安全应急管理

安全生产应急管理概论内容提纲一、应急管理背景及现状二、突发事件的特性与分类分级三、应急体系建设四、安全生产应急救援体系总体结构五、安全生产应急管理一、应急管理背景与现状2001年，美国“9.11”事件使2797人丧生，包括世界贸易中心双塔在内的6座建筑被完全摧毁，直接损失3000亿美元，间接损失达5000亿美元。联合国有关部门测算，这一事件使当年世界经济增长率减少1个百分点。“9.11”事件使各国政府都在重新思考如何应对恐怖势力和突发事件的问题。我国处于突发公共事件高发期一、从自然的角度分析，我国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一，灾害种类多、发生频率高、损失严重。受灾害影响的人口大体在2亿左右，约占全国人口的1／7，自然灾害在我国有着较强的社会性。随着经济建设的发展，灾害造成的损失也逐步增加。我国有70％以上的大城市、半数以上的人口、75％以上的工农业产值，分布在气象、海洋、洪水、地震等灾害严重的沿海及东部地区。我国处于突发公共事件高发期二、从社会的角度分析，我国目前正进入经济社会发展的关键阶段，人民内部矛盾出现一些值得重视的新问题，如果处置失当，有可能出现社会危机。我国处于突发公共事件高发期三、我国很多地区自然环境破坏严重，潜在的危机随时可能爆发。新中国成立以来建设的大量基础设施，年代久远、老化严重，缺少及时的维护和更换，安全隐患非常多。我国处于突发公共事件高发期四、近些年由于中国的经济发展速度处于全球领先，相关的安全生产问题相应也比较突出，因此，安全生产应急管理也成为我国必须严加关注的重要问题。应急管理的定义在应对突发事件的过程中，为了降低突发事件的危害，达到优化决策的目的，基于对突发事件的原因、过程及后果进行分析，有效集成各方面的相关资源，对突发事件进行有效预警、控制和处理的过程。党中央、国务院在深刻总结历史经验，科学分析公共安全形势的基础上，审时度势，做出了全面加强应急管理工作的重大决策。应急管理引起党和政府高度重视党的十六届三中、四中、五中、六中全会，十七大明确提出，要建立健全社会预警体系和应急机制、保障公共安全，提高处置突发公共事件能力。我国突发事件应急管理进展情况国务院在安排2004年工作时，把加快建立健全突发公共事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力，作为全面履行政府职能的一项重要任务作出了部署；2003年5月7日，国务院第7次常务会议审议通过了《突发公共卫生事件应急条例》；同年12月，国务院办公厅成立应急预案工作小组；2004年1月，召开了国务院各部门、各单位制定和完善突发公共事件应急预案工作会议；2005年1月26日，《国家突发公共事件总体应急预案》经国务院第79次常务会议讨论通过；我国突发事件应急管理进展情况2005年2月，中央政治局常委会听取并原则同意国务院关于国家突发公共事件应急预案编制工作的报告；当月底，国务院向全国人大常委会报告突发公共事件应急预案编制工作情况；2005年4月，国务院作出关于实施国家突发公共事件总体应急预案的决定；同年5至6月，国务院印发四大类25件专项应急预案，80件部门预案和省级总体应急预案也相继发布；我国突发事件应急管理进展情况2005年11月16日，国务院第113次常务会议通过《重大动物疫情应急条例》；2006年1月6日，国务院颁布了《国家自然灾害救助应急预案》；2006年1月8日，国务院颁布了《国家突发公共事件总体应急预案》；2006年6月15日，国务院颁布了《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》；7月7日至8日，国务院在北京召开全国应急管理工作会议。2013年6月，中储粮、中石油、温州动车事故等一系列重特大事故的发生，习近平在6月连续召开安全工作会议指出，接连发生的重特大安全生产事故，造成重大人员伤亡和财产损失，必须引起高度重视。人命关天，发展决不能以牺牲人的生命为代价。这必须作为一条不可逾越的红线。此后又在多次全国安全生产工作会议上进行了强调。2014年安全月活动主题：强化红线意识，促进安全发展。世界上任何一个国家的政府或组织机关及企事业单位团体，能不能维护正常的社会秩序，能不能有效地管理和处置危机，能不能保障人民群众的生命财产安全，已经成为检验能否取信于民的重要标志，成为检验这个政府是否对人民群众负责、以人为本的试金石。进一步增强责任感、使命感和忧患意识，切实把应急管理体系建设摆上重要位置，切实抓紧建立健全突发公共事件的应急机制。小结风险危险突发事件突发公共事件威胁紧急事件事故灾难危险事件二、突发事件的特性与分类分级突发事件突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。突发事件特性公共性突发性不确定性多样性有限性危害性突发事件虽然是由一系列细小事件逐渐发展而来的，有一个量变过程，但事件爆发的时间、规模、具体态势和影响深度，却经常出乎人们的意料之外。协和客机2000年7月25日，法航的一架协和客机在巴黎戴高乐机场起飞后失事坠毁，给协和客机带来致命的打击。2003年10月24日，协和客机正式退役。标志着人类民用航空史上的超音速时代暂告一个段落。飞机超重1.8顿（燃油1.2吨，行李0.6吨），飞行员请求最长的跑道；美国大陆航空公司客机从该跑道起飞过程中，发动机外表的一个金属紧固件脱落，掉在了跑道上；5分钟后，法国航空公司的协和式客机也从这条跑道起飞，一个轮胎垫片没有装上导致飞机滑行向左偏离轨道；左起落架的一个轮胎压在大陆金属紧固件上，导致轮胎爆破；一块很大的轮胎碎片恰好击中飞机左翼下方，产生的冲击破坏了位于飞机左翼上方的一个油箱密封口，导致燃油外泄；而另一块轮胎碎片碰巧击中起落架控制系统的一根电源线；电源线的断头打出火花，点燃外泄的燃油，导致飞机起火；此时飞机尚未离开跑道，塔台指挥人员发现情况，立即警告协和客机机长；机长未能判明事故状况，在飞机已经超过折返速度的情况下决定继续升空；飞机超重，2号发动机关闭（原因不明），导致飞机大大低于正常飞行速度；起飞70秒后，飞机失控坠毁。突发事件特性公共性突发性不确定性多样性有限性危害性危机的内涵包含个体、组织和社会等各种主体，但突发事件则是专指在公共管理范畴内的危机事件，其影响和涉及的主体具有公共性。京沪高速公路淮安段氯气泄漏事故

突发事件特性公共性突发性不确定性多样性有限性危害性不确定性表现在原因、变化方向、影响因素、后果等各方面都无规则，事件瞬息万变，难以准确预测和把握。不确定性和人类理性的有限性使得人们在事件面前往往无所适从，更增强了恐慌并扩大不安全感。重庆天原化工厂氯气泄漏爆炸事故

9人在事故中失踪死亡，3人受伤，15万群众紧急疏散突发事件特性公共性突发性不确定性多样性有限性危害性也称事件的独特性。突发事件的发生发展具有不同的情景，在表现形式上各有特色，事件的独特性导致难以照章办事。突发事件的分类有近百种之多，而且同样的事件发生的时间、地点、原因及变化的趋势又各不相同和千变万化。中石油吉化公司双苯厂爆炸事故突发事件特性公共性突发性不确定性多样性有限性危害性不论什么性质和规模的突发事件，都必然不同程度地给社会造成破坏、混乱和恐慌，而且由于决策的时间以及信息有限，容易导致决策失误，造成无可估量的损失和社会危害。此外，危机往往具有连带效应，可能引发次生或衍生事故，导致更大的损失和危机。印度博帕尔毒气泄漏事故2008年电力电网的冰雪灾害

2008年初春一场历史罕见的冰雪灾害，在全国范围电网造成36740条10kV及以上电力线路、2016座35kV及以上变电站停运,10kV及以上杆塔倒塌及损坏310321基，其中110-500kV8381基，导致3330多万户、约1.1亿人口停电，给经济、社会和人民生活造成了极为严重的影响。其范围之大、时间之长、受灾民众之多、基础设施破坏之严重、社会经济损失之巨大，前所未有，也为世界电力工业史所仅见。——中国南方电网公司副总经理肖鹏

汶川大地震三鹿婴幼儿问题奶粉事件山西襄汾县新塔矿业有限公司尾矿库“9•8”溃坝事故截至10月11日，已确认271人死亡突发事件特性公共性突发性不确定性多样性有限性危害性由于突发事件的随机性和不确定性，很多信息是随着事态的发展而演变的，而时间的紧迫性，使得决策者掌握的信息有可能不全面，得到的信息不及时，并且在信息的反馈和处理过程中，信息的准确性和有效性也难以保证，导致信息失真。这是对决策者最严峻的考验。不能快速有效地识别灾情的类别和级别，将导致处置方案的选择出现偏差，资源调配不当，从而延误救援时机。突发事件分类是根据事件的特征，把各种突发事件划分为不同的类别。从不同的角度出发，可以将突发事件划分为许多种类型。突发事件分类分级突发事件分类公共卫生事件指由于自然原因而导致的事件，主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等。社会安全事件事故灾难自然灾害突发事件分类公共卫生事件指由人为原因造成的事件，涵盖由于人类活动或者人类发展所导致的计划之外的事件或事故，主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等。社会安全事件事故灾难自然灾害突发事件分类公共卫生事件指由病菌病毒引起的大面积的疾病流行等事件，主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件社会安全事件事故灾难自然灾害突发事件分类公共卫生事件指由人们主观意愿产生，会危及社会安全的事件，主要包括恐怖袭击事件、经济安全事件和涉外突发事件等。社会安全事件事故灾难自然灾害突发事件分级事件要素分级管理要素由于突发事件具有多样性，影响因素复杂、众多，突发事件分级需要更加复杂的技术。

影响范围危害/损失程度扩散要素时间要素包括地域因素、危害覆盖面积等例如人员伤亡、经济损失等主要包括天气或气候状况、传输渠道等一是指发生时刻的特性，例如是白天还是夜晚，是工作日还是节假日等；二是指突发事件可能持续的时间事件要素认知程度社会影响程度公众心理承受度资源保障度在现有科学知识水平下，对突发事件发生机理以及处置机理的研究情况考虑不同级别的突发事件对社会经济发展和人们生活造成的影响也会不同如果公众对该类突发事件心理承受度低，那么这类突发事件容易造成社会恐慌，所定的级别应该相应提高如果保障度高，那么救援成功的可能性就大，在一定程度上也会影响其级别管理要素按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素Ⅰ级（特别重大）Ⅱ级（重大）Ⅲ级（较大）Ⅳ级（一般）我国突发事件分级三、国家应急体系建设应对突发事件的６大工作原则以人为本，减少危害；居安思危，预防为主；统一领导，分级负责；以法规范，加强管理；快速反应，协同应对；依靠科技，提高素质。国家应急管理工作组织体系组织机构领导机构工作机构地方机构专家组国务院是突发事件应急管理工作的最高行政领导机构。在国务院总理领导下，通过国务院常务会议和国家相关突发事件应急指挥机构，负责突发事件的应急管理工作；必要时，派出国务院工作组指导有关工作。国家应急管理工作组织体系组织机构领导机构工作机构地方机构专家组国务院办公厅设国务院应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。国家应急管理工作组织体系组织机构领导机构工作机构地方机构专家组国务院有关部门依据有关法律、行政法规和各自职责，负责相关类别突发公共事件的应急管理工作。具体负责相关类别的突发公共事件专项和部门应急预案的起草与实施，贯彻落实国务院有关决定事项。有关部门包括：外交部、发展改革委、教育部、科技部、国防科工委、国家民委、公安部、国家安全部、民政部、司法部、财政部、劳动保障部、国土资源部、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、农业部、商务部、文化部、卫生部、人民银行、国资委、海关总署、工商总局、质检总局、环保总局、民航总局、广电总局、体育总局、林业局、食品药品监管局、安全监管总局、旅游局、宗教局、侨办、港澳办、台办、新闻办、新华通讯社、地震局、气象局、电监会、银监会、证监会、保监会、国家信访局、国家粮食局、国家海洋局、国家邮政局、国家外汇局等国家应急管理工作组织体系组织机构领导机构工作机构地方机构专家组地方各级人民政府是本行政区域突发事件应急管理工作的行政领导机构，负责本行政区域各类突发事件的应对工作。国家应急管理工作组织体系组织机构领导机构工作机构地方机构专家组国务院和各应急管理机构建立各类专业人才库，可以根据实际需要聘请有关专家组成专家组，为应急管理提供决策建议，必要时参加突发事件的应急处置工作。企业应急管理工作组织体系副总指挥总指挥工作机构抢险组企业负责人为应急管理工作体系的总指挥，负责突发事件的应急管理工作。对突发事件的处置过程做最高决策。企业应急管理工作组织体系副总指挥总指挥工作机构抢险组副总指挥为突发事故现场处理应急响应的所有工作，高效调配现场资源，管理现场所有的应急行动，并对现场进行危险预测和评估，负责所有信息的收集处理，向总指挥进行汇报。企业应急管理工作组织体系副总指挥总指挥工作机构抢险组各部门、车间，分为消防和抢险，人员搜救，医疗救治，人员疏散与安置；通信，联络，信息收集和评估，相关信息的归档；物资的准备与提供，设施设备的供应，运输，人员及服务等。企业应急管理工作组织体系副总指挥总指挥工作机构抢险组具体实施的人员，企业应急小分队，各车间部门的抢险人员，配备应急抢险设备，进行各项应急救援活动安全生产应急救援体系建设的必要性和紧迫性1、严峻的安全生产形势迫切需要建立健全安全生产应急救援体系2、建立健全安全生产应急救援体系是完善安全生产监管体系的要求3、建立健全安全生产应急救援体系是提高政府应对突发事件和风险的能力的要求4、建立健全安全生产应急救援体系是全面建设小康社会的要求安全生产应急救援体系建设原则统一领导，分级负责国务院安委会统一领导全国安全生产应急管理和事故灾难应急救援协调指挥工作，地方各级人民政府统一领导本行政区域内的安全生产应急管理和事故灾难应急救援协调指挥。国务院安委会办公室领导、国家安全生产监督管理总局管理的国家安全生产应急救援指挥中心，负责全国安全生产应急管理工作和事故灾难应急救援协调指挥的具体工作，国务院有关部门所属各级应急救援指挥机构、地方各级安全生产应急救援指挥机构分别负责职责范围内的安全生产应急管理工作和事故灾难应急救援协调指挥的具体工作。条块结合，属地为主整体设计，分步实施统筹规划，合理布局依托现有，资源共享功能实用，技术先进一专多能，平战结合安全生产应急救援体系建设原则统一领导，分级负责有关行业和部门应当与地方政府密切配合，按照属地为主的原则，进行应急救援体系建设。各级地方人民政府对本地安全生产事故灾难的应急救援负责，要结合实际情况建立完善安全生产事故灾难应急救援体系，满足应急救援工作需要。国家依托行业、地方和企业骨干救援力量在一些危险性大的特殊行业、领域建立专业应急救援体系，发挥专业优势，有效应对特别重大事故的应急救援。条块结合，属地为主整体设计，分步实施统筹规划，合理布局依托现有，资源共享功能实用，技术先进一专多能，平战结合安全生产应急救援体系建设原则统一领导，分级负责根据产业分布、危险源分布、事故灾难类型和有关交通地理条件，对应急指挥机构、救援队伍以及应急救援的培训演练、物资储备等保障系统的布局、规模和功能等进行统筹规划。有关企业按规定标准建立企业应急救援队伍，省（区、市）根据需要建立骨干专业救援队伍，国家在一些危险性大、事故发生频度高的地区或领域建立国家级区域救援基地，形成覆盖事故多发地区、事故多发领域分层次的安全生产应急救援队伍体系，适应经济社会发展对事故灾难应急救援的基本要求。条块结合，属地为主整体设计，分步实施统筹规划，合理布局依托现有，资源共享功能实用，技术先进一专多能，平战结合安全生产应急救援体系建设原则统一领导，分级负责以企业、社会和各级政府现有的应急资源为基础，对各专业应急救援队伍、培训演练、装备和物资储备等系统进行补充完善，建立有效机制实现资源共享、避免资源浪费和重复建设。国家级区域救援基地、骨干专业救援队伍原则上依托大中型企业的救援队伍建立，根据所承担的职责分别由国家和地方政府加以补充和完善。条块结合，属地为主整体设计，分步实施统筹规划，合理布局依托现有，资源共享功能实用，技术先进一专多能，平战结合安全生产应急救援体系建设原则统一领导，分级负责以尽可能在现有的专业救援队伍的基础上加强装备和多种训练，各种应急救援队伍的建设要实现一专多能；发挥经过专门培训的兼职应急救援队伍的作用，鼓励各种社会力量参与到应急救援活动中来。各种应急救援队伍平时要做好应对事故灾难的思想准备、物资准备、经费准备和工作准备，不断地加强培训演练，紧急情况下能够及时有效地施救，真正做到平战结合。条块结合，属地为主整体设计，分步实施统筹规划，合理布局依托现有，资源共享功能实用，技术先进一专多能，平战结合安全生产应急救援体系建设原则统一领导，分级负责应急救援体系建设以能够实现及时、快速、高效地开展应急救援为出发点和落脚点，根据应急救援工作的现实和发展的需要设定应急救援信息网络系统的功能，采用国内外成熟的、先进的应急救援技术和特种装备，保证安全生产应急救援体系的先进性和适用性。条块结合，属地为主整体设计，分步实施统筹规划，合理布局依托现有，资源共享功能实用，技术先进一专多能，平战结合安全生产应急救援体系建设原则统一领导，分级负责根据规划和布局对各地、各部门应急救援体系的应急机构、区域应急救援基地和骨干专业救援队伍、主要保障系统进行总体设计，并根据轻重缓急分期建设。具体建设项目，要严格按照国家有关要求进行，注重实效。条块结合，属地为主整体设计，分步实施统筹规划，合理布局依托现有，资源共享功能实用，技术先进一专多能，平战结合安全生产应急救援体系建设目标 通过各级政府、企业和全社会的共同努力，建设一个统一协调指挥、结构完整、功能齐全、反应灵敏、运转高效、资源共享、保障有力、符合国情的安全生产应急救援体系，有效应对各类安全生产事故灾难，并为应对其他灾害提供有力的支持。安全生产应急救援体系总体结构图安全生产应急救援体系的支持保障系统通信信息系统物资与装备保障系统技术支持保障系统培训演练系统安全生产应急救援组织体系管理与协调指挥系统领导与决策层应急救援队伍及力量运行机制法律支撑资金支持政策支持安全生产应急救援体系基本构成运行机制应急救援组织体制法制基础应急保障运行机制应急救援组织体制法制基础应急保障组织体系是安全生产应急救援体系的基础，主要包括应急救援的领导决策层、管理与协调指挥系统以及应急救援队伍。组织体制运行机制应急救援组织体制法制基础应急保障运行机制是安全生产应急救援体系的重要保障，目标是实现统一领导、分级管理，条块结合、以块为主，分级响应、统一指挥，资源共享、协同作战，一专多能、专兼结合，防救结合、平战结合，以及动员公众参与，以切实加强安全生产应急救援体系内部的应急管理，明确和规范响应程序，保证应急救援体系运转高效、应急反应灵敏、取得良好的抢救效果。运行机制运行机制应急救援组织体制法制基础应急保障支持保障系统是安全生产应急救援体系的有机组成部分，是体系运转的物质技术条件和手段，主要包括通信信息系统、培训演练系统、技术支持系统、物资与装备保障系统等。应急保障运行机制应急救援组织体制法制基础应急保障法律法规体系是应急体系的法制基础和保障，也是开展各项应急活动的依据，与应急有关的法律法规主要包括由立法机关通过的法律、政府和有关部门颁布的规章、规定以及与应急救援活动直接有关的标准或管理办法等。法制基础法制基础之：

——法律法规

突发事件应对法安全生产法职业病防治法消防法危险化学品安全管理条例使用有毒物品作业场所劳动保护条例特种设备安全监察条例生产安全事故报告和调查处理条例应急体系组织体制运行机制法制基础应急保障管理机构功能部门应急指挥救援队伍统一指挥分级响应属地为主公众动员突发事件应对法应急管理条例政府令标准信息通讯物资装备人力资源经费财务五、安全生产应急管理风险管理（RiskManagement）这个名词常会与危机管理（CrisisManagement）混淆在一起。其实，风险管理与危机管理是截然不同的两个概念。风险管理：是指在事件尚未发生前，根据活动性质与目的来预测可能发生的风险，并加以控制，使损失减至最低的过程。危机管理：是指事件发生后所采取的一连串措施与策略，使负面冲击降至最小程度。风险控制事故灾难风险控制的根本途径有两条：第一条就是通过事故预防，来防止事故的发生或降低事故发生的可能性，从而达到降低事故风险的目的。

——由于受技术发展水平、人的不安全行为以及自然客观条件（乃至自然灾害）等因素影响，要将事故发生的可能性降至零，即做到绝对安全，是不现实的。

——事实上，无论事故发生的频率降至多低，事故发生的可能性依然存在，而且有些事故一旦发生，后果将是灾难性的。应急管理成为第二条重要的风险控制途径。停止使用该危害性物质，或以无害物代替改使用危害性较低的物质修改程序以减轻危害性隔离人员或危害局限危害工程技术控制管理控制个体防护应急管理定义应急管理作为一门新兴的学科，目前没有一个公认的标准定义。突发事件应急管理，就是为了有效应对可能出现的突发事件，降低其可能造成的后果和影响，而进行的一系列有计划、有组织的管理，它涵盖在突发事件发生前、中、后的各个过程，包括为应对突发事件而采取的预先防范措施、事发时采取的应对行动、事发后采取的各种善后措施及减少损害的行为。应急管理内涵在突发事件发生的种类、规模、频率和影响持续增强的时代背景下，应急管理的任务更趋艰巨而复杂，应急管理的内涵和外延也在不断更新变化。从历史的角度看，传统上的安全生产应急管理注重事故发生后的即时响应、指挥和控制，带有较大的被动性和局限性。从20世纪70年代后期起，一种更加全面、更具综合性的现代应急管理理论逐步形成，并在许多国家的实践中取得了重大成功。应急管理内涵无论在理论上还是实践上，现代应急管理主张对突发事件实施综合性应急管理：

——一是将应急管