收资本对商业银行的要求≠对所有银行的要求公司治理和内控制度公司治理以股东大会、董事会、监事会、高级管理层等机构为主体的组织架构和保证各机构独立运作、有效制衡的制度安排，以及建立科学、高效的决策、激励和约束机制治理结构审核要点：

完善股东大会、董事会、监事会、高级管理层的议事制度和决策程序；明确股东、董事、监事和高级管理人员的权利、义务；建立、健全以监事会为核心的监督机制；建立完善的信息报告和信息披露制度；建立合理的薪酬制度，强化激励约束机制内控制度

商业银行为实现经营目标，通过制定和实施一系列制度、程序和方法，对风险进行事前防范、事中控制、事后监督和纠正的动态过程和机制。审核要点：全面、审慎、有效、独立

值得注意的是：治理结构与内控制度，关键看实行的怎样，而不是形式，因此，准入后的后续验证更为重要人员：高管人员需达到规定的任职资格。资格的要求主要是：从业经验、教育程度、有无不良记录和财务状况等方面。商业银行法第二十七条有下列情形之一的，不得担任商业银行的董事、高级管理人员：（一）因犯有贪污、贿赂、侵占财产、挪用财产罪或者破坏社会经济秩序罪，被判处刑罚，或者因犯罪被剥夺政治权利的；（二）担任因经营不善破产清算的公司、企业的董事或者厂长、经理，并对该公司、企业的破产负有个人责任的；（三）担任因违法被吊销营业执照的公司、企业的法定代表人，并负有个人责任的；（四）个人所负数额较大的债务到期未清偿的。

资料：商业银行法对高管人员不良记录和债务状况的否决条款四大银行任职资格的部分要求

拟任职务从业时间教育程度总行级正副职务10年金融或15年经济（金融5年）本科以上省、地分行正副职务6、9（4）专科以上支行正副6、9（3）中专以上业务方面：看拟开展业务是否符合法规的要求.

如我国，《商行法》明确规定了“存、贷款”在内的13项业务。但因为有“经国务院银行监督管理机构批准的其它业务”的条款。因此，监管当局有关银行业务的部门规章《中间业务管理暂行办法》（2001）、《银行个人理财业务管理办法》（2005）也成为银行拟开展业务的依据。资料：我国银行法对银行业务的规定

我国商业银行法规定：不得从事股票投资和信托投资业务，不得投资于非自用不动产，不得向非银行金融机构和企业投资。但国家另有规定的除外

一家拟设立的银行，即使完全符合机构、人员和业务方面的要求，也不一定能拿到牌照，为什么？我国商业银行设立和开业程序（新设）向银监会提出预审请提交申请书\可研报告等银监会进行审批正式提出申请章程验资等文件颁证(许可证)进行工商登记、领取营业执照、办理税务登记并开业银行并购(M&A)的监管关于银行并购:银行并购是市场准入(退出)的重要形式;银行并购是迅速发展壮大的有效途径;目前国际银行业正在经历并购浪潮.银行并购是市场准入(退出)的重要形式可使收购银行进入新的业务\地域\客户群，当然也使目标银行平稳退出市场。

1997-2003年,在欧盟地区,近2200家信贷机构消失,占1997年信贷机构数量的33%.而消失的信贷机构主要是被收购显然,并购是银行业“进”、“出”同时进行的过程，促进了银行体系的安全有效。银行并购是迅速发展壮大的有效途径：规模经济效应范围经济效应获得“监管收益”如2006年底，美国花旗银行成功收购广东发展银行（占20%的股权），迅速进入中国市场.即有规模效应，也有范围经济效应。银行并购监管：监管机构金融监管当局独立监管模式：国家反垄断机构监管；联合监管银行并购监管既要体现金融监管的慎审原则，又要遵守一般性的竞争政策（反垄断政策）。因此，银行合并监管并不能由金融监管当局“理所当然”地垄断把持。合并审核基本标准：是否提高了市场结构的垄断程度。财务稳健性及未来发展前景财务稳健主要指资本充足率如美国用HHI指数（赫芬尔达---赫希曼指数）对合并对市场竞争结构的评价；该指数是各市场主体所占市场份额的平方和；指数值在1000之内，无需进行竞争性分析；1000以上者，需进行进一步分析调查。一、银行日常审慎监管：（一）资本充足性监管——《巴塞尔协议》1、资本充足性监管的意义：

资本是银行抵御风险的“准备”，督促银行具备充足的资本有利于降低银行风险。言外之意是：银行自身不愿意投太多的资本，需靠当局督促，为何？2、规定资本充足性的最低要求：资本充足率必须达到8%以上。3、资本充足性监管覆盖的风险：

主要是信用风险、市场风险与利率风险。（二）呆账准备金监管1、计提呆账准备金的意义：考虑资产收益的风险，将风险看作是一种成本，防止高估银行收益，有利于稳健经营。某银行收入扣掉成本后的利润为1亿，假设若再扣掉0.2亿的“风险成本”的话，0.8亿的利润可能更加真实,扣掉的0.2亿作为风险准备留存,使银行更加稳健.从短期行为看，股东和管理者更喜欢没有呆账准备扣除的利润，为何？2、呆账准备的类别：可以针对具体风险状况计提，也可以不考虑具体风险情况计提。普通风险准备（无针对性）专项风险准备（五级分类法相关）特别风险准备（与行业、国别相关）资料我国：《贷款损失准备计提指引》

（人行02年）

第四条银行应按季计提一般准备，一般准备年末余额应不低于年末贷款余额的１％第五条银行可参照以下比例按季计提专项准备：对于关注类贷款，计提比例为2%；对于次级类贷款，计提比例为25%；对于可疑类贷款，计提比例为50%；对于损失类贷款，计提比例为100%。其中，次级和可疑类贷款的损失准备，计提比例可以上下浮动20%。第六条特种准备由银行根据不同类别（如国别、行业）贷款的特殊风险情况、风险损失概率及历史经验,自行确定按季计提比例。第五条银行可参照以下比例按季计提专项准备：

3、拨备覆盖率：衡量各项准备提取是否充足的指标。拨备覆盖率=各项准备之和/不良贷款。4、少提准备的后果：利润超分配，风险累积（以改制前的国有银行为例）

2003年底时，国有银行及股份制商业银行的不良贷款额高达2.4万亿元,不良率为18%.这还不包括1999年的1.4万亿

（三）贷款集中度1、贷款集中度监管的意义：不要把“鸡蛋放在一个篮子里”，分散风险。对单一客户贷款限制有效核心原则规定：向单一借款人不超资本的25%；超10%的贷款需报告。我国规定：向单一借款人不超10%，前10大客户不超50%地域、行业等方面的分散问题。也包括对关联贷款的集中限制单一客户贷款的集中拓展对关联贷款的限制

根据<商业银行与内部人和股东关联交易管理办法>(2004)第32条商业银行对一个关联方的授信余额不得超过商业银行资本净额的10%。商业银行对一个关联法人或其他组织所在集团客户的授信余额总数不得超过商业银行资本净额的15%。

商业银行对全部关联方的授信余额不得超过商业银行资本净额的50%。浙商银行更严格:第32条的三个指按8%、12%和40%。

（四）流动性监管1、流动性监管的意义：银行的流动性问题非常突出，很容易出现流动性问题，轻则有声誉，重则引了“挤兑”。

银行的流动性问题为何突出呢？一些重要衡量指标：现金资产率=现金资产流动资产Χ100%存贷比例=贷款存款Χ100%备付金比率=Χ100%超额准备金存款总额反映潜在流动性问题的指标，商业银行法有不超75%的规定，但不反映存贷期限匹配情况.反映现实流动性的指标，央行非常关注二、银行监管的风险评级何为风险评级

对商业银行的资本充足、资产质量、管理、盈利、流动性和市场风险状况等六个单项要素进行评级，加权汇总得出综合评级。亦即“骆驼评级”体系（CamesRatingsSystem),源于美国，被世界广泛采用，我国银监会从2004年开始实行。C.资本:capitalA.资产:assetsM.管理:managementL.流动性:liquidityE.盈利性:earningsS.市场风险:(sensetivetomarktetRisk)我国的风险评级&分类监管情况综合评级结果共分为5级,其结果将作为监管机构实施分类监管和依法采取监管措施的基本依据。对于评级结果为4/5级的高风险商业银行,银监会将给予持续的监管关注,限制其高风险的经营行为要求其改善经营状况.必要时可采取更换高级管理人员、安排重组或实施接管、甚至予以关闭等监管措施。为什么要对银行进行风险评级？对银行形成风险综合评价;对银行进行比较和分类监管;合理配置监管资源,提高监管效率.综合评级等次根据股份制商业银行的综合评分，对应取得股份制商业银行的综合评级等次。股份制商业银行的综合评级分为五级：

1级—良好：综合评分在85分以上。

2级—一般：综合评分在75分至85分之间。

3级—关注：综合评分在60分至75分之间。

4级—欠佳：综合评分在50分至60分之间。

5级—差：综合评分在50分以下。

(四)评级体系中应注意的问题

1.评级的周期评级周期为一年，即监管人员每年应对股份制商业银行进行一次年度评级。监管人员应在年度结束后4个月内根据银行上一年度情况完成对银行的评级。

2.评级结果的披露评级结果由监管部门向有关部门通报，暂不向公众披露。何时需对外披露由监管部门决定。具体评级方法(以04年股份制银行评级方法):

首先,按百分制,给银行的资本充足性\资产质量\管理水平\盈利状况\流动性进行评分(暂不对市场风险进行评分);评分时,除管理水平外,其他均通过定性和定量分析打分.

然后,按照加权评均的方法,评出总分.各因素的权数(按重要性设定权数大小)资本状况:20%;资产状况:20%;管理水平:25%;盈利状况:20%;流动性状况:15%资本充足性评分:定量:60分,其中,总体资本充足性与核心资本充足率各占30分定性:40分,主要评价:构成与质量;整体财务状况的影响;资产质量的影响;股东注资情况;资本管理情况;如资本充足率10%,可评30分;8-10%时,可评25-30分;2%以下,评0分;核心资本充足率在6%以上,可评30分;4-6%,可评25-30分;1%以下,评0分资产安全状况定量:60分,包括不良贷款率、最大单一客户授信比率、拨备覆盖率和非信贷资产损失率；估计贷款损失率。定性：40分，包括：不良贷款变动趋势、贷款行业集中度、信贷制度、贷款风险分类制度和担保贷款及抵押贷款的情况。不良率总分15分，在5%以下评15分；25%以上评0分。估计贷款损失率总分10分，3%以下，满分，15%以上0分单一客户比率，总分10分，6%以下满分，16%以上0分拨备覆盖率，20分，100%满分。非信贷资产损失率5分。管理状况定性：100分，公司治理和内控制度各占50分。盈利状况定量：60分，资本利润率，资产利润率；收息率和资产费用率定性：40分成本利润趋势、盈利质量等流动性状况定量：60分，流动性比率、超额准备率、存贷比率定性：40分，资金来源构成及变化趋势、主动负债能力、头寸管理能力Camel+-=最后的成绩。