《环境管理学》-第10章-全球环境管理

第十章全球环境管理1章节简介第一节、全球环境问题的现状及特点第二节、全球环境管理的主要行动第三节、中国关于解决全球环境问题的立场与态度2对全球环境问题的现状、特点及产生的原因进行分析介绍在全球环境保护中起着重要作用的国际组织主要的全球环境保护行动重要的环境保护国际条约及双边多边条约中国参与国际环境活动的情况及对全球环境问题的基本原则立场课程内容3第一节全球环境问题的现状及特点4一、全球环境问题的现状及特点5全球环境问题的现状全球环境问题是指超越一个以上主权国家的国界和管辖范围的环境污染和生态破坏问题。目前，最受关注的全球环境问题主要有：全球气候变化、酸雨、臭氧层耗竭、有毒有害化学品和废弃物越境转移、生物多样性的减少、海洋污染等，这些都是发达国家特别关注的“热点”。与此同时，广泛存在于发展中国家的水污染和水资源短缺、土地退化、沙漠化、水土流失、森林减少等区域性生态问题，由于其产生面广、影响深远，受到了广大发展中国家的普遍关注。6全球环境问题的特点全球环境问题虽然是各国各地环境问题的延续和发展，但它不是各国家和地区环境问题的简单加和。整体上不寻常的特点有：全球化综合化社会化政治化7全球化全球性环境问题，如臭氧层耗竭、温室效应和酸雨等涉及到高空、海洋、臭氧层，其影响的时间和空间尺度远非过去一般的环境问题所能比拟，其影响范围是全球性的，对人类社会经济、人群健康、生态、环境变迁等的影响也是全方位的。8综合化过去，人们主要关心的环境问题是“三废”污染及其对人体健康的危害。而全球环境问题已经远远超出了这一范畴，涉及到了人类生存的各个方面。因此，解决当代全球环境问题不能只寄希望于“三废”的治理，而是要将一个区域、流域、国家乃至全球作为一个完整的包括自然、社会、经济和生活等在内的复杂巨系统来进行统一规划和综合整治，才能较好地解决环境与发展的协调问题。9

社会化

环境问题已影响到社会生活的各个方面，包括政治、经济、法律、教育、科学、文化、伦理等领域。所以，环境问题需要全人类、全社会共同解决，这使环境问题同和平、发展一样，成为人类社会共同的关注主题。10政治化随着环境问题的日益严重和全社会对环境保护认识的提高，各个国家也越来越重视环境保护。环境问题已演化为国家安全问题的一部分，成为需要政党和政治家出来解决的政治问题。总之，环境问题成了需要国家通过其根本大法、国家计划和综合决策进行处理国家大事，成了国际政治、外交、贸易活动中的重要组成部分，因而也成为评价政治人物、政党政绩的重要内容，成为社会环境是否安定、政治是否开明重要标志之一。11二、全球环境问题的类型及产生原因12环境污染和生态破坏问题全球环境问题可以分为环境污染和生态破坏两大类。这些环境问题都是人为作用的结果，虽然每一具体的环境问题都有其各自的人为原因，但从整体来看，人类不当的生产方式、消费方式、贫穷、人口增长速度及不合理的国际经济秩序都是全球环境问题产生的主要原因。全球性的环境污染和生态破坏问题主要包括气候变化、臭氧层耗竭、有毒有害化学物质越境转移、海洋污染、水源污染、生物多样性减少、土壤资源破坏等方面。13全球环境问题产生的原因高消耗的生产模式和高消费的生活方式发展不足（贫穷）地区的生活生产方式不平等的国际经济秩序14全球环境问题的发展趋势现在的全球环境问题是过去几十年甚至几百年间人类社会行为污染环境和破坏生态的结果，而未来的全球环境将会怎样，则取决于人类社会现在和将来采取什么样的理性和明智的措施来限制和改正自身不合理行动。因此，未来全球环境把握在现在每一个国家、企业、个人的手中，我们选择什么样的理念，采取什么样的行为，就会造成什么样的全球环境发展趋势。15三、全球环境管理的必要性和内容16全球环境管理的必要性自然环境自身的发展规律决定了必须对人类的环境行为进行全球管理地球环境中的财产属全人类所共有，共有财产需要人类共同给予保护为了维持国际社会的安全和政治秩序的稳定，也需要通过共同的行动对全球环境问题进行管理17全球环境管理的主要内容全球环境管理的对象是全球“人－环境”系统。因此，全球环境管理的目标既不是以保护人体健康为主，也不是以促进经济增长为宗旨，而是保护人类社会经济的可持续发展，即保护人类的长远生存与发展。全球环境管理主要是通过国际社会采取各种措施，协调各主权国家的主流意志，制定有关的国际法律原则、规则和制度，调整国家与国家之间的关系，规范各国的行动，使其符合自然生态的发展规律，有利于地球环境的保护和改善，保障全球环境资源的合理利用，促进和保障整个人类社会的持续正常发展。其内容包括：一是污染控制管理；二是资源管理。18第二节全球环境管理的主要行动19一、全球环境管理的基本原则20全球环境管理的三个特点一是这些原则必须是各个国家都遵循的根本准则，它们构成全球环境管理的基础。二是这些原则必须贯穿于整个全球环境管理领域，包括污染防治、保护生态环境和自然资源等。三是这些原则应该是国际社会所公认的，必须得到各国的承认。21全球环境管理的基本原则国家环境主权原则国际环境合作原则共同但有区别原则预防原则基本原则22国家环境主权原则国家环境主权原则是当代全球环境管理的基本原则，是核心，是国家主权原则在全球环境管理中的应用。每个国家不论大小，都有自己的环境主权，即对于本国范围内的环境保护问题拥有在国内的最高处理权和国际上的自主独立性。23国际环境合作原则《人类环境宣言》第7条指出：“种类越来越多的环境问题，因为它们在范围上是地区性或全球性的，或者因为它们影响着共同的国际领域，将要求国与国之间广泛合作和国际组织采取行动以谋求共同的利益。”《里约宣言》也强调，世界各国应在环境与发展领域内加强国际合作，为建立一种新的公平的全球伙伴关系而共同努力。国际环境合作应特别重视以下几个方面：

建立信息、教育制度及有关的国际机构。相互通知和协商。共同努力提高现有技术，发展无污染或低污染的新技术，并加以广泛应用。交换有关专家和科学人员。援助发展中国家。24

共同但有区别原则

该原则包含两个相关联的内容，即共同的责任和有区别的责任。共同的责任是指由于地球生态环境的整体性，各国对保护全球环境都负有共同的责任，都应该参与全球环境保护事业。有区别的责任是指各国虽然负有保护全球环境的共同责任，但发达国家和发展中国家对全球环境问题应负有的责任是有区别的。从全球和区域的环境问题看，主要责任直接或间接来自工业发达国家，就是发展中国家面临的一些环境问题，也与发达国家的长期掠夺或廉价收购资源有关。因此，工业发达国家要对所造成的环境问题负责。在这方面，修正后的《蒙特利尔议定书》作出了表率，建立了专门基金，帮助发展中国家转变传统的氯氟烃工业技术。在环发大会通过的《气候变化框架公约》和《21世纪议程》中都明确规定了筹集环境基金的渠道和数额，由工业发达国家每年拿出占国民生产总值0.7％的基金，即1250亿美元帮助发展中国家的环境治理。发展中国家的许多环境问题是因其对发展与环境关系处理不当或管理不善造成的。因此，发展中国家也必须认真对待环境与发展问题。但发展中国家对改善全球环境的责任，是与发达国家有区别的，在加速发展经济和摆脱贫困的同时努力注意保护本国资源和环境，积极参加全球环境合作，便是发展中国家对改善全球环境所承担的责任和义务。1992年环发大会通过的对于全球环境问题共同的但有区别的责任的表述是恰当的，发达国家与发展中国家都应遵循这一原则，履行自己的国际义务。25预防原则由于不能完全确认某一环境变化是由什么人的行为引起的。因此，只要不确定性存在，哪个国家都不会主动承担义务。解决不确定性的最好方法是采取预防原则。《里约宣言》原则15就明确提出了这一点：“为了保护环境，各国应按照本国的能力，广泛采用预防措施，遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学的充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化”。26二、当前全球环境管理的主要机构27国际组织全球性国际组织：主要有联合国系统的联合国教科文组织、联合国粮农组织、世界卫生组织、世界气象组织、政府间海事协商组织、国际原子能机构和联合国环境规划署。对于前六者来说，环境保护不是他们的工作主题，但他们早就参与了国际环境合作，并且是目前全球环境合作的主要参加者。联合国环境规划署是专门的环境组织，在全球环境保护行动中发挥着重要的作用。区域性国际组织：包括欧洲共同体、经济合作与发展组织、经济互助委员会及其他非政府组织，如国际自然和自然资源保护同盟及世界自然保护基金等。他们在全球环境保护中也作出了巨大努力。下面简要介绍联合国环境规划署、经济合作与发展组织、自然保护基金会的情况。28联合国环境规划署联合国环境规划署（UnitedNationsEnvironmentProgramme,UNEP）下设３个部门：环境规划理事会、环境秘书处和环境基金委员会。环境秘书处规划理事会全球环境监测系统国际资源查询系统环境规划局全球观察地理物理全球污染与健康生态系统与自然资源经济与社会规划环境基金委员会环境基金国际基金委员会技术协作训练联合国环境规划署国际潜在有毒化学品登记29UNEP的环境观察与评价组织

为了完成观测评价世界环境状况这一重要任务，UNEP专门成立了三个重要的附属组织，以从事环境观测和评价工作。国际环境资料查询系统潜在有毒化学品国际登记中心和全球环境监测系统，30经济合作与发展组织的环境委员会经济合作与发展组织（OrganizationforEconomicCooperationandDevelopment,OECD），简称经合组织。前身是1960年成立的欧洲经济合作组织，其成员除了欧洲的18个国家外，还包括美国、加拿大、日本、澳大利亚和新西兰。其宗旨是各成员国在维持财政稳定的同时，实现最高经济增长和就业以及对世界贸易的发展有所贡献。环境委员会自1970年成立以来作出多项劝告和决定。如要求成员国政策采取减少或停止排放多氯联苯和水银毒害环境的措施的《关于多联苯规定的决定》和《关于水银规定的劝告》等。31世界自然保护基金世界自然保护基金会是开展自然保护活动的全球性非政府环境保护组织，成立于1961年，原名世界野生生物基金会，1988年改名为世界自然保护基金会。其宗旨是为自然保护提供财政资助。它与国际自然和自然资源保护同盟以及环境规划署有着密切的合作关系。其成员十分广泛，在27个国家和地区设有分会。它的组织机构包括国际会议、理事会和秘书处。32三、当前全球环境管理的重要国际行动33《保护臭氧层公约》及其议定书1985年3月22日，22个国家和欧洲经济委员会在维也纳签署了《保护臭氧层维也纳公约》。该公约是UNEP首次制定的具有约束力的全球性国际环境法文件，也是第一部全球性的大气保护公约。1987年9月14日至16日在加拿大蒙特利尔举行的国际会议上，来自43个国家的环境部长和代表，通过了世界上第一个关于控制氯氟烃使用量的保护臭氧层的决定书——《关于消耗臭氧层物质的议定书》。我国已于1991年6月19日宣布加入经过修正的《议定书》。34《气候变化框架公约》及有关问题气候变化框架公约谈判委员会于1992年5月达成了公约案文。1992年6月，参加联合国环境与发展大会的包括中国在内的153个国家签署了该公约。该公约尚未明确规定发达国家减少二氧化碳排放量的限量目标。另外，公约尚未解决工业化国家技术和资金如何转让给发展中国家的问题。这些问题有待以议定书的形式作出明确的规定，否则公约的宗旨难以实现。35《巴塞尔公约》和《伦敦准则》该《公约》的要点包括：各缔约国有权禁止有害废物的过境和进口；建立预先通知制度，即在进行有害废物越境转移前，必须将有关危险废物的详细资料通过出口国主管部门，以便有关部门对转移的风险进行评判；只有在得到进口国和过境国主管部门书面答复同意后，才能允许进行危险废物的越境转移；如果进口国没有能力对有害废物进行环境安全处置，出口国主管当局有责任禁止有害废物的出口；对于已合法进口的有害废物，则有责任将其运回或以安全的方式妥当善后处理；有害物质的非法越境转移视为犯罪行为。有害化学物质越境转移的另一种方式，是化学物品的国际贸易和有毒化学品的异地生产。针对化学品在国际贸易中的环境问题，UNEP于1989年通过了关于化学品国际贸易中信息交换的伦敦准则及其修正。伦敦准则确立了预先通知和同意制度，以帮助进口化学品的国家了解出口国对有关化学品采取的禁止和限制使用的规定，从而决定是否允许这些化学品的进口和使用，对此作出相应的评价。36《生物多样化公约》关于物种保护方面的公约和协定多达几十个，它们对保护一些重要物种和自然地域起了很好的作用。如1973年签定的《濒危野生动物物种国际贸易公约》主要用以控制非法贸易，同时列出禁止和控制贸易的物种约两万种。在所有公约中，最具代表性的是1992年6月在联合国环境和发展大会上签署的《联合国生物多样化公约》。该《公约》规定，签字国要将国境内的野生生物列入财产目录，制定濒危物种的保护计划；建立经济机构帮助发展中国家实施管理和保护计划，利用某国资源的国家要与该国分享研究成果，技术和所得利益。在1992年环境与发展大会上，包括中国在内的150多个国家签署了该公约。37四、全球环境管理行为效果的检查与监督38环境管理行为效果的检查与监督全球环境保护既涉及各国管辖之内的环境因素的评价，又涉及到国际共有环境和资源的保护，因而对全球环境管理行为效果的检查和监督非常困难。为此，国际社会已创造出多种监督机构和监督途径，以确保所制定的全球环境保护措施得以贯彻和实施。这方面的内容较多，在此仅就有关各国在全球环境中的责任义务的履行情况进行监督的方法作一概述。39对特定环境状况的检查这是最重要、最基本的监督形式。如1974年《防治陆源物质污染海洋公约》建立的委员会的责任之一就是全面检查公约所适用的区域内的情况。这一规定十分重要，不少条约都包含了类似的规定。1973年《捕捞及保护波罗的海及其海峡生物资源公约》对检查问题规定得相当具体。40审查缔约国的报告和材料这是对国家接受的国际义务进行实施的主要监督方法之一，是由特别组织机构——缔约国大会或其他类型专门机构进行监督的。这个特别组织有权分析研究缔约国递交的有关缔约国承担义务的手段和方法的报告材料。如《濒危野生动植物物种国际贸易公约》第12条第2款规定：“……秘书处的职责为……研究缔约国提出的报告，如认为有必要，则要求他们提供进一步的情况，以保证公约的执行。”41国家的直接监督有时在国家管辖范围内对条约实施实行国际监督受到极大限制。为了使条约得到实施，在国际上常采用一种方法，即在没有国际机构行使特定职能来适