激活科层内部市场：综合执法领域复合型协作治理何以有效

激活科层内部市场：综合执法领域复合型协作治理何以有效？［摘 要］深入推进综合行政执法体制改革，是推进政府治理体系和治理能力现代化的重要内容。围绕专业监管与统一执法的跨部门协作难题，既有研究侧重于科层压力下的“责任共担”，但忽视了市场机制和政府内部网络关系等以激励或信任为核心的多元协作机制对科层型机制的补充与优化作用。对A市综合行政执法体制改革试点的7年追踪分析表明，将准市场机制嵌入科层型机制可以融合“责任共担”与“利益相容”两条原则，不仅能够成功化解专业监管与统一执法的矛盾，而且有助于形成跨部门协作网络并维持协作的持续性。在科层、市场、网络等协作机制中，科层型协作机制需要市场型机制和网络型机制的有效补充，“科层+市场”复合型协作框架体现了科层压力与市场激励的动态组合。对不同协作机制间相互关系及其动态演进的实证分析，能够为进一步推动治理重心下沉背景下的综合行政执法体制改革、解决其他跨部门协作治理难题以及建设整体性政府提供有益启示。［关键词］综合行政执法；科层制；协作治理；政策试点；整体性政府

一、问题提出与研究回顾

功能主义和专业分化是科层制形成并趋于成熟的标志，但也由此面临着部门分化与协作整合的张力，即“分化得越彻底，越难以协调一致”和“协作整合程度越深，专门化激励越弱”的悖论。为应对碎片化难题，政府改革往往以超越部门边界、促进跨部门协作和构建整体性政府为目标。［1］-［3］然而，整体性政府方案虽能部分解决内部协作难题，但也可能削弱部门激励并带来新的整体与部分衔接难题。

部门分化与协作整合的悖论在我国基层综合行政执法体制改革中表现得尤为明显。综合行政执法体制改革主要涉及条块关系和部门间关系两类核心议题。既有研究多关注第一类议题，即基于条块关系讨论乡镇、街道与县级职能部门如何协作从而解决监管与执法中“看得见的管不着”和“管得着的看不见”难题，常常聚焦于运动式治理、专项行动、小组治理、中心工作等治理模式和机制。在条块关系之外，综合行政执法体制改革还在横向上涉及职能部门之间的关系。既有研究注意到了行业管理部门与综合执法部门之间跨部门协作的重要性，［4］［5］但对于如何理顺监管与执法部门的横向协作关系讨论不足。具体来说，综合行政执法体制改革在解决执法权与监管权合一带来的以罚代管和多头执法等难题的同时，也剥离了职能部门的执法权并导致其监管权威缺失、运行资源不足和履职激励削弱，带来了综合执法机构执法权与职能部门监管权的衔接难题。如何破解基层综合行政执法改革中执法与监管的横向跨部门协作难题，既是十八大以来全面深化改革和全面依法治国的重要内容，也对理解更广泛的协作治理和整体性政府建设具有启发意义。需要说明的是，尽管监管与执法的协作关系也可能涉及审批权而变成审批、监管、执法的三方协作关系，但由于集中行政审批制度仍在推进过程之中，本文在视角上关注综合行政执法体制改革，重点讨论监管与执法的协作关系。

（一）专门化监管与综合性执法的协作难题

我国行政执法体制改革经历了从相对集中行政处罚到相对综合行政执法、再到跨领域综合行政执法的转变。改革的实质是逐步剥离职能部门的执法权并将其统合到综合行政执法机构的职权中，推动监管权与执法权分离，横向上表现为执法权从分散分割到相对集中再到综合归并，［6］让职能部门负责监管、综合执法部门负责执法，从而规范权责、精减队伍、统一标准。

然而，既有问题未完全解决，新的协调困境又随改革而出现或加剧了。一方面，尽管目前达成了部分改革共识，但还存在执法权纵向配置的合理层级难以确定、执法权下放阻碍、执法力量下沉管理难、综合执法的标准和范围有争议等难题。［7］另一方面，综合执法虽解决了执法权的内部协调难题，但监管权仍归职能部门，呈现出行政主管机关整体行政权与综合执法机关部分行政执法权的二元配置、流程分割和部门博弈局面。［8］即，执法权与监管权分离虽使事前审批与事后执法的职权边界相对清晰，但职能部门与综合执法部门在事中和事后监管方面仍存在职责边界不清、职能运行不畅问题，不仅执法线索发现与移交、处理与反馈的沟通协调成本大大增加，而且职能部门也因被剥离了执法权这一监管抓手而陷入监管权威缺失、监管资源不足、监管激励弱化等多重困境。因此，如何实现专业化监管与综合性执法的跨部门协作，是综合行政执法体制改革进入新阶段后要重点解决的难题。

（二）跨部门协作治理的学术争论

如前所述，围绕县级综合行政执法体制改革，既有研究多从条块关系出发关注乡镇、街道与县级职能部门之间的协作关系，但对于县级综合执法机构与职能部门之间的横向关系着墨不多。解决执法权与监管权分离后的衔接难题，需要我们追溯跨部门协作的体制机制。

在理论层面，学界主要关注科层型、市场型和网络型等跨部门协作机制。科层型协作机制通常强调中央和上级政府对目标设定、规则制定、任务与责任分配的控制权，由上级以整体的监督、引导和协作权威来打破部门约束。根据科层干预的方式和效果，科层型协作可分为工具型干预与制度型干预［9］、过程型干预与结果型干预，［10］以及权威型、激励型和信息型干预［11］等类型，核心都是强调中央或上级政府基于政治和行政权威、正式制度和规范来促进跨部门协调。在我国大一统的央地关系格局下，自上而下地成立领导小组和专项指挥部等议事协调机构、推动机构整合和大部制改革、召集部门联席会议等形式，［12］［13］都具有科层型协作机制的色彩。

与科层型协作机制强调自上而下的权威、规则和程序不同，市场型协作机制以公共选择理论、新自由主义和新公共管理为理论指导，强调以合同、竞争、结果导向、绩效激励等方式促进部门间协作，［14］既鼓励公共服务组织基于互惠关系而合作，也通过关联财政预算与部门绩效来鼓励组织间协调。在科层型、市场型协作之外，网络型协作机制在社会关系和社会资本的意义上强调行动者之间互动网络和社会信任的重要性。行动者通过沟通、互动和情感积累，不仅可以减少信息搜集和协商的成本，还可以增加理解和互信，从而形成共同的协作理念，维持协作的稳定性。［15］

围绕县级综合行政执法体制改革中的监管与执法跨部门协作难题，既有研究在组织层面重点关注整体性政府建设方案，但在协作机制层面仍强调科层型协作。作为一种改革理念，整体性政府为解决部门碎片化难题提供了理想方案，以信息化和数字化为核心特征的技术治理能够通过流程再造和数据共享等方式推动整体智治。［16］［17］那么，在综合行政执法体制改革情境中，应该如何实现监管与执法的常态化协作呢？其一，在组织维度上，研究者指出应明确监管权与执法权的权责边界，强调以理顺纵横权责关系、优化政府职能为基础，建立组织法定、结构有序、行为高效的分类综合行政执法体制。［18］其二，在技术维度上，研究者强调应以公共数据资源的开放共享为基础，建设监管与执法的信息共享和统一指挥平台，并依托信息平台完善监管与执法的衔接指挥、执法协调、执法监督和责任追究机制，以数字化监管和电子执法推动整体协同。［19］其三，在法律维度上，应明确与执法权相关的监督检查权的职责归属，以程序立法的方式确立行政协助制度和权限争议裁决机制，［20］并审慎地将数字化执法和信用监管等新兴监管和执法方式纳入法治框架。此外，研究者还指出，以对话来提升部门间的信任和认同能够降低协作成本，［21］运用政党跨领域、跨体系的组织优势进行政治动员也能够促进协作和整合。［22］总的来说，在监管与执法的跨部门协作中，已有研究基于整体性政府思路，多强调以权责划分和责任共担为协作的着眼点，以组织结构调整和信息技术运用为核心路径来建立具有约束力的科层型协作机制。

上述在组织、技术、法律等维度上强调科层型协作机制的理想化改革思路，为解决县级综合行政执法中的监管与执法协作难题提供了重要启示，但面临实践困境和理论偏差。第一，在实践层面，基于职权法定、结构有序的科层体系建立制度化协作机制的改革方案，多停留于理念而难以落地。这是因为，基于科层型机制的制度化协作方案只指出了理想目标，缺少具体的实施路径和操作方案，没有充分探讨如何保障协作的“责任共担”原则顺利运行。事实上，通过信息技术实现跨部门协作还涉及复杂的政治和制度难题，［23］［24］技术对组织和权力的整合效果受到科层结构、制度传统、组织文化等因素的深刻影响，［25］“技术决定论”存在限度。［26］因此，要基于信息技术和整体政府理念解决综合行政执法中的跨部门协作难题，还需超越纯粹的技术和科层逻辑，深入挖掘协作的动力机制与实现条件。

第二，在理论层面，协作的最大难题是如何激励各主体积极参与，［27］强调以责任为导向的上述制度化协作方案多侧重于科层压力而较少关注激励机制，忽视了强调成本和收益分析的市场型机制以及强调认同和共识的网络型机制对于科层型机制的补充作用。有研究指出了成本考量对协作的重要影响：受到条块关系和协作成本的约束，执法与监管部门常常难以建立正式协作关系，即使达成了正式契约，也可能陷入象征性和形式化困境。［28］还有研究从交易成本的视角关注跨域府际合作尤其是跨域污染治理中的市场型协作，［29］［30］但较少关注市场型机制在区域内跨部门协作中的具体适用，对市场型、网络型与科层型机制相互间关系的探讨也不足。

由此，既有方案虽指出县级综合行政执法中的监管与执法跨部门协作应以责任共担和利益相容为基本原则，但在理论层面多侧重压力机制对正向激励机制关注不足，尚未充分揭示如何兼顾责任共担和利益相容，进而在实践层面缺乏可操作的实施路径。如何在科层压力之外强化跨部门协作的正向激励，充分发挥市场型或网络型机制对于科层型机制的补充与优化作用，从而兼顾责任共担和利益相容并确保科层型协作机制的顺利运转，还有待深入探讨。

二、分析框架与案例选择

如何在科层压力之外从正向激励的视角强化跨部门协作动力，是解决协作难题的突破口。为此，本文立足综合行政执法体制改革的试点经验，在科层型跨部门协作方案中引入市场型协作机制，提出“科层+市场”复合型协同治理框架，为推进基于责任共担和利益相容的跨部门协作方案提供新的理论依据。

（一）分析框架：“科层+市场”复合型协同治理

大部分政策协调工具都是多种协作形式的混合而非纯粹的科层、市场或网络关系。无论网络型还是市场型机制，都要以科层型机制下的组织领导力和人力资源管理为基础，［31］因而总带有科层制阴影（shadowofhierarchy）并呈现为混合结构。就协作原则来说，除强调权责清晰、结果导向外，跨部门协作也应倡导自愿原则而不能仅仅依靠自上而下强加的方案，［32］需要协作主体真诚沟通和反馈、容许探索和创新、提供激励和回报等。就协作结果来看，协作成功与否也往往取决于具体情境，纯粹的科层型机制并不够，有时需要弹性化的协调机制，［33］多元协作机制可以相互重叠、影响、竞争甚至相互转化。［34］因此，以科层型协作为基础，科层型、市场型、网络型协作机制之间可以形成“科层+市场”、“科层+网络”以及科层型、市场型和网络型“三制融合”等多种类型的复合型协作框架。

本文选择以“科层+市场”复合型协作治理框架展开分析，主要有以下两方面的原因。一方面，政府内部的网络型协作机制与科层型机制看似相悖，但许多协作网络都保留着强烈的集权形式而与科层模式相一致，政府内部网络中多元主体的资源分配、行动策略、责任承担都受到科层环境的影响。［35］即，政府内部的网络型协作机制与科层型协作机制具有亲缘关系。另一方面，与网络型机制不同，市场型机制是作为对科层型机制的补充而出现的，注重科层型机制之外的成本与收益分析，强调将服务绩效与财政拨款相关联以提供协作激励，因而能够调整和优化科层型机制。尽管新公共管理改革倡导的市场型机制在90年代末被认为强化了竞争而削弱了合作，但其在此后的整体性政府改革浪潮中再度兴起。［36］基于政府内部网络型协作机制与科层型机制的一致性以及市场型机制对科层型机制的补充作用，“科层+市场”复合型协作治理框架不仅比纯粹的科层型机制更具解释力和实践性，而且也保留了向科层型、市场型和网络型“三制融合”进一步演进的可能性。

作为科层型与市场型协作机制的动态混合，“科层+市场”复合型协作框架意味着将市场型机制嵌入科层型机制。在综合行政执法体制改革的跨部门协作情境中，以市场嵌入科层意味着自上而下的改革压力与自下而上的改革动力相结合，首先以科层型机制制定权责清单并实现协作“责任共担”，进而以市场型机制推动监管与执法部门的协作成本共担、协作收益共享即“利益相容”，从而形成兼顾“责任共担”压力和“利益相容”激励的复合激励体系（见图1）。

一方面，科层型协作机制指向上述以组织结构调整和信息技术运用等方式来清晰划分部门权责、重新整合业务流程而形成的正式跨部门合作方案，协作压力主要来自于上级对下级（中央对地方）和地方政府对职能部门的权威以及自下而上的改革需要。然而，纯粹的科层型机制仅在正式制度和合作压力层面实现了形式化的“责任共担”，却并未在正向激励层面解决部门协作意愿不足即如何“利益相容”的问题。

另一方面，市场型机制注重跨部门合作的成本共担和收益共享。当然，政府内部的市场型协作机制不同于新公共管理语境下强调公共服务外包、涉及政府与市场主体间关系的市场机制，它是指政府内部的经济激励机制尤其是财政激励机制，因而是一种以经济激励促进政府内部合作共赢为核心理念的准市场机制。在我国相对集中的财政管理体制下，既有研究多将来自上级政府的财政激励视为科层型机制的表现，但是，当财政激励机制的设计主要源于横向部门的自发自主需求而非上级权威安排时，它更应被视为（准）市场型机制而非科层型机制。

“科层+市场”复合型协作型治理框架将市场型机制嵌入科层型机制，弥补了科层型机制忽视利益相容原则而存在的不足，为综合行政执法体制改革提供了兼顾责任共担和利益相容的正向激励和实施路径。

（二）案例选择与研究方法

为探究“科层+市场”复合型协作框架在综合行政执法体制改革中的运作过程和实践效果，本文选择以A市综合行政执法体制改革试点为典型案例进行分析。A市是中部Z省的县级市，其综合行政执法体制改革是全国综合行政执法体制改革的缩影。在2012年开展相对集中行政处罚权改革的基础上，2015年中央编办印发《关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见》并在全国确定了138个首批试点城市，A市是试点之一。笔者所在团队自此开始跟踪研究A市的改革实践。经过自上而下的授权和自下而上的探索，A市形成了以“1+4”综合行政执法改革方案为特色的“A市模式”，即在原城市管理执法局基础上组建县级综合行政执法局，同时建立市场监管、交通运输、农业农村、应急管理4大领域的执法机构并实行领域内相对集中执法。改革后总体效果良好，不仅获得了中央编办和省委省政府的肯定，参与政策设计的地方党政领导获评所在省份的改革奖，项目本身被评为该省2019年度十大法治事件之一，A市模式也成为了省内外综合执法改革的学习对象。

A市综合行政执法体制改革的探索与实践，充分揭示了市场型机制嵌入科层型协作机制的运行逻辑。首先，A市自2015年被确定为全国首批试点城市开始，就逐步以其省内试点城市中唯一的县级市身份、自上而下的试点授权以及地方党政官员自下而上的探索设计，成功建立起了城乡一体、协作联动的综合行政执法体制机制，成为了相对成熟、可扩散的改革模式并备受关注。因此，以A市作为案例并进行追踪分析，具有改革时间早、持续时间长、过程可追溯、运行效果良好、政策资料丰富等优点。其次，A市建立了“融进去、请进来、返回去、齐步走”的部门间共巡共处共享协作配合机制，综合运用科层和市场型机制厘清了部门权责边界并有效破解了执法与监管在案件移送、信息共享、技术鉴定与评估、处罚结果联动等方面的协作难题。自上而下的试点授权解决了改革的合法性难题，自下而上的探索设计尤其是地方政府的财政保障和部门利益共享的协同机制解决了激励难题，将市场嵌入科层从而兼顾了“责任共担”与“利益相容”。由此可见，A市是揭示“科层+市场”复合型协作框架成功运行的典型案例。

为了获取研究资料，研究团队在梳理媒体报道和中央政策文件的基础上，在2015年至2021年间先后三次赴A市进行调研、访谈和跟踪研究。访谈对象包括A市编办、改革办、综合行政执法局及其直属执法分局、乡镇执法分局、部分乡镇和街道的领导和工作人员，共计90余人。此外，研究团队还搜集了A市综合行政执法改革及其所属中部某省综合行政执法改革的政府发文、总结材料、新闻报道和部门协议等资料，为本文提供了坚实可信的研究素材。

三、试点改革：科层逻辑下的法理授权与探索设计

A市自2015年以来的综合行政执法改革实践，得益于中央编办的试点机会和省委省政府自上而下的法理授权，也与地方官员自下而上的政策探索和创新紧密相关，体现了科层型的改革机制。获得中央编办试点后，A市改革主要经历了提出构想并获得授权以及在获得授权后动员实施两个阶段。

首先，A市编办自下而上地提出整合执法职能的“1+4”改革构想，获得省委编办批复同意。2016年4月，Z省人民政府办公厅根据中央编办精神发布指导意见，开启了A市深化综合行政执法体制改革之路。A市主要党政领导长期在当地工作并熟悉情况，具备改革创新理念，直接领衔了改革方案的设计。2016年5月，A市编办出台了“1+4”改革方案：“1”是指组建跨部门的综合行政执法局，集中了城管、住建、国土、教育、水利、旅游、民宗等13个部门的827项职权；“4”是指在市场监管、交通运输、农业农村、应急管理4大领域分别实行领域内相对集中执法。在全国机构改革压缩机构总量和编制紧缩的背景下，Z省省委编办仍允许A市在机构层面新增设综合行政执法局，于当年7月批复原则性同意了A市的改革方案。

其次，A市市委市政府高度重视、广泛动员和主动创新，提出具体实施意见并在获得省政府授权后实质推进改革。2017年5月，省政府明确批复授权A市综合行政执法局行使上述827项职权，实质上同意了A市“1+4”改革方案。A市召开改革动员大会，要求干部们转变思维方式和工作观念，提出一个专项小组协调、一个部门牵头、一个专班落实，并迅速出台实施意见，就内设机构、人员编制、协调机制等事项作出具体规定。

在横向层面，A市建立了联席会议等部门间协调联动机制。为了加强执法协作，形成事前预防、事中检查、事后处罚的长效监管机制，市政府2017年正式发文明确了综合行政执法的协调配合机制，建立了综合行政执法联席会议制度、与行业监管的衔接制度、案件移送制度、信息共享制度、部门会商与联动协作制度、与司法联动机制等，对协作流程、程序、期限、方式等作了具体要求。其中，联席会议由市长任组长，常务副市长和各分管副市长以及综合行政执法局局长任副组长。A市定期召开联席会议，将改革试点列为市委、人大、政府、编委、改革办的重点督办项目，先后开展了10多次专题会和现场会，以此加大改革力度。

在纵向层面，A市向乡镇街道派驻执法分局以解决基层执法难题。A市在乡镇和街道设立综合行政执法局的派出分局，并建立市综合行政执法局、乡镇街道、镇街执法分局和其他职能部门之间的协调联动机制，对执法分局实行双重管理，即在业务上由县综合行政执法局统一指导和管理，在权限上赋予街道对综合行政执法的指挥、管理和调度权限。在改革者看来，作为自主探索和改革创新的结果，A市在乡镇街道派驻执法分局的“市（县）管模式”有助于解决基层在综合执法能力、专业性、稳定性、威慑力以及跨区域执法等方面的难题。综合执法局某局长强调，“市综合行政执法局在全市范围内统一调配法律人才弥补了由乡镇街道自身执法专业性的不足；统一调度执法队伍和人员既补强了乡镇街道的执法力量，又有助于解决跨乡镇街道的执法问题；支持执法人员在全市范围内流动还能减少执法合谋、降低执法风险、提高执法威慑力”（访谈编号：20210722）。

在管理方面，A市在政策弹性空间中创新编制管理方式，保障了改革的平稳推进。编办工作人员以人员转隶中遇到的难题为例说，“政策要求具有干部身份的才可转隶至综合行政执法队伍，尽管有少数执法人员可能不具备干部身份而不符合转隶要求，但我们坚持‘整体转隶’的思路，先让大家整体划转（至综合行政执法局），同时让可能不符合要求的干部签订服从组织二次安排的承诺书，以后可看情况再进行调整，这样就能够消除大家的疑虑，让改革更加平稳”（访谈编号：20210721）。

地方党政官员的改革魄力和锐意创新，与自上而下的权威支持和法理授权相结合，使改革迈出了一大步。2017年9月，A市综合行政执法局正式挂牌运行。到2018年，A市综合行政执法局和省政府6个部门签订联动协议，基本完成了机构调整、职权和人员划转的改革。至此，A市历经了“中央编办试点启动——市委编办提出改革方案——省委编办同意改革——省政府授权——市委市政府提出实施意见—动员和实施改革—正式运行”的改革全过程。从试点选择、方案设计到逐级批复和付诸实施的改革过程表明，自上而下的试点和授权以及以下而上的探索和设计构成了有序推进改革的关键条件，主要体现了综合行政执法改革中以厘清职能和权责边界为核心特征的科层型协作机制。

四、运行困境：科层制探索中的基层实践难题

上述基于科层型协作机制的改革探索，通过机构改革与职能整合、正式协作机制设计以及人员和编制资源管理的创新，一定程度上实现了综合行政执法的权责明晰和责任共担。不过，正式的合作契约也可能被扭曲，改革容易陷入象征性合作。A市的前期改革方案强调责任导向，但对如何强化协作激励、实现利益相容重视不够，由此在改革中出现了队伍与人员转隶身份和待遇差别化导致队伍不稳定、运作经费不足和缺乏正向激励导致协作难以持续等实践困境。

首先，人员身份差异带来同工不同酬问题。A市以人员整体转隶的方式保障改革顺利进行，但划归综合执法机构的执法人员事实上仍然存在编制身份、经费渠道、福利待遇不同的难题。具体来说，改革需要按照中央“编随事走，人随编走”的原则来整合多支不同性质的执法机构，除了整建制划转的机构外，还有仅承担部分公共管理职能的事业单位，划转后执法人员的身份就存在差异。Z省要求改革时保持人员的编制身份现状，待中央政策明确后再加以规范。因此，对于只承担部分执法职能而未整建制划转的机构，不完全符合身份条件的执法人员在划转后就与其他人员身份和待遇不同，进而导致职责分工难、履职激励弱、队伍思路不统一等问题，影响监管和执法的协作以及执法本身的效果。

其次，条块关系约束带来信息壁垒问题。由于中央政府和省级政府没有综合执法的主管部门，县级综合执法局在机构层面“一对无”（没有上级主管部门），在业务层面则“一对多”（要承接来自多个职能部门和多个领域的执法任务），导致上级其他职能部门与下级综合执法机构的沟通衔接不畅。改革虽在县级层面实现了综合执法，但上级职能部门仍基于条线关系而仅与下级职能部门沟通信息，上级职能部门与县级综合执法机构之间存在信息不对称问题，影响了职能与人员划转以及工作衔接。以违建执法为例，综合执法局的工作人员讲述了县级综合执法局与上级职能部门之间的信息不对称问题：“省国土厅为了长效监管而出台新的监管意见，首先会发给县级自然资源与国土规划局，但我们（综合执法局）在很长一段时间内都不知道这些信息，直到问题变严重了才想起来我们。而这个时候，问题已经很难处理了……我们（综合执法局）跟监管部门的上级部门无法直接沟通，很多时候并不清楚最新的监管要求，执法就会成为自娱自乐”（访谈编号：20210722）。由此可见，尽管科层型协作机制明确了权责清单和协作要求，但由于信息不对称和衔接不畅，监管与执法协作仍存在诸多空白、滞后和冲突。

其三，监管手段和运行经费的双重流失带来协作动力不足问题。一方面，行政审批权相对集中改革和综合行政执法改革后，在观念上习惯于“以罚代管”思维的职能部门会认为自身的审批职能被削弱、执法职能被剥离，失去处罚这一监管抓手后不仅难以有效开展监管工作，而且面临运作经费和监管成本压力，协作的动力和意愿不足。另一方面，新的事中事后监管机制还在探索之中，数字化城管平台也未完全理顺，监管部门对于如何实现事中事后监管以及监管与执法的衔接缺乏足够清晰的认知，因此倾向于选择形式化协作，协作关系易陷入一事一议的困境而难以持续和常态化。A市水利部门的工作人员指出了监管与执法的具体争议，“到底是要监管部门来调查取证，还是让综合执法部门来取证？如果要监管部门锁定全部证据后再移交执法部门，那监管部门的动力在哪里？处罚之后，又应该由谁来监督执行从而让相对人整改到位？这些问题都没有解决，必然会相互扯皮”（访谈编号：20210717）。综合执法局某副局长也坦承，“优化营养环境使得‘以罚养人’的现象得以改进，但部门监管与执法的积极性也减退了，监管质效确实还有待提升”（访谈编号：20210719）。

总之，不关注正向激励的科层型协作机制难以完全解决跨部门协作难题。人员身份差异、信息衔接不畅、监管经费不足等难题，部分源于科层型协作机制本身的不足，表明科层型机制还需优化；部分产生于科层型机制之外，意味着可能还需要发挥市场型和网络型协作机制的补充作用从而优化既有的科层型协调方案。

五、创新突破：在科层制中嵌入市场型机制

围绕队伍和人员身份差异、协作意愿和动力不足、运行机制不畅等实践困境，地方改革者选择进一步创新。2019年，在明确综合执法部门权责清单的基础上，综合行政执法局明确提出与行业监管部门建立“融进去、请进来、返回去、齐步走”的共巡共处共享协作配合机制，建立了“科层+市场”复合型协作框架，将准市场激励嵌入科层机制，有效弥补了科层型协作机制的不足。

（一）复合型协作框架的设计方案

“科层+市场”复合型协作框架，集中体现在“融进去、请进来、返回去、齐步走”的横向协作机制设计中，包含联合巡查、共同处罚、经费共享、共同负责四项内涵。

具体而言，第一，“融进去”指主管部门在监管过程中发现问题可交给执法部门，执法部门在通常承接执法任务外还主动融入监管过程。2017年发布的《A市工程建设项目联合巡检制度》，在综合行政执法局与住建局、自然资源和规划局、生态环境局分局之间确定了工程建设项目联合巡检制度，要求每月开展一到两次联合巡查，发现问题则联合调查和处理，共同确定案件移送标准。第二，“请进来”指执法部门在可能需要作出处罚时也综合考虑法制部门和职能部门的意见，让职能部门派员参与案件处理办法和处罚标准的会商会审，以联合执法强化日常监管和长效监管，解决职能部门在日常监管中缺乏权威的问题。第三，“返回去”是指处罚所得要上交财政并由财政按比例返还给综合执法部门和行业监管部门，在改变行业监管部门“以罚代管”观念的同时，解决行业监管部门被剥离处罚权后的经费不足难题。行政执法局与各职能部门的执法协作配合机制都明确就“行政处罚结果的运用”作了规定，强调“综合执法局的罚没收入按罚缴分离原则存入财政专户后，上报市政府领导审批同意后拨付至相关部门财政专户”，为职能部门参与执法协作提供了准市场激励。第四，“齐步走”则是强调市级财政直接为职能部门提供部分经费保障以解决后顾之忧，使职能部门与执法部门都能严格履职并相互配合，共同做好监管和执法工作。

在“融进去、请进来、返回去、齐步走”的协作机制设计中，“融进去、请进来”即在发现线索阶段共同巡查、在检查阶段共同会审、在问题处理阶段共同处罚，要求监管和执法部门在厘清权责的基础上实现业务衔接，进而在效果和目标上使监管与执法理念趋同。无论是业务衔接还是目标趋同，都以纵向试点的权威支持、横向厘定的权责清单和协作方案为基础，因此主要体现了科层型机制。“返回去、齐步走”则同时体现了科层型机制和市场型机制，即用科层化的市级财政拨款和准市场化的执法经费按比例返还方式解决运行经费不足和协作激励不强的问题。尤其是，双方经自主协商而自愿分享运行经费的准市场化机制实现了监管与执法的利益相容，充分体现了“科层+市场”复合型协作治理框架。

到2020年，基于“融进去、请进来、返回去、齐步走”的协作理念，A市综合行政执法局分别与教育局、人防办、水利和湖泊局等部门就职能职责、监管与执法检查、协调与联动、举报与投诉、移送受理、信息共享技术鉴定与论证评估以及司法衔接作出明确规定，确立了监管与执法在日常监管、行政处罚以及衔接配合中的职责、时限、程序等要求。

（二）复合型协作框架的运行过程

改革实践表明，“融进去、请进来、返回去、齐步走”在厘清综合执法部门与监管部门权责清单的基础上，通过科层机制强化了监管部门的日常监管权威，通过准市场机制赋予了监管部门参与执法协作的动力和激励，实现了责任共担、利益共享，“科层+市场”复合型协作框架取得了良好的运行效果。

综合行政执法局局长以河道采砂中的监管和执法协作为例，详细说明了上述复合型协作治理框架的运行情况。A市临江且河道较多，采（河）砂属于暴利行业，行为人违法盗采所得收益远远高于依法处罚的罚款，所以屡禁不止。在没有将执法权移送综合行政执法局之前，水利部门对于何时放行或处罚以及如何处罚缺乏规范。两部门协调后建立了一套程序化的、充分体现了责任共担和利益相容原则的执法规范：“水利部门移交线索给我们（执法局），我们马上立案，立案完成及时向国资委报备，报备完再请第三方作评估，然后公开拍卖，拍卖完的钱进财政专户，下半年我们（执法局）与水利局共同调配经费，所有过程都是公平、公正、公开的”（访谈编号：20210721）。正是将“返回去”的准市场机制嵌入科层型机制之中，实现了责任共担和利益相容，强化了监管与执法的协作。

（三）复合型协作框架的改革成效

市场嵌入科层意味着科层型机制与市场型机制是相互交织的。“科层+市场”的复合型协作框架，使A市综合行政执法改革既彰显了试点特色，又体现了更为普遍的改革规律。一方面，自上而下的纵向干预，尤其是权威支持和法理授权为改革提供了政治和法律层面的合法性，但纵向干预未必自足，还需要与自下而上的横向协作机制设计相结合。另一方面，横向协作也不能仅仅依靠强调责任共担的科层型机制，还需要通过强调利益相容的市场型机制即经费返还和利益共享的方式来强化协作激励。实践表明，基于科层型机制的纵向干预和吸纳了准市场型机制的横向协作，促使综合行政执法体制改革形成了职责联合清单和经费有机调配的联动模式，重塑了监管与执法共享、互信、互惠的协作理念，使改革得以深入推进（见图2）。因此，协作联动机制的科层化、监管部门的观念转变以及监管与执法部门的利益融合，不仅使执法队伍和执法机构大大精简，而且实现了监管与执法的实质性协作。随着复合型协作框架的成熟，A市的综合行政执法体制改革尤其是监管与执法的实质协作也走向了模式化和制度化。

对“科层+市场”复合型协作框架的地方探索，是对前期基于科层型机制改革方案的突破，进一步解决了改革的新难题。正如编办某副主任所说，地方党政官员面对难题坚持“一代一代接着干”（访谈编号：20210723）的精神，保障了改革的科学性和持续性。

六、结论与讨论

与已有研究多关注基层综合行政执法改革中的条块关系不同，本文基于专门化监管与综合性执法的横向张力，探讨了“科层+市场”复合型协作框架在跨部门协作中的发生机制、运行逻辑和改革效果。首先，对A市综合行政执法体制改革试点的跨时段追踪分析表明，综合行政执法中“科层+市场”复合型协作治理改革方案的顺利推行，既得益于自上而下的权威支持和法理授权，又依赖地方党政官员的科学设计和积极探索。顶层设计与地方探索的互动，既为改革提供了协作的强制性要素并降低了协作风险，又为地方政府自行设计改革方案、自发达成协作共识保留了空间。

其次，“科层+市场”复合型协作治理框架为解决基层综合行政执法体制改革中的跨部门协作难题提供了新思路。已有研究多强调以纵向干预为基础来厘清横向县级政府部门间权责的科层型协作机制，但过于关注压力机制而忽视了正向激励机制，由此得出的改革方案往往难以自足。A市的改革过程表明，科层压力能够推动形式化的跨部门协作，但未必能够强化协作意愿、维持协作网络。这一难题经由A市自主设计的“融进去、请进来、返回去、齐步走”的协作方案得以解决。正是构建了将经费返还和财政共享等准市场型机制嵌入权责清单、行动共商等科层型机制之中的“科层+市场”复合型协作治理框架，为行动者在科层压力之外提供了正向激励，兼顾了责任共担和利益相容原则，使A市成功建立起独具特色的综合行政执法改革“A市模式”。

第三，对“科层+市场”复合型协作治理框架的分析，还拓展了对科层、市场、网络等多元协作机制相互间关系的讨论。在科层、市场、网络等多元协作机制中，虽然基于科层型机制建立的制度化协作方案提供了理想目标，但也需要市场、网络等协作机制的补充。改革可能既需要基于纵向和横向压力的“科层型协调”，又需要基于财政激励和经费共享的“（准）市场型协调”，还需要基于政府内部网络和改革共识的“网络型协调”，科层、市场、网络可以在不同场景下发挥作用并相互补充。这也意味着，协作机制既具有制度性，又具有情境性，可能并不存在一成不变或一劳永逸的协调方案。而且，科层、市场、网络等协作机制之间是动态的复合关系，作为基础的科层型机制能够引导市场和网络型机制的生成，而市场和网络型机制既可以补充科层型机制的不足并维持协作的持续性，又可以经由科层型机制逐渐制度化并推动制度变迁。因此，本文所呈现的“科层+市场”混合型协作机制并非解决方案的全貌，也可能存在“科层+网络”以及科层、市场、网络“三制融合”等多种类型的复合型协作方案。正因为如此，本文把在科层型机制中嵌入准市场型机制的改革探索称为一种具有弹性空间和调整余地的复合型协作治理框架。

上述分析还超越了综合行政执法领域，对整体性政府建设和政府数字化转型等诸多涉及协作议题的改革实践和理论具有启发意义。在实践层面，协作问题不仅与政治决策、行政技术和观念有关，还要考虑成本-收益分析和激励机制。整体性政府建设要打破部门间合作的制度、利益和观念壁垒，既需要科层型机制下的领导注意力和改革压力，又需要技术变革和理念更新，还需要以准市场机制解决利益失衡和激励不足的难题。因此，如何在强化协作压力的基础上降低协作成本与风险、提高协作激励和意愿，对于促进整体智治至关重要。在理论层面，整体性政府建设和政府数字化转型既涉及以信息技术运用为核心特征的技术逻辑、以党政统合为核心的政治逻辑、以层级权威为核心的科层逻辑，也涉及以成本-收益分析为特征的（准）市场逻辑。政治、行政、技术、市场等逻辑的关系，值得重点关注。

当然，尽管A市的改革案例具有典型性，个案观察仍难免情境化。中共中央国务院在十九届五中全会后发布《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，强调在治理重心下移背景下加强基层政权治理能力建设，提出可依法赋予乡镇（街道）行政执法权以增强乡镇（街道）行政执行能力。A市将因此面临再次改革的难题，新的改革理念将如何影响既有协作格局？复合型协作框架能否长期维系并实现创新扩散？科层、市场和网络等多元协作机制以及复合型协作治理框架又将如何动态演化？这些议题有待我们通过更深入的实践观察、追踪分析和案例比较来进一步探讨。

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