欧盟行政法研究

欧盟行政法研究第一部分：概述及导论一、概述

《欧盟行政法研究》是欧盟行政法的体系化和谱系化研究，

主要包括两个层面的内容：一是欧盟行政法的基本运作机制；二是德国、英国、法国、意大利等主要欧盟成员国行政法的基本原则对欧盟行政法的影响，以及欧盟行政法对各国行政法体系的法律效果。其中详细研究了欧洲法院以及欧洲人权法院对平等原则的适用，比例原则、信息公开原则在个案中发挥的司法作用，合法预期保护原则在直接行政行为和间接行政行为中的具体应用，尤其是关于风险预防原则的研究，属于近年来我国行政法学研究新出现的热点之一，该原则在相当大的程度上突破了传统行政法的基木观念，反映了行政法最新的时代特征，足以引起我国学术界对风险预防原则能否成为中国行政法基本原则的关注和思考。二、导论

经济一体化使得欧洲共同体的经济实力迅速增长。成为世界第一大贸易集团。随着各国把经济决策权从自己手里转让给欧共体的超国家机构，经济一体化更加深入，需要欧共体政治、法律上层建筑领域超国家的共同原则得到加强。会议签署了经济和货币联盟条约，欧洲共同体从而转变为欧洲联盟。

今天的欧盟已经由经济共同体向政治共同体的方向迅速发展，这种发展必然带来法律制度的变化。相应的对国内某些问题的管辖上来说，形成了国内法和欧盟法双层的治理机制。

欧洲议会是欧盟的监督、咨询机构，拥有立法权、财政权和监督权。欧盟理事会是立法的主体，与欧洲议会一同履行立法权。欧盟委员会是欧盟的执行机构。欧盟法院是欧盟的最高司法机关。包括欧盟法院和初审法院。欧盟人权法院是根据《欧洲人权公约》所设立的人权保护机制的常设机构。

为避免一体化进程中固有的脆弱性，制宪被视为有效的途径。现代宪政理论十分强调以宪政制度为基础的国家认同观，认为理性建构的政治文化不仅不会削弱民族国家的独特性与文化传统的多元性。欧盟制宪既是欧洲一体化进展的必然结果，也是欧洲一体化深化和扩大的现实需要。第二部分：欧盟行政法的产生长期以来行政法被视为国内公法，但是随着欧洲共同体法的颁布及其适用，确实产生了跨越国界由超国家体实施的行政法。1.从历史的视角看

欧盟委员会成为欧洲整合的主要驱动力，不仅拥有权力推动立法，而且可以对成员国未能充分履行义务采取措施或者在竞争与国际贸易领域拥有执行权，即所谓的直接行政。专门委员会机制的实践表明欧盟运作逐渐从政治层面转移到法律层面。这一时期，欧盟机构开始大量制定法律，不仅欧盟机关要于以遵守，而且国内行政机构与法院也必须遵守欧盟法。2.从欧盟行政法的范畴来看

还需要进一步关注欧盟公民权、《欧洲共同体条约》规定的货物、人员、服务、自由流动四大自由与市场竞争制度，他们是欧盟行政法规范及其运行的基础。公民的基本权利，如财产权、普遍行为自由、自由迁徙权、结社权等是市场经济体制的前提条件。欧洲共同体市场的运作要求人员有权在各成员国之间自由流动。服务自由流动作为共同法上的一种基本自由补充了雇员自由流动和独立经营者的开业自由。而同时，共同法也规定禁止对资本在共同体成员国之间的流动和资本在共同体与第三国之间流动的一切限制。3.从法律渊源来看

欧盟行政法的法律渊源包括成文法、习惯法和法官法。4.从欧盟行政法的实施机制来看

包括直接行政和间接行政。直接行政指欧盟法主要由成员国来实施，不过在某些情形下，欧盟机构也负责实施欧盟法。在欧盟内部事务上，关于职员的招聘、职业结构、提供社会服务、养老、辞退等问题的管理，以及预算管理，皆是直接行政的范围。间接行政大部分的欧盟法由成员国家来执行实施，最主要的领域是共同农业政策和在共同关税下的共同体的外部保护。5.欧洲法院的司法审查

管辖权主要包括：a，针对成员国行为的司法审查。b，针对欧洲联盟机构行为的诉讼。

作为总结，欧盟行政法保留着许多国家层面的内容，但是国际化的互动以及协作，在实践中以及学术层面，欧盟行政法还将持续的对国家特定的法律传统展开发展与形塑。成员国行政法与欧盟行政法的互动仍将持续下去，而且随着欧洲统一进程的加快，欧盟行政法对各成员国行政法带来的影响不仅仅局限于某种原则上的变化，而且可能会对民族国家的主权原则产生挑战。作为媒介与催化剂，欧盟行政法对欧洲的整合作出了贡献。第三部分欧盟行政法的基本原则一、平等原则

平等原则的内涵较为复杂，一般认为大致包括形式平等，实质平等，以及中间状态的机会平等。1.形式平等主要是指执法层面，而实质平等则涉及法律内容，要求法律不得因性别、种族、宗教而歧视某些公民。机会平等则强调事前干预，是一种更为积极的态度。2.首先，作为非成文的基本法律原则，法院可以依据平等原则来审查欧洲联盟的行为，要求公共机关不得歧视任何的市场行为者。3.其次，平等是一项基本权利，禁止因性别、种族、年龄等产生歧视。4.最后，联盟公民概念的产生，要求法院重新确认欧盟条约12条的范围主要适用于经济整合领域，目前逐渐转变成赋权于公民的重要工具。

平等原则要求欧盟机关为自己的决定或者政策提供正当化的理由，禁止这些机关从事专横的行为。《欧洲人权公约》中的歧视原则要求同样的情况同样对待，不同的情况不同对待。平等原则既约束欧盟的机关，也约束成员国，在某些特定情况下，也约束自然人和法人组织。

这种特定情况有三种：禁止因国籍产生的歧视，禁止因性别产生的歧视；禁止反竞争的行为。

平等原则的适用要受到一定的限制：一是欧盟的外部关系，欧盟没有义务平等的对待其他第三方国家。二是欧盟法上的平等原则并不适用于成员国的司法管辖权。二、比例原则

比例原则被认为是欧盟行政法最为重要的法律原则。比例原则在保护个体权利与平衡公共利益的意义上对各种公权力手段进行斟酌和筛选，以获得较为合理的结果

1.主要目的：在于防范过分错的的立法与行政决定，尤其是要具体斟酌国家与公民在利益冲突状况下的失衡度。2.比例原则在欧盟行政法的产生：从法治国原则和成员国法律中推导而来的比例原则作为一般的法律原则很快得到欧洲法院的认可，进而更得到了欧盟条约和欧洲人权公约等欧盟成文法的确认。比例原则的概念最早出现于关于《欧洲煤钢共同体条约》的案例，在较早的案件中，法院指出行政机关对于违法行为的反应应该与该行为成比例。3.比例原则在欧盟法上的主要渊源：第一，欧盟条约的明文规定。第二，源自于法治原理的推理。第三，源自于成员国法。第四，由条约推理而来的比例原则。4.对成员国的影响：

欧盟行政法上的比例原则已产生重大影响，在欧盟内部称为多数成员国的重要法律原则。英国法也收到了欧盟法的影响，适用了比例原则，但是由于英国行政法中缺少完善的行政行为理论，因此英国法官在适用时经常会与其他固有原则混杂在一起。比例原则也引发一些问题，如司法机关适用时因欠缺专家知识和判断可能会陷入言人人殊的状态，破坏合理的可预见性，对法的安定性造成损害。欧洲法院对于比例原则的阐释也并不明确，不统一，针对规则制定或者某项行政行为时的审查标准也不一致，提及的术语也不连贯。但是，虽然比例原则来源于德国法，但目前欧盟层面对此原则的适用内容极为丰富，针对不同的类型产生了不同强度的审查标准，这是民族国家法律无法比拟的。三、合法预期保护原则1.在欧盟的发展：

合法预期保护原则发端于德国，是保护信任的意思。相对人基于对行政行为的确定力、拘束力的认同，会对行政机关的行为产生预期。当行政行为被撤销时，相对人的预期利益落空，由此产生了对这种预期的法律保护问题。在英国，合法预期保护与自然正义规则相联系。这一原则在欧盟的其他主要成员国中有着不同的发展趋势，也就是说，合法预期保护原则没有达到同等重要的地位。此项原则自20世纪70年代被确定为欧盟法的基本原则，其应用范围越来越广，已经不再局限于撤销行政行为方面。2.欧盟机构撤回收益的决定：在特殊情形下，合法授益决定可以被废止：a，相对人同意废止初始的授益行政决定。b，欧盟机构作出初始行政决定时明确表明其行为可以被废止。c，相对人运用欺诈手段获得的初始授益决定。d，欧盟机构作出行政行为时所依据的法规效力发生改变。e，欧盟机构相对人作出收益决定时所依据的客观条件发生改变3.合法预期保护原则在间接行政行为中的应用：主要表现在两个方面：一方面是，成员国给予其本国企业一定的补助或者变相奖励措施。另一方面是，在税金征收时包括成员国依照欧盟法应当对其国内企业征税而成员国没有征收。4.合法预期保护原则在规范性文件中的适用主要表现在：法律不得溯及既往方面。

是指对于新法生效前已经确定或者完结的行为，原则上适用旧法，不追溯适用新法。溯及力分为真正的溯及力和表面上的溯及力。前者指新制定的法律对于该法律公布实施以前已经完成的事实和权利依然有效，后者指新制定的法律对于指之前发生的，之后仍在继续的事实和权利生效。四、信息公开原则1.欧盟信息公开法律制度的发展a，1992年《马斯特里赫特条约》之前，这一时期信息公开并未成为欧盟的首要价值。在欧洲经济共同体早期，民主、责任、公共监督等价值并不重要。b，有学者认为《马特斯里赫特条约》标志着欧盟信息的公开制度进入第二个阶段，信息公开被确定为欧盟法的一项基本原则。会议认为决策程序公开会增强机构的民主性以及公众对行政管理的信任。欧共体委员会应要求理事会最迟在1993年采取措施允许公众获取欧共体机构的信息。c，2001年12月3日生效的《关于公众知悉欧盟议会、理事会、委员会文件的条例》。主要规定了文件公开的受益人范围、文件和第三方的定义、文件公开的例外、文件公开的申请、申请的处理程序、敏感文件的待遇、文件取得、文件登记等内容。这个条例的制定标志着欧盟信息公开制度入第三个发展阶段，信息公开有了专门的法律规范。2.欧盟法院审理信息公开案件的实践2001年之后，欧盟法院在案件审理中更明确表达支持透明化和信息公开的立场。这种态度体现为欧盟法院审理申请获取欧盟机构文件中坚持的几项原则：第一，欧盟法院坚持欧盟机构具体和个案审查申请的要求，强化欧盟机构的举证责任，这种态度始终如一，从未动摇。第二，对于申请人资格掌握宽泛，几乎不加限制。第三，坚持信息公开是原则，严格限制例外条件的适用。2001年1049号条例第4条规定了免除文件被披露的例外情形：第1款包括两种情形：一种是文件披露将损害对包括公共安全、防务和军事问题、国际关系、共同体或者成员国的财政、金融、经济政策在内的公共利益的保护，另一种是文件披露将损害对个人隐私的和完整性的保护；第2款是文件披露损害包括商业利益、法院诉讼程序和法律建议、检查、调查和审计的目的的进行保护；第3款是文件披露损害机构决策过程；第4款是对于第三方文件，应咨询第三方意见；第5款是成员国可以请求不公布来源于成员国的文件。综上:

除了法院在判决中明确表达的原则之外，在如何处理公民申请获取文件和行政效率之间的矛盾时，欧盟法院更倾向于保护公民的权利。

通过对欧盟法律中关于信息公开的规定以及欧盟法院的案例发现，虽然欧盟关于信息公开的规定和我国不同，但是欧盟法院在多年的审判中坚持的原则可以为我国法院所参考：首先，欧盟法院认为文件获取权势神圣的条约权利之一。其次，与上述原则相对应的法院坚持对免除文件披露的例外条款作限制性的严格解释，以避免例外条件的滥用。最后，法院强化欧盟机构的举证责任，以保护公众的文件获取权。五、风险预防原则1.风险预防原则的产生a，由于当代社会高度复杂，以及随着高科技的快速发展与运用，在一些情况下，人类对于科学技术知识的掌握仍然存在相当程度的局限性，因此，如果等到严重或不可逆转的危害得到科学上的确切证明之后再来采取行动，可能会导致灾难性的后果。在此情况之下国际社会逐渐认知到需要一种新的理念来处理当我们尚无确当科学证据的情况下，基于一定科学基础上的合理怀疑面采取预防性措施。这一理念正是所谓的风险预防原则。该原则最早起源于德国的国内行政法，后来又进入到国际环境法领域。b，不过在最初的时期，由于风险预防原则在欧盟条约和其他文件中没有得到详细界定，因而风险预防原则在欧盟及其他成员国的适用也没有统一的标准，关于何时与如何运用风险预防原则的问题c，在欧盟内部，起初各国对风险预防原则的态度并不相同，荷兰、瑞典、瑞士等国大力支持风险预防原则，但是法国、英国仍然强调传统的防止原则。防止原则要求国家应尽早在环境损害发生之前，在其管辖或控制范围内采取措施以限制、制止或者控制可能引起环境损害的活动或行为。防止原则重在采取措施以制止或阻止环境损害的发生，而风险预防原则则重在采取预防措施以避免环境恶化的可能性，针对的是严重或不可逆转的环境损害风险d，不过随着风险社会的不断发展，人们认为也许预防要比实际的防止更有利于保护环境、保障消费者权利，于是逐渐采纳了风险预防原则。实践中，法国成为欧盟国家中第一个将风险预防原则纳入国内法的国家，同时还建立了全国性的委员会负责实施该原则。2.欧盟风险预防原则的主要内容a，触发因素，触发因素包括潜在风险、科学的不确定性。b，行政措施，触发因素是适用风险预防原则的前提，而行政措施则是启动该原则的指南，一旦任何人有机会接触到对风险的科学评估或者风险评估，则须以最大可能的透明度给予所有利益当事人不同选择的机会，让公众在风险预防原则下自发行动。c，行动原则，采取预防措施的一般原则包括：比例性、非歧视性、一致性、采取措施与不采取措施的成本收益分析、科学发展分析。d，举证责任，欧盟行政法规定了举证责任的的转移问题，也既让从事一定损害行为的人而非力图阻止损害行为的人，承担证明其行为不会破坏环境已经存在的常态的责任。3.风险预防原则的司法实践a，疯牛病（BSE）案，1996年3月27日，欧盟委员会决定全面禁止因果出口牛、牛肉和牛肉制品。其法律依据是欧盟理事会指令。在判决委员会禁止从英国进口牛肉以减少疯牛病传播的决议是否有效的判决书中，法院认为:当时对于人类健康的风险是否存在或其范围不清楚时，不必等到风险的存在和严重性完全呈现，相关机构就可以采取保护措施。b，辉瑞（Pfizer）案。该案涉及辉瑞公司质疑一项撤销自己已获得的销售某种动物饲料添加剂许可的规制行为，涉案添加剂维吉霉素是一种抗生素，为促进动物快速增长而以小剂量添加进动物饲料中，撤销许可的合理性来自于对此种添加剂可能降低动物对抗生素的抵抗性以及抗性的减低可能遗传给人类的担忧，欧洲初审法院坚持即使存在科学的不确定性，添加剂引发危机的真实性与严重性并不十分明显，欧盟委员会与