专题二 财政支出

专题二财政支出主讲：马春晓专题二财政支出本专题主要讲授内容情境1财政支出的基础知识情景2财政支出的规模和结构情境3购买性支出情境4转移性支出情境1财政支出的基础知识一、财政支出的含义二、财政支出的分类三、财政支出的方式和原则一、财政支出概述也称为政府支出，是政府为履行其职能，对集中起来的财政资金进行有计划的分配活动的总称。也即是以国家为主体，以财政的事权为依据进行的一种财政资金再分配活动。它集中反映了国家的职能活动范围及其所发生的耗费。1.财政支出的含义实际生活中，财政收入与财政支出完全相等几乎是不可能的：当财政收入大于财政支出，叫做财政盈余当财政支出大于财政收入，叫做财政赤字对财政支出概念的理解财政支出一个过程一定量的资金财政支出是发生在一个财政年度内的支出总和是财政活动的第二阶段，指国家对财政收入进行计划性安排使用2.财政年度又称预算年度，它通常以一年为单位，是指一个国家以法律规定为总结财政收支和预算执行过程的年度起讫时间。从财政角度看，称为“财政年度”；从预算角度看，称为“预算年度”；从会计角度看，称为“会计年度”。这三者应当是一致的。世界各国的财政年度起止日期各不相同。一般可分为日历年度制和跨日历年度制两大类:①日历年度制,是指财政年度的起止期与年历始末相同，即公历1月1日起至12月31日止。使用日历年制有中国大陆、中国台湾、德国、法国、波兰、奥地利、匈牙利、朝鲜、南斯拉夫等。②跨日历年度制，是指财政年度起止期与年历始末不相同，如美国的财政年度是自10月1日起至次年9月30日止8在市场经济条件下，政府职能范围必须限定在市场失灵领域，从而决定了财政支出的范围也只限于市场失灵领域。根据我国法律法规体系，我国的财政支出由公共预算支出和预算外资金支出组成。公共部门一般可以分为两大类：一是政府的职能部门，或称行政部门（单位），二是事业单位。

3.财政支出的范围3.财政支出的范围（按财政支出与国家职能的关系分类）（1）国家机构的正常运转（2）科教文卫事业（4）社会公平（3）公共工程二、财政支出的分类分类标准具体分类经济性质购买性支出和转移性支出社会再生产中的作用补偿性支出、消费性支出和积累性支出支出目的预防性支出和创造性支出政府对财政支出的控制能力不可控制性支出和可控制性支出收益范围一般利益支出和特殊利益支出二、财政支出的分类经济性质：指财政支出是否与商品和服务相交换。1.购买性支出——政府用于购买商品和服务的支出，也包括政府投资兴办各种事业和投资于经济建设项目所需商品与劳务的支出。2.转移性支出——政府无偿地、单方面地将一部分资金的所有权转让给他人所形成的支出，不会取得相应的商品和服务。（补助支出、捐赠支出和债务利息）（一）按经济性质分类社会消费支出投资性支出捐赠支出债务利息支出补助支出财政支出购买性支出转移性支出社会保障支出财政补贴支出文教科卫事业费行政管理费国防费基本建设投资流动资金投资更新改造投资财政支出按经济性质分类1.补偿性支出：用于补偿生产过程中消耗掉的生产资料方面的支出。（企业挖潜改造支出）2.消费性支出：用于社会共同消费方面的支出。（文教科卫、行政管理、国防等费用）3.积累性支出：直接增加社会物质财富及国家物资储备的支出

（基本建设支出、国家物资储备支出、生产性支农支出）（二）按财政支出在社会再生产中的作用分类三、财政支出的分类1.预防性支出：用于维持社会秩序和保卫国家安全，不使其受到国内外敌对力量的破坏和侵犯，以保障人民生命财产安全与生活稳定的支出。（国防、司法、公安与行政部门的支出）2.创造性支出：用于改善人民生活，使社会秩序更为良好，经济更为发展的支出。（经济、文教、科卫、社会福利等项支出）（三）按财政支出的目的分类三、财政支出的分类1.不可控制性支出：根据现行法律、法规所必须进行的支出。一般包括两类：一是国家法律已经明确规定的个人享受到的最低收入保障和社会保障，二是政府遗留义务和以前年度设置的固定支出项目2.可控制性支出：不受法律和契约的约束，弹性较大的支出。（四）按政府对财政支出的控制能力分类三、财政支出的分类1.一般利益支出：指全体社会成员均可享受其所提供的利益的支出。（国防、司法、行政管理支出）2.特殊利益支出：是指对社会中某些特定居民和企业给予特殊利益的支出。（教育、医疗、企业补贴、债务利息支出）（五）按财政支出的收益范围分类三、财政支出的分类三、财政支出的方式和管理原则（一）财政支出的方式两种形式

无偿拨款有偿使用（二）财政支出的管理原则三、财政支出的方式和管理原则量入为出效益1.量入为出指政府根据一定时期内（通常为一年）的财政收入总量来安排财政支出，要力争做到财政收支的基本平衡。（二）财政支出的管理原则三、财政支出的方式和管理原则2.讲求效益四、财政支出的方式和管理原则含义：是指财政支出应能够有助于资源的配置，促进经济效率的提高。原因：市场存在失灵现象，是市场的资源配置功能不全，不能有效提供全社会所需要的公共产品和服务，因而不能不要求政府以其权威来对资源配置加以调节和管理。（1）财政支出效益原则的表现：经济效益社会效益（2）财政支出效益原则的实现：科学的编制财政预算；对每项财政支出的经济效应进行考察3.公平原则四、财政支出的方式和管理原则含义：是指财政支出应该有助于社会公平的实现，提高社会大多数人的福利水平。原因：在市场经济条件下，则不可避免地会出现贫者越贫，富者越富的现象。而社会的严重从政治方面看会危及社会的组织和秩序，这就要求社会的再分配，实现社会的相对公平。4.统筹兼顾四、财政支出的方式和管理原则兼顾积累与消费的关系、生产性支出与非生产性支出的关系，不同地区之间的关系等。夏、商、周，史称三代，是中国历史上的奴隶制社会时期（主要包括夏、商、西周，东周为奴隶制向封建制过渡的时期），在经济上以农业为主要生产部门，土地的产出是国家财政的主要收入，国家财政状况几乎完全依赖并取决于农业生产状况。然而，三代奴隶制时期，生产工具简陋落后，生产力水平极为低下，季节转换、气候变化和自然灾害都对农业收成的丰歉有严重影响。因此，三代时期的国家财政分配只能在可能取得收入的基础上来安排支出，即根据收入的数量来确定支出的规模，这就是中国历史上最早的“制国用，量入以为出”的财政原则，据此达到以收抵支，收支平衡的目的。但是，三代的财政收支平衡，又不是简单的平衡，而是要求多有结余。其原因在于早期农业社会对自然灾害缺乏抵御能力，农业生产靠天吃饭，不可能年年风调雨顺，五谷丰登。如果没有足够的结余，势必造成国家的社会经济危机。在周代，财政遵循多有结余原则，即“三年耕，必有一年之余，八年耕，必有三年之余”。按“耕三余一”来制定财政支出总额。如果“国无九年之蓄，曰不足，无六年之蓄，曰急，无三年之蓄，曰国非其国也”。由此可见，三代时期“量入为出，多有结余”的重要地位。同时，周代还有专项储备，以待急用，即“凡邦国之贡，以待吊用，凡万民之贡，以充府库”，是为保证国用的充足和社会生活的安定。（黄天华，1999）思考：历史上强调“量入为出”财政支出原则的原因是什么？案例1：夏商周三代的“量入为出，多有结余”的财政原则情境2财政支出的规模和结构25一、

财政支出的规模（一）财政支出规模的含义财政支出规模是指财政支出的总体水平，财政支出规模可以分为绝对规模和相对规模。财政支出规模是衡量一定时期内政府支配社会资源的多少，满足公共需要的能力高低的重要指标，反映着政府对社会经济发展干预的力度。（二）衡量指标——静态指标衡量财政支出规模通常可以使用两个指标：绝对量指标和相对量指标1.绝对量指标（1）含义：财政支出规模的绝对指标是指财政支出总额，是以一国货币单位所表示的财政支出的实际数额（2）意义：反映了某一财政年度内，政府支配的社会资源的总量（3）缺陷：A不能反映出政府对整个社会资源的控制份额B不便于进行国际比较C没有剔除物价指标对支出总量的影响2.相对量指标通常用财政支出占国民收入的比重来表示，对国民收入的统计，可以选择国民生产总值（GNP）的指标，也可以选择国内生产总值（GDP）的指标。一般说来，从了解财政对国内经济的影响角度来考察财政支出的相对规模，用GDP作对比较为合适。但财政支出占GNP的比重是国际常用的衡量财政支出规模指标。反映财政支出规模相对量的指标有以下几种：（1）财政支出比例系数（财政支出的经济负担率）财政支出边际系数反映在预算年度内，国内生产总值的新增部分被政府集中，通过财政支出安排的份额。它反映了政府对新增国内生产总值的集中和控制程度。一般地讲，在经济运行正常、主要经济比例关系稳定的条件下，财政支出占国内生产总值的比重也是基本稳定不变的，否则，就会影响原有的经济秩序和分配结构。（2）财政支出边际系数财政支出弹性系数指标反映在预算年度内，财政支出变化率相对于国内生产总值变化率的灵敏度，其值的含义是指当国内生产总值有1%变化时所带来财政支出变化的百分比。①当弹性系数大于1时，说明财政支出变化相对于国内生产总值变化具有较强弹性；②当弹性系数小于1时，说明财政支出变化相对于国内生产总值变化缺乏弹性；③当弹性系数等于1时，说明财政支出变化相对于国内生产总值变化是同步的，两者的变化率相同。（3）财政支出的弹性系数31财政支出规模增长是一种世界现象。（三）财政支出规模的发展变化1.财政支出规模绝对量呈增长趋势世界各国尽管其财政支出的数额大小不一，财政支出的变化幅度不尽相同，但支出的绝对额呈不断增长的趋势则已是事实。2.财政支出规模相对量呈增长趋势财政支出规模的变化还表现在财政支出占国民生产总值的比重不断提高上。发达国家：二战以后普遍实行扩张的财政政策，财政支出持续迅猛增长。发展中国家：也得到印证。（1）从发达国家情况看早期的资本主义经济中，财政支出占GDP比重是比较小的，原因：国家采取放任政策

大危机后，财政支出日益膨胀；原因：政府加强了对经济的干预；生活水平提高；社会保障增加

（2）从我国的情况来看①经济体制改革以前，财政支出占GDP的比重是比较高的。原因：“低工资、高就业”政策；实行“统收统支”制度。

②经济体制改革以后，这种情况发生了变化。原因：实行放权让利政策；提高人民收入水平。

3.从中外情况来看（四）财政支出规模增长的理论361.瓦格纳“政府活动扩张论”政府活动扩张论也称为“瓦格纳法则”。认为：“现代工业的发展会引起社会进步的要求，社会进步必然导致国家活动的增加，财政支出不断增长”。阿道夫·瓦格纳（AdolphWagner,1835—1917年）是19世纪德国经济学家当国民收入增长时，财政支出会以更大比例增长。随着人均收入水平的提高，政府支出占GNP的比重将会提高，这就是财政支出的相对增长，这一思想是瓦格纳提出的，又被后人归纳为瓦格纳法则。瓦格纳定律工业化政府活动扩张政府支出增加人均收入增加2.皮考克和威斯曼的“梯度渐进增长理论”正常年份内，由于人们对“可忍受的租税负担似乎是相当稳定的”，因此随着经济的增长，税收收入水平的提高，财政支出呈现渐进的增长趋势。在社会发生突变情况下，政府的支出水平有可能大幅度地上升，使整个财政支出在渐进的过程中呈现出一个上升的“台阶”。社会突变过去以后，财政支出水平虽会有所下降，但不会低于原先的趋势水平。41

偶然事件导致财政支出的增长3.罗斯托与马斯格雷夫的“财政支出增长的发展模型”。用经济发展的阶段来解释财政支出增长的原因，故将他们关于财政支出增长的理论统称为“财政支出增长的发展模型”。在经济发展的早期阶段在经济发展的早期阶段，由于基础设施比较落后，直接影响了私人部门投资的效益，加之这些部门的投资具有投资大、周期长、风险大的特点，私人部门不愿意投资或无力投资，需要由政府来投资。因此，政府投资在社会总投资中往往占有较高的比重。在经济发展的中期阶段在经济发展的中期阶段，市场失灵的问题日益突出，要求政府部门加强对经济的干预。对经济的干预必然以财政支出的增长为前提。在经济发展的成熟阶段在经济发展的成熟阶段，政府投资将从基础设施转向教育、健康、环保、文化娱乐和福利服务等方面，从而使财政支出又呈现快速增长之势。461.经济因素①经济发展水平②经济体制的选择③政府对经济的干预程度（五）影响财政支出规模的主要因素1.经济性因素经济体制的类型最主要的总量增加经济发展水平政府经济干预政策结构调整（五）影响财政支出规模的主要因素482.政治因素①政局稳定②政体结构的行政效率（五）影响财政支出规模的主要因素493.社会因素①人口因素包括：人口基数、人口素质、年龄结构等②文化背景（五）影响财政支出规模的主要因素人口基数解读温家宝总理的“乘除法”提醒我们清醒、客观地认识中国社会的发展和我们面临的艰巨任务。不管是数千年积贫积弱而遗留下来的老问题，还是改革开放20多年来产生的新问题，本来已经对中国社会进一步发展带来新的困难，如果再乘以13亿人口这个巨大的基数，就更是对所有有责任感中国人的共同挑战。同样，20多年改革成果固然伟大，但还远远不足以给13亿中国人带来普遍的幸福。为中国的飞速发展而自豪，并不等于我们已经有资格沉迷于歌舞升平的虚幻之中。人口素质人口素质则是人口某一特征或标志的概括，如文化素质、身体素质、思想道德素质等，它们的总和构成人口质量。文化素质－－教育支出身体素质－－医疗支出道德素质－－教育支出54二、财政支出的结构（一）含义各项财政支出占总支出的比重，其变化反映政府职能的变化。一个国家的财政支出结构随着该国不同时期政治、经济、社会发展和国际形势等方面的变化而变化，同时也受该国所实施的宏观经济政策所制约。（二）从政府职能角度考察财政支出结构政府职能：经济管理职能和社会管理职能经济建设支出，建国以来一直是我国最大的支出项目。随着社会主义市场经济的确立，政府的经济建设和微观管理职能逐步弱化，由此导致经济建设支出占财政支出的比重逐年下降。社会文教支出，增长很快，占财政支出比重也有很大提高。国防支出，国防支出在财政支出中所占比重呈现下降趋势，1985-2000年，一直处于6%-9%之间的相对稳定状态，随后逐渐增加。行政管理支出其他支出（三）经济发展阶段与财政支出结构1.公共积累支出2.公共消费支出3.转移支出经济发达国家，转移性支出占总支出的比重较大。发展中国家购买性支出占总支出的比重较大。

57类

别

发达国家

发展中国家

购买性支出其中：经常性支出资本支出转移性支出其中：国债利息补助金其他45.234.910.341.05.635.413.861.550.111.422.55.517.016.0合

计100.0

100.0

附：两类国家购买性支出和转移性支出所占比例（%）（四）影响财政支出结构的主要因素1．国家职能及政府活动范围2．政府的工作重心及发展目标3．经济体制及资源配置的方式1.适应性原则所谓适应性原则，概括地说，是指财政支出结构与支出目的、财政体制、经济发展阶段等的适应程度。合理的财政支出结构，应该是与上述内容有较强适应性的结构。具体说，适应性表现在以下几个方面。（1）财政支出结构必须与支出目的相适应（2）财政支出结构必须与一定的财政体制相适应（3）财政支出结构必须与特定的经济发展阶段相适应（五）优化财政支出结构的原则2.协调性原则协调性是指支出结构内部各组成要素之间的相互适度性，即指各个要素的动态平衡。理解这一原则应注意以下两点。（1）财政支出结构的协调是动态的协调（2）支出结构的协调主要指结构内部各个要素的相互适应3.效益性原则效益性原则是指支出结构的变动应该使为支持结构的“所费”与结构发展带来的“所得”之间具有低投入、高产出的特征。（1）关注两种效益（2）效益衡量只能用指标体系（3)实现支出结构的高效益（五）优化财政支出结构的原则情境3购买性支出和转移性支出一、购买性支出是指政府在商品和劳务市场上购买所需商品和劳务的支出。也包括政府投资兴办各种事业和投资于经济建设项目所需商品与劳务的支出。官民比例1:79341:39271:22991：50汉朝唐朝明朝1:911清朝1:294建国初期1978年1：301997年背景资料：机构改革与我国的行政支出改革行政管理支出的现状公款出国考察2005年2500亿公款吃喝2005年3000余亿元2005年公车消费3300余亿元网上称世界最豪华的区政府惠济区政府密歇根Alpena市政厅，从1908年用到现在二、转移支出是指政府单方面的、无偿的资金转移，不相应地取得商品和劳务。主要包括社会保险和救济方面的各种福利支出，对居民的补助支出、债务利息支出、捐赠支出。关注：中国式养老难题中国人口变化的最大特点是“未富先老”