第1讲 第一章社会政策的基本范畴

第一章社会政策的基本范畴学习目标：本章主要介绍分析在社会政策学科领域最基础和最核心的“社会政策”概念，主要要求学生了解社会政策的概念的界定，掌握社会政策行动的具体领域。重点：掌握社会政策的含义；了解社会政策与其他的类似概念的关系；把握社会政策法规体系的主要内容。难点：社会政策法规体系在实际生活中的应用。第一节政策和公共政策一、政策1．政策的基本含义

《辞海》中定义政策是“国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则”。政策主要是指政府和政党有关行动的规则体系。2．政策的基本特征政策是有组织的活动；政策具有明确的目的性和方向性；政策具有明确的行动内容；政策是规则体系与行动体系的结合。3．政策概念的定义

政策是指政府、政党或其他组织为实现其目标而制定的各种规则和采取的各种行动的总和。这一定义三层含义：第一，政策的主体可以是社会听各种组织，但政府和政党的政策体系在社会中的影响最大；第二，政策的目标是为了实现组织的目标，以及围绕组织的目标而有序地处理各项日常事务；第三，政策包含了规则体系和各种具体的行动。4．政策概念与其他一些概念的关系

政策与制度（p5）政策与立法（法律具有强制性）政策与行政（行政是政策的执行部门）政策与计划二、公共政策（p5）1．公共政策的基本概念

政府或社会公共权威机构为有效管理社会、处理公共事务和解决社会问题而制定的行动方案和行为准则。专家的观点：

美国学者伍德罗·威尔逊认为，公共政策是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规。2.公共政策的基本特点（1）公共性（公共安全问题—美国枪击事件）（2）权威性（一旦做出就必须要得到有效的执行）（3）价值性（政府的价值目标）（4）群体性和社会性的统一（平衡—兼顾）3.公共政策的层次与领域（1）公共政策的层次基层社区地方性公政策体系（乡规民俗—公共性的行动）全国性公共政策体系（省、市、县）国际性、区域性及全球性公共政策体系（联合国等）（2）公共性的主要领域国防、外交、环境、经济、社会4.公共政策的目标和意义维护社会中公众的共同利益功能主义认为：代表和促进社会整体的利益马克思主义的观点：在资本主义社会，两大阶级没有共同利益冲突社会学派：社会中各个群体经常处于利益冲突中，很难找到全社会的共同利益意义第一，公共政策应该通过利益综合性原则而代表社会中大多数群体和个人的利益第二，应该通过利益分配原则兼顾少数弱势群体的利益第三，应该通过合理的利益原则考虑社会成员的根本利益和长远利益第四，应该兼顾个人利益、地方利益和社会整体利益第五，应该注重全人类的共同利益小结本节内容主要围绕政策和公共政策的基本概念和特征来讲述。政策是指政策主要是指政府和政党有关行动的规则体系。其特征主要有四点：政策是有组织的活动；政策具有明确的目的性和方向性；政策具有明确的行动内容；政策是规则体系与行动体系的结合。公共政策是政策的一个领域。公共政策是指政府或社会公共权威机构为有效管理社会、处理公共事务和解决社会问题而制定的行动方案和行为准则。公共政策的基本特点有：公共性（公共安全问题—美国枪击事件）；权威性（一旦做出就必须要得到有效的执行）；价值性（政府的价值目标）；群体性和社会性的统一（平衡—兼顾）第二节社会政策的基本概念一、社会政策的定义与实质社会政策起源于欧洲，第二次世界大战之后向世界扩展。1.社会政策的定义（p11）社会政策是公共政策的一个领域。从这个角度看，社会政策要从两个方面定义：一是社会一词的含义，要把握其内涵和外延；第二是具体看各国在公共政策领域中是如何划分社会政策与其他公共政策的，从中总结出社会政策的含义狭义的社会政策包含基层含义：它直接与社会中人们的具体生活有关，具有非经济性的特征，一般只局限于国内事务，具有社会性的目标；政府的社会政策具有社会性目标，这种目标在各国有可能不同：满足成员的基本需求、维护社会公平、解决社会问题、保持社会稳定、提高社会生活质量；综合学者的观点，社会政策是政府在某种社会性价值的指导下，为达到某种社会性的目标而采取的社会性行动的总和。社会性价值是社会中具有广泛代表性的价值体系，或者是能够代表大多数人的利益的价值诉求，而不是只反映少数群体的价值立场。社会性目标指它一般不是为了直接促进经济发展或者整个社会物质财富的增多，而是为了通过更加公平的分配各种资源而满足大多数人（尤其是下层群体）的各种基本需要，以增强社会的整合和稳定，解决社会问题，提高社会生活质量，进而促进人的全面发展和社会进步。社会性行动指社会政策是社会成员广泛参与的行动。广义的社会政策：从政府公共政策实践的角度看，社会政策是政府向社会成员提供社会服务和实施社会管理的政策体系。从运行原则上看，社会政策是属于福利性原则的领域。综上，社会政策是政府或者其他组织在一定社会价值的指导下，为了达到其社会目标而采取的各种福利性社会服务行动的总和。2.社会政策的实质（p12）政府在社会福利事务领域中的干预行为。关于社会政策的诸多定义1873年，德国的一批经济学教授们为求解决德国当时的劳动问题，组织了“德国社会政策学会”，此即社会政策名词的由来。休谟纳：德国社会政策学会会议主席在前一年的预备座谈会上致开幕词时说：“本会的性质不是讨论主义，而是要深入问题的中心，把握目前最重要的改良事项，例如对于罢工、工会、工厂法以及劳工住宅问题，使其发生实际的效果”。瓦格纳是该会的三大主干人物之一，他于1891年发表社会政策、财政政策、租税政策的论文时说：“所谓社会问题，就是分配上的不公平。……所谓社会政策，就是要把分配过程范围内的各种弊害，采取立法及行政手段，以争取公平为目的而加以清除的国家政策。”他第一个给予社会政策科学的概念。一九七二年，海牙国际社会福利协会第十六届大会会前印发文件ConferenceBulletinMay,1971forNationalReportsofthe16thInternationalConferenceonSocialwelfare中的定义：依传统性的说法，社会政策当是一个国家所采取的一种政策，旨在减少被剥削阶级的社会问题，而现代的想法则认为：社会政策乃是改进社会环境，以及探求全体人民的安全与平等的政策。1962年，“国际劳工组织大会”通过了关于社会政策基本目标和准则的公约，要求各国政府采取一切可能的措施去促进社会各领域的发展。早期侧重社会救济和福利事业，后扩展到社会保障、社会服务、文教卫生、住房、社会保险等领域，目前还包括社会发展规划。戈夫认为社会政策是政府输出的一个环节，是国家影响劳动力及住户再生产，而最后结果是个人及社群的社会福利米德格累具体地将社会政策的重要结果（社会福利）操作化为社会问题的控制、社会需要的满足及社会机会的保障。英国费边社将社会政策简要定义：为社会福利的一系列政策活动。沃尔克尔认为社会政策是社会资源及社会关系（地位及权力）的再分配。这些社会资源序列包括收入、财产、安全、地位和权力。马克思主义者认为社会政策，特别是福利政策是针对资本主义制度的特有不足而推行的，其目的是照顾未能在资本主义危机阶段度过难关的工人。蒂特姆斯（RichardTitmuss）认为，社会福利或市民的福祉不单只是政府提供的各种社会福利服务或待遇，工作岗位雇员的就业福利及政府的财政、税收优惠，也反映不同社群的资源分配结果。他认为社会政策是积极的改革工具；有再分配的性质；是国家政策，与经济政策平衡发展；其内容是有关福利或幸福的，保护人们的福利，特别提供给缺少福利和服务的人群；其宗旨是行善，政策指向为市民提供福利；兼有经济及非经济的目标，如最低工资，最低收入保障标准，还涉及某些进步的资源再分配手段，如劫富济贫。体现政府的干预角色即小政府，提供广泛的社区设施和安全保证；是社会控制工具。德国早期社会政策概念三要点：1.会政策是劳动政策，因当时社会问题以劳动问题为主；2.会政策是经济政策，因大多数社会政策学者是经济学者，他们认为社会政策的理想注重于经济的发展，所以社会政策是经济政策之一。或者社会政策比经济政策更为广泛，但始终都离不开经济。3.会政策是国家政策，因为社会政策必须由国家行使立法与行政的权能，才能实现。陈国钧：它是国家政策的一部分，它是专门解决社会问题，或是从事社会改进所采取的基本原则或方针。所谓社会政策，是经由国家以立法及行政为手段，以提高国民生活，增进利益，促使经济的社会的平衡发展。白秀雄：一个国家依据立国精神及当前社会需要而制定的一种有系统解决或预防社会问题，协调社会关系，革新社会制度与指导社会进步的施政方针，基本原则，具体的行动路线。王卓棋认为社会政策其实是关系分配与再分配的问题，包括从资源的再分配到社会关系的再分配。国内学者叶海平、李冬妮认为：社会政策与法规是与我国社会工作和管理的含义及其内容联系在一起的，是党和政府在特定时期为实现或服务于一定社会工作和管理的目标所采取的政府行为或规定的行为准则，它是一系列政策、谋略、法规、措施、办法、方法、条例等的总称。杨团：一定时期、一定区域内的各种社会力量为解决社会问题的协调成果。社会政策是在社会实践尤其是影响社会福利的实践中发挥重要作用的具有政策指导性和政策倾向性的活动。甚至可以说是只能放在特定社会环境中来理解的政治过程。社会政策的特点1.社会政策的性质是国家基本政策，必须经过立法机关及行政机关的处理，才成为政策，实施起来方有收效。2.社会政策的实施对象应以社会的全体为对象，不是专为社会的某一部分或某一阶级少数。社会利益是共同利益，社会政策应该是为最大多数人谋取利益，包括物质生活和精神生活在内。3.社会政策的最后目标是经济的和社会的平衡发展，不应以社会政策视为经济政策的一种，也不应以经济政策受社会政策指导，而是两者平行，相互配合，相互影响，互为因果，不偏废，不偏举，不抵触，并驾齐驱，使两方面的发展相辅相成。

社会政策的若干原则一、社会政策必须注重劳动政策；二、社会政策不能离开经济政策；三、社会政策必须是解决民生问题或预防社会病态的国家政策；四、社会政策必须是寻求全体人民的社会安全与机会平等的国家政策；五、社会政策的概念是可能随时代背景的不同而有所变更。二、社会政策的主要领域社会保障公共医疗卫生政策公共住房政策公共教育政策劳动就业政策社会福利政策针对专门人群的社会政策体系社会政策的其他内容三、“社会政策”与其他类似概念的关系1.社会政策与公共政策的关系二者都是资源分配的重要手段和政治参与的重要途径。二者都可以表现为法律、政令、计划、方案、程序安排等形式。社会政策只是公共政策的一个组成部分。社会政策的领域限于社会福利或社会保障的范围。

社会政策与社会立法、社会行政的关系社会立法是社会政策的具体表现，它用法律的手续和条文，把它详细规定出来，并以法律的力量付诸实施。社会行政是政府社会工作行政主管机关及其他行政机关，社会工作机构与社会团体根据社会政策所从事的一系列社会福利方面的组织和管理活动。社会行政是一个双向的过程，把社会政策转化为社会服务，同时运用所得的经验修改社会政策。

社会政策与社会福利、社会保障的关系广义的社会福利制度指国家和社会为实现社会福利状态所做的各种制度安排，包括旨在增进收入安全的社会保障制度。狭义的社会福利则指为帮助特殊的社会群体，疗救社会病态而提供的社会服务。社会保障是指国家通过社会行政与社会立法，采取强制手段对国民收入进行再分配，形成专门消费基金，对基本生活发生困难的社会成员给予物质上的帮助，以及对全体社会成员提供普遍福利，以确保社会成员生活权利，从而实现社会安定的一系列有组织的措施、制度和事业的总称。社会保障在国际社会政策的研究中有相对固定的、通行的含义，指由国家或由立法保证的、针对8种主要收入风险而设立的、旨在在增加收入安全的制度安排。第三节社会政策的法规体系一、社会政策与法律和法规（p18）国家与政府部门的社会政策通常是以各种法律和法规的形式表达的。是社会政策如何得以落实的表现形式。是深入了解一个国家社会政策的具体指标。法律法规是政策规则系统的文字表达方式。二、我国社会政策的法律法规体系（p19）国家宪法和法律行政法规（条例、规定、办法）国务院部门章程地方性法规地方性政府规章三、其他政策文件（p20）