第二讲西方公务员制度的历史发展

第二节西方公务员制度的建立及发展一、英国公务员制度二、美国公务员制度三、日本公务员制度四、法国公务员制度五、德国公务员制度恩赐官职制西方历史上的官员任用制度

政党分赃制英国公务员制度的建立及发展政务官与事务官区分。1、17世纪末开始，1701年议会的《王位继承法》。2、19世纪末开始，1805年，财政部设立了第一个常务次官。标志

考试择优录用制度的建立。1、1832年，通过选举法；2、1833年，实行官职的考试补缺制度；3、1853年，《麦考莱调查报告》、《诺斯科特报告》；4、1855、1870枢密院令。诺斯科特——特里维廉改革第一里程碑公务员制度第一里程碑主要内容：通过公开、竞争性的手段选择任用政府管理官员1853英国公务员制度成熟标志—富尔顿报告1968改革背景

由于社会政治文化换进的变迁，英国文官制度日益凸现出其不适应政府管理和社会治理的需求，表现出低效、僵化、官僚主义和文牍主义。

1964年哈罗德威尔逊出任英国首相后，授权苏塞克斯大学副校长富尔顿成立富尔顿委员会，负责研究并制定计划改革英国陈旧的文官制度，并在后来提交了著名的《富尔顿报告》。英国富尔顿委员会的改革报告4321扫除通才官僚制度及其后果

实行目标管理

从社会吸收专门管理人才

允许大臣随带高级政治人员

英国公务员制度的第三个里程碑“雷纳——伊布斯改革方案”主要内容1缩小文官规模，消减文官经费2改革文官管理体制，撤销全国独立的文官部3设立执行性人事机构，政府机构精简瘦身4加强对高级文官的控制、突破文官政府中立的原则界限5限制文官工资增加的幅度。雷纳——伊布斯改革方案布莱尔：“我已永久改变了英国”10年布莱尔政府改革公务员制度改革的重点是提高管理成本意识、压缩规模和层次、改进工作效率、实行分权及权力下放、关注“事务及产出和结果”等2002年实施《服务供给与价值》的改革项目，提出公务员制度改革的愿景：“在维护公务员制度核心价值的同时，改进在当今社会中的公共服务绩效。开发由创造性和战略性政策，使公务员制度有助于政府向公众提供更好的服务；关注公众的需求，以直接或伙伴关系的形式安排和提供服务；有效使用公共资金等”英国公务员制度改革的“核心价值观”政治中立、公正、客观、择优录用、诚信二、美国公务员制度的建立及发展美国绅士治理政府时期政府主要从有名望、有地位、有学识的绅士阶层中挑选有能力、品行好的人担任政府官职。类似于中国古代察举制和征辟制。又称之为“个人徇私制”。没有法律规定，没有人事管理机构，没有监督和控制。依靠行政长官的个人意志和关系亲疏远近选任。容易出现识人不准和任人唯亲的情况。1776年-1828年竞争获胜的政党，将行政职位分配给本党主要骨干。提高政党成员工作动力，控制行政体系，巩固政党统治地位。起源于1801年，第二任总统约翰·亚当斯，1829年第七任总统安德鲁·杰克逊明确提出“官职应该属于选举的胜利者”等口号，开始公开实行政党分脏制。弊端：忽视真才实学，效率低下，贪污腐败，政府的周期性震荡。酿成重大政治流血事件。政党分赃时期1929年-1883年1881年加菲尔德事件加菲尔德名言：“政党分赃制”下的政客就像拦路抢劫的强盗，只不过政客掏出的不是手枪而是求职书。

美国第20任总统

二、美国公务员制度的建立及发展《彭德尔顿法》的颁布实施，标志着美国公务员制度的建立1883主要内容

1确立了公务员考试录用制度2确立了公务员职务常任制度3规定公务员在政治上实行中立

4建立联邦政府公务员管理机构—公务员委员会5

1883年——《彭德尔顿法》美国公务员制度的运行机制的建立，标志着美国公务员制度的丰富发展

1920年——《退休法》1923年——《职位分类法》1939年——《哈奇法案》1945年——《工资法条例》1949年——《职位分类法》1950年——《工作考绩法》1958年——《培训法》1970年——《政府人员管理法》等职位分类以精密细微和繁琐著称于世的职位分类是美国公务员制度的一大特色

职位分类：1、按职位的性质把各种职位分成若干类；2、在类之下再按职位的责任大小、工作繁简，所需要教育程度、技术精细划分为若干等级。美国公务员制度的特色例：与美国公务员制度改革卡特：1978公务员制度改革背景政府管理机构的不断膨胀公务员的积极性和创造性受到抑制政府管理程序冗繁复杂办事拖拉，时间浪费严重政府管理绩效降低行政运作成本在逐步提高卡特：19781建立高级行政职位9200余个2推行功绩工资制，规定9条功绩制原则，以报酬促进效率3改革考核制度，强调全面具体考核，以考核成绩决定人事任免奖惩《文官制度改革法》4改革文官机构，撤销文官委员会。由人事管理署与功绩制保护委员会两个新成立的机构分权承担管理公务员的职能1978美国公务员制度改革克林顿：1992-1999克林顿政府改革：1、将政府部门的一些机构，成建制地转移出政府，实行企业化管理。（如美国人事总署，将拥有700多人专门从事调查服务的调查队，变成一个私人企业，而工作性质并未改变。成效显著。）2、鼓励退休。对一些年龄较大，身体条件较差或工作业绩平平的公务员，鼓励他们提前退休。如工作满30年，55岁就可以退休。美国对公务员退休年龄没有明确规定，目前退休年龄为61岁。3、对相当数量需要裁减的公务员，还采取一次性补贴的办法。鼓励其离开政府，重新就业。平均每人补助2.5万美元；4、对裁减下来的公务员，政府为他们提供各种培训和咨询服务，以使其尽快重新就业。裁减公务员克林顿政府改革：1993年克林顿政府制定精简10万联邦雇员及消减25%白宫雇员的目标，设立了全国经济顾问局以处理国内问题；1994年国会通过《联邦雇员重新调整法案》。要求联邦政府在1999年前裁减272500人，并授权联邦机构，“买出”雇员，以鼓励雇员离开联邦政府；1995年克林顿政府提交《文官改革法》，但因议员与工会等众多力量的竭力反对，被国会否决。裁减公务员任命官员的多样化、民主化在任命政治官员时，他注重地域、种族和性别因素，少数族裔、女性政治任命官员的人数大大超出以前的历史数据。在他的第一任期内，任职的官员非裔美国人占14%，西班牙裔占6%、亚裔占3%，土著人占1%，少数族裔总共占了任命官员的25%，1993年他任命的官员中女性占了31.3%（246名任命者中有76人为女性），在第二任期的1997年，女性占28.9%（128名任命者中有31人为女性），克林顿政府任命女性官员的比例远远高出以往前几届民主党政府。克林顿：1995年克林顿政府改革的主要内容1、下放联邦政府对文官管理的部分权力，简化有关程序；2、在维持常任文官终身任职制度的同时增加一些任期较灵活的合同制文官，打破单一的终身制；3、文官评估以绩效与工作状况为主导，增强政府管理效率；4、简化文官分类制度；5、减少政府机构层级，各层级及公务员具有更多的自主性和权力；6、美国公务员的培训，联邦高级官员主要在美国联邦学院进行。地方政府、州、市级官员的培训主要在哥伦比亚大学、毕克高级培训中心之类的地方进行。对美国公务员制度的选拔贤能和功绩制是美国公务员运行机制的两大特色评价

“美国文官制度在发现人才，使用人才方面是非常大胆的”、“不论资排辈，凡合格的人就使用”。怀特：邓小平：三、日本公务员制度的建立及发展日本公务员制度发展的历史脉络两个时期1、明治维新至战后初期的日本官僚文官制度2、战后日本公务员制度建立与发展

初步形成1、派团前往德国学习考察，重点考察德意志帝国的政治体制和官吏制度1868—1912

初步形成2、颁布各种法律法规1868—1912伊藤博文的改革伊藤博文：日本历史上第一资产阶级内阁的首相，对日本公务员制度的形成起到了重要作用。其主要体现在：1885年，参照普鲁士法及有关公务员法规，制定并颁布了日本历史上第一个现代公职任用制度的法律《官吏纲要》。1《官吏纲要》的主要内容1、所有官吏必须绝对忠实于国家与君主；2、革除官吏恩赐制，个人徇私制及徇私舞弊，任人为亲陋习；3、规定录用官员必须通过考试，再由考试委员全面考查考生的年龄、品行、健康及才能然后选用；4、强调办事要讲究效率。伊藤博文改革1887年颁布了《文官考试试补及见习规则》和《文官考试委员官制》。1、确定了选拔高级文官和普通文官的范围；2、确定了考试录用文官的制度；3、规定帝国大学毕业的法科及文科学生，其他大学法学文学博士学生可以免试录用；4、规定了在帝国大学文科担任三年以上教授者可以直接担任高等文官，无需考试。2伊藤博文改革1893年，颁布了《文官任用令》、《文官考试规则》，使文官选拔任用制度进一步完善。1899年，山县有朋任首相，对《文官任用令》进行了修改，同时颁布《文官资格保障令》及《文官惩戒令》。《文官任用令》、《文官资格保障令》和《文官惩戒令》被称为“文官三令”。标志着日本官僚文官制度的初步形成。3

完全形成阶段1、1913年（大正天皇）日本枢密院颁布法律规定：◆内阁首相能任命政府次官与参事官以上的高级官员，这些政府高级官员的任用均无须通过考试，但须与政党内阁共进退，不得常任。◆一般官员须经考试后择优录用，并且常任。上述法律规定标志着政治任命的非常任政务官与通过考试择优录用的常任事务官的分类制度的确立。1912—1945

完全形成阶段2、1929年（裕仁天皇），先后颁布了一些公务员制度的法规；3、1929年规定公务员考试中的必考科目由6门减至4门，主要是法学、政治学、经济学和行政学；选考科目的范围由4门增至20门，包括法学、哲学、逻辑学、政治学、政策学、历史学、心理学等。特点：考试内容由主要偏重于法学扩展为注重多学科，考生的选择性也有所提高。1912—1945

1文官具有封建臣属身份2确立考任制3官员薪俸高低差别大

4机构膨胀，冗员过多没有统一的中央人事管理制度51868—1945日本官僚文官制度主要特点日本官吏亲任官赦任官奏任官判任官例：关于官员的入职条件◆亲任官：由天皇亲自任命，其委任状由天皇署名；◆赦任官：内阁官长、省、厅、府县官长，居一、二等级；◆奏任官，经考试后由总理大臣任命；委任状上盖内阁官印。奏任官为内阁、省、厅、局、道、府县的事务官、参事官，居三至九等级，奏任官以上属于高等级；◆判任官：经考试后由省大臣任命，判任官为各级政府机构中的事务官、办事员，居十至十三等级，属于较低级官吏。除亲任、赦任官员实行自由任用外，其余官员均需通过考试任用，奏任制官员须通过高等入仕考试，判任制官员须通过普通入仕考试。“四类”11946年《日本国宪法》21947年《国家公务员法》31948年《国家行政组织法》日本现代公务员制度建立41950年《关于国家公务员职阶制的法律》1950年12月《地方公务员法》1945—1955《日本国宪法》的重要作用1、宣布“主权属于国民”、规定了“天皇是日本的象征，是日本国民统一的象征，其地位由全体国民的意志来决定”。从而使日本政体从天皇专制走向议会民主制。2、规定了“一切公务员都要为全体国民服务而不是一部分服务”；“国民有权选举和罢免公务员”。从根本上否定了“官吏是天皇的官吏”，否定了官吏的特权地位。《日本国宪法》为日本战后公务员制度的法制化提供了根本上的保障。标志：1946年颁布的《日本国宪法》和1947年颁布的《国家公务员法》，标志着日本文官官僚制度正式转变为现代公务员制度。至此，以美国为模式日本公务员制度的基本框架建立起来。90年代的日本工资制度的改革1、缩小公务员工资差别。国家公务员高于地方公务员的工资差额，由六七十年代的10.6%降至3.4%；2、公务员家属津贴有所增加，其配偶如无工资收入，可获每月9000日元抚养津贴，配偶以外的家庭成员，两人以内的各可获得每人每月2700日元津贴，两人以外的每人可获得每月1000日元津贴。“大部屋主义的集体办公制”在日本只有部长(局）可以有单独一间办公室以外，其余的人均在一个大的办公室办公。例1：“大部屋办公”的优势：提高工作效率1、可以减少电话数量；2、不需要秘书把门；3、相互之间提醒，不需要使用令人生厌的条子和备忘录；4、不需要传递文件的通信员；5、领导容易掌握工作人员的情绪；6、易于指导和控制部下；7、有利于领导者的自我约束。安倍晋三：女性阁僚例2：例：安倍与

2014年9月，安倍政府改组内阁，共有18内阁成员中，出现了5位女性议员。堪称“历史之最”。1、内阁总务大臣高市早苗2、担当大臣山口惠理子3、经济大臣小渊优子4、法务大臣松岛绿5、担当大臣有村治子女性阁僚的出现，使得安倍政府的支持率骤然从42%增加到47%。“女性阁僚”1、女性内阁的出现，被外界认为是安倍为了呼应自己提出的以“女性参与社会”为口号的新经济政策的重要一步。2、将女性的社会活跃度视为经济支柱之一的安倍，说不定会被这几棵亲自树立“柱子”绊倒。评价：安倍政府新内阁成立才1个月有余，安倍政府就不得不面对两位女阁僚因可能违反相关法律而被迫辞职的经济产业大臣：小渊优子法务大臣：松本绿“后院起火”

“天神下凡”现象“天神下凡”是指日本高级公务员从政府部门退休之后，由各政府部门安排到民间企业或法人团体再就职并享受优厚待遇的现象。例3：“天神下凡”现象的弊端1、很多职能部门的公务员为了自己以后的出路，给其管辖的企业以不正当的优惠，企业也愿意投桃报李，乐意供养这些“下凡”的高官，利用他们的关系网取得利益，形成政企勾结。2、很多公务员为了以后有一个好的去处，在职期间为此钻营，造成人浮于事，工作效率低下。3、政府各省厅都成立有许多下属或外围的公益法人和特殊法人，让退职高官过渡两年，之后再到与各部门有关系的民间企业任高职。退职高官过渡的这些单位的资金都来自国家拨款，这实际上是在用公款维持一个退职公务员团体，造成国家财政浪费以及机构臃肿，这些都是滋生腐败的根源。“人才银行”人才银行，指的是日本政府在2000年在总务省设立“人才银行”，将各部门退职高官汇集在一起，实行统一化管理，统一向用人单位推荐，但收效甚微，从2000年到2007年，7年间由“人才银行”安排“再就业的官员只有1人。而由各部门推荐的所占再就业公务员的43.7%。2007年日本政府向国会提交国家公务员修正法案，提出公务员离职后2年，不得为自己再就业的企业与原政府部门拉关系。无边界现象“官员影响力”例：科技部主管社团近半法人代表为领导干部2014年中央巡视组公布：科技部主管的30多个学会、协会、基金会中，一半左右的法人代表都是科技部在任或退位的领导干部，如中国技术市场协会，其名誉会长、会长等人都是科技部原部级领导，副会长中11个为各地科技系统领导，还有来自地方党委或政府退休官员。“两栖干部”湖南省清理在社会组织兼职的党政领导干部4332人；新疆排查出983人；山西清理兼职的处级以上领导干部544人等等。1干部增收的“钱袋子”

2隐形腐败的“灰圈子”3不当利益的“输送带”4

违规敛财的“收款机”危害性：四、法国公务员制度的产生和发展

与美国相比，法国公务员制度的建立经历了一个漫长而曲折的过程。

1.法国大革命前法国在大革命以前是西欧最强大的封建中央集权国家，国王集大权于一身，推行与中国封建制度极其相似的君主专制，即“恩赐官职制”。买官卖官、贪污腐败横行。

2.法国大革命期间1789年7月14日，在资产阶级领导下，法国巴黎人民起义，攻占巴士底狱，大革命爆发。在资产阶级启蒙主义思想的影响下，自由、平等原则成为政府公职任用制度的基本原则。政府公职人员一般由选民直接或间接选举产生，与此同时，仍有一些公职人员由执政党直接任命。1791年《宪法》宣告：任何官职自此以后不得买卖或世袭。破除了恩赐官职制。四、法国公务员制度的产生和发展

3.法兰西第一帝国时期

1799年11月，拿破仑波拿巴夺取政权，于1804年称帝，建立第一帝国。取消了地方自治和选举制，实行官吏任命制。建立行政官吏等级制度，实行严格的纪律并颁布了一些公务员薪酬、培训等方面的规章制度。公务员制度的雏形基本形成，但带有鲜明的军事色彩。四、法国公务员制度的产生和发展

4.从19世纪初到20世纪的前半期由于法国政局意志动荡，封建复辟与资产阶级的反复辟斗争非常激烈，官吏任用形成了“恩赐制”和“分肥制”的交替，从而使官场营私舞弊和任人唯亲。在二战前，法国始终没有形成一部统一的公务员法，但基本建立起一整套公务员制度。四、法国公务员制度的产生和发展

5.二战结束后，戴高乐总统建立法国现代公务员制度。（一）制定公务员管理的相关法律