第五讲国家机构

第五讲国家机构一、国家机构的组织原则二、主要国家机关三、当代中国政治体系架构四、国家决策与智库一、国家机构的组织原则国家机构是一定社会的统治阶级为实现其统治职能而建立起来的进行国家管理和执行统治职能的国家机关的总和。国家机关（Stateorgans）是指从事国家管理和行使国家权力的部门。包括国家元首、权力机关、行政机关、审判机关、检察机关和军事机关。在社会发展史上，国家机构设置（组织）原则主要有三类：集权原则、分权制衡原则和议行合一原则。集权原则是奴隶制国家和封建制国家机构设置的通常原则，分权制衡原则是资本主义国家机构设置的原则，议行合一原则是社会主义国家机构设置原则。

有学者认为：制衡与三权分立应该是两项政治原则。因为它们是在不同的历史时代提出的，是为达到不同的目的，其内容也大相径庭。分权与制衡原则分权（Separation）、制衡（checkandbalance）理论过程：三权分立原则的起源可追溯至亚里士多德时代，亚里士多德提出了著名的政体三要素论,他首次把国家的政权划分为议事权、行政权和审判权,，并认为国家之治乱以三权是否调和为转移。古罗马波里比阿在政体三要素的基础上，提出三要素之间要能够相互配合并相互制约。

17世纪，英国著名思想家洛克《政府论》的发表，表明现代意义上的分权理论初步形成。洛克把国家权力分为立法权、行政权、对外权，立法和行政权应该分别由不同的国家机关行使，行政和对外权由一个机关行使。立法权属于议会，行政权属于国王，对外权涉及到和平与战争、外交与结盟，也为国王行使。法国启蒙思想家孟德斯鸠更进一步发展了分权理论，提出著名的“三权分立”理论。他在《论法的精神》中，将国家权力分为三种：立法权、行政权和司法权。所谓三权分立是通过法律规定，将三种权力分别交给三个不同的国家机关管辖，既保持各自的权限，又要相互制约保持平衡。实现模式。三权分立的实现模式在各资本主义国家有所不同，只有美国（总统制）实行“三权分立”，而其他绝大多数西方国家实行议会制。西方议会制国家的显著特点是，立法权与行政权不分立。立法权与行政权在实质上是合一的。议行合一原则基本内容：“议行合一”是国家权力机关统一行使立法和行政权力的制度原则。（1）国家行政机关和其他国家机关由人民代表机关产生，各自对国家权力机关负责并受其监督。（2）国家权力机关在国家机构体系中处于最高地位，不与国家行政机关、审判机关和检察机关分权，不受它们的制约，只对人民负责，受人民监督。分歧：关于我国机构是否属于“议行合一”，这个问题有很多争论，肯定者认为我国属于典型的“议行合一”国家，这主要从我国的根本政治制度---人民代表大会制度上体现出来；否定者却认为“议行合一”是典型的巴黎公社制度，即议事机构和行政机构的结构合一，职能合一。而我国现行的人民代表大会制度无论是职能上还是与国务院的关系上，都不是合一的。有学者认为，“议行合一”的理论与原则应当彻底抛弃。二、主要国家机关（一）国家元首(theHeadofState)国家元首是一国的最高首脑，是一个国家在实质或形式上对内对外的最高代表。自古以来，国家元首，不论是君主国的君主还是共和国的执政官、总统等，一般都身兼行政首长，是行政权的体现者。国家元首职权：各国国家元首的职权由各国宪法规定。一般有：公布法律权，发布命令权，任免权，召集议会权，外交权，统帅武装部队权，赦免权，荣典权等。国家元首对外代表国家，在国际交往中享有礼仪上的特殊待遇。由于各国政体不同，国家元首行使的实际权力也不尽相同，分为实职元首和虚职元首。

总统制下，国家元首同时为政府首长，对国家重大决策的制定和执行均负有实际的直接的责任，拥有很大权力，可主动行使行政权力，是实职元首；在实行议会（内阁）制的国家，元首一般不直接掌握国务实权，只以国家的名义，从事一些象征性和礼仪性的活动，因而被称为虚职元首。半总统制下，国家元首与政府首长分享行政权力。根据国家元首组织构成的不同，国家元首分为个人元首和集体元首。在大多数国家，国家元首由个人担任并行使其职权的，为个人元首。有些国家，国家元首的职权由集体行使，为集体元首。中国从1992年对国家元首体制进行改革，实行党的总书记、国家主席、军委主席三权合一的新型现代国家元首制。从1993年江泽民担任中国国家主席后开始至今。内阁制下的国家元首

议会制（又称内阁制）的国家中，国家元首（国王、总统）可能只是国家的象征行政首长，理论上拥有行政权力（所以英国的政府称为女王陛下政府，即理论上政府是属于君主的，而不是议会的）。由首相领导的内阁行使实际权力，并向国会负责。首相从议会中选出，得到议会的支持。议会有权著首相和内阁成员辞职或解散国会。因此，政府问责于国会，并有责任向国家元首提供“意见“（即代元首处理行政事务）。国家机关为什么包括国家元首？现代国家元首，按照宪法规定的权限，履行其国家首脑的职能。宪法规定的职权都是国家机关的职权，所以，元首是国家机构的组成部分。（二）立法机关立法机关是制定、修改和废除法律的国家机关。资本主义国家的立法机关是议会（parliament），又称为国会。议会的职权议会的职权由宪法规定，主要有：（1）立法权。即按照法定程序行使制定、修改、废除法律的权力。（2）财政权。即通过审议财政法案，对政府的财政收入和支出实施监督。（3）行政监督权。即财政监督权以外的监督行政机关各种公务活动的权力。该项职权的具体运用各资本主义国家不尽相同，主要采用弹劾、质询、不信任投票等形式。

质询——指议员在议会会议期间，就政府的施政方针、行政措施以及其他事项，向政府首脑或高级官员提出质疑或询问并要求答复的活动。议会监督政府的一种方式。有场景限制，不等同于咨询。弹劾——指由法律或宪法设定的，当享有特别权利（或豁免权）的政府高级官员或者法官等有特定的违法行为（如叛国，腐败或与其职业道德不相符的行为等）时，对其进行刑事追诉的一种程序。

不信任投票——西方议会制国家中，议会以投票表决方式对内阁的施政方针或阁员、部长的行为表示信任与否的活动。它是议会监督政府的一种重要方式。议会的构成（structure

ofparliament）西方国家的议会，在结构上一般采用两种形式，即一院制和两院制。目前，在设有议会的164个国家中，有111个国家实行一院制（unicameral

system），53个国家实行两院制（bicameral

system），分别占总数的68%和32%。英国的国会为两院制，由上议院和下议院组成。上议院又称贵族院（House

of

Lords），主要由王室后裔、世袭贵族、新封贵族、上诉法院法官和教会的重要人物组成。上议院议员共669名议员，没有任期限制。不由选举产生，部分是世袭贵族。上议院是英国最高司法机关，议长由大法官兼任。和下议院相比，上议院的权力相对有限，保留着历史上遗留下来的司法权，有权审查下议院通过的法案，并通过必要的修正案，还可以要求推迟它不赞成的立法，最长可达一年。下议院又称平民院（House

of

Commons），其议员共659名议员，由直接选举产生，任期5年。下院的主要职权是立法、监督财政和政府。全国被划分为多个选民人数基本相同的选区（选区的划分由一个独立的委员会决定），每个选区选举一名下议院议员。大多数选区议员是一个政党的成员，但是没有政党背景的人士也可以参加选举。通常情况下，英国下议院总有一个拥有绝对多数的政党，该党领袖被国王任命为首相。下议院第二大党的领袖则成为反对党领袖。

美国国会（Congress）实行两院制，为参议院（Senate）和众议院（House

of

Representatives

）。

众议院由各州选民直接选举产生，各州在众议院中的席位，按各州人口比例分摊。根据1929年的议席分配法案，众议院人数固定为435人。参议员由选直接选举，每州2名，现共有100名。

思考讨论：参议院为什么实行部分改选制？参众两院不同之处：虽然国会参众两院享有平等地位，它们的主要职责都是通过立法，不过参众两院有很多不同之处。（1）参众两院议员产生的方式不同。众议员按人口分配；国会共有435名众议员。参议员不管各州大小，都是每州两名，美国50个州共100名参议员。（2）参众两院的议事程序不同。参议院历史学家里奇说:“参议院的议事程序给了少数派更大的权利，可以是少数党，也可是多数党内的少数派别。任何一个参议员都可以阻挠议事日程。而在众议院是多数决定一切。”（3）参众两院除了立法，各自有一些特殊的职责。例如，总统任命内阁高级职务和最高法院法官，要经过参议院听证来确认。而涉及国家财政、税收的议案则必须由众议院提出。（4）总统与外国缔结的条约及总统任命的官员须经参议院。参议院有权在特定条件下复选副总统；众议院有权提出财政案和弹劾案，有权在特殊条件下复选总统。但弹劾案须经参议院审判；副总统是参议院的当然议长；而众议院议长是全院大会选举产生。

中国的立法机关——全国人民代表大会及其常务委员会。就广义的“法”而言，立法机关的范围也相应扩大。如国务院可以制定行政法规，省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会可以制定地方性法规，民族自治地方的人民代表大会可以制订自治法规等。小测验：判断下列命题是否正确

1、凡是立法机关都有立法权。2、凡是有立法权的机关都是立法机关。3、我国的立法机关是人大和人大常委会。4、在行政机关中，只有国务院拥有立法权。

《宪法》第五十八条和《立法法》第七条都规定“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”由此可见，全国人大和全国人大常委会是我国的立法机关。除此之外，其他任何国家机关都不是立法机关。在我国，享有立法权的国家机关包括：1、国家权力机关系统（人大和人大常委会）的：全国、省、自治区、直辖市、较大的市的人大及常委会，自治州、自治县的人大。2、国家行政机关系统（政府及政府下设机构）的：国务院、国务院各部委、央行、审计署、具有行政管理职能的国务院直属机构、省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府。除此之外，其他国家机关都不享有立法权。由此可见，凡是立法机关都有立法权，享有立法权的机关不一定都是立法机关。（三）行政机关政府首脑。政府首脑指一国政府或内阁的领导，名称各有不同，如“国务院总理”，“内阁总理（大臣）”，“首相”，“部长会议主席”等等。议会制政治体制下一般为总理（如：德国、新加坡）或称首相（如：英国、日本），总统制政治体制下一般为总统（总统同时也是国家元首，例如：美国、墨西哥），而在半总统制政治体制下政府首长由总统在议会多数政党中指定的总理（如：法国、乌克兰）。美国总统选举在二百年前美国刚建国时，美国的先贤就设计了“选举人”制度，当时主要目的是为了防止政客向选民虚假承诺骗取选票，由“选举人”间接选总统，以避免弊端。

美国全部“选举人票”共538张，是参议员（100名）、众议员（435名）、华盛顿特区代表（3名）的总数。“驴子”是民主党的党徽，“大象”是共和党的党徽。四年一次的美国总统选举又称为“驴象之争”。民主党与共和党分别以驴和象作为自己的象征，源于美国政治漫画家汤姆斯·纳斯特的讽刺漫画。唐纳德·特朗普，1946年6月生于纽约。是美国最具知名度的房地产商之一，人称“地产之王”。拥有纽约、新泽西州、佛罗里达州等地黄金地段的房地产，并创建“特朗普梭运航空”，也是新泽西州“将军”职业足球队老板。希拉里·黛安·罗德姆·克林顿，1947年10月出生，律师、民主党籍政治家，第67任国务卿，纽约州前联邦参议员，美国第42任（第52届、第53届）总统比尔·克林顿的妻子。按照选举人票制度，总统候选人如果赢得了某一州的多数人投票，就算赢得了这个州的所有选举人票，被称为“赢者通吃”。候选人在各州赢得的选举人票累计超过538票的一半（270张），就当选总统。

美国人把总统选举日定在了11月的第一个星期一后的第一个星期二。总统由每四年举行一次的大选选出，任期四年，并可连任一次。美国总统的“届”、“任”和“位”含义

关于“届”，美国宪法规定，总统选举4年一次，总统任满4年为一届。如果总统在任期内因故未能满任，另由他人接任，这两位总统为同一届总统。

关于“任”，是指担任总统职位的次数。一人担任几届总统职务，仍为一任。但一人在不连续的几届总统选举中先后几次当选，当选几次就算几任。

关于“位”，指担任过总统的实际人数。美国从开始选举总统至今，不论是连选连任，还是先后几次当选，不重复计算，有几位算几位。资料：

比尔·克林顿为第52届、第42任和第41位美国总统。现任总统奥巴马是美国第56届、第44任和第43位总统。

（2008年，贝拉克·奥巴马、2001年，乔治·沃克·布什（小布什）、1993年，比尔·克林顿、1989年，乔治·赫伯特·沃克·布什（老布什）、1981年，罗纳德·里根、1977年，吉米·卡特、1974年，杰拉尔德·福特）(四)司法机关（judicialbranch）

司法机关是行使司法权的国家机关，是国家机构的基本组成部分，是依法成立的行使相关国家职权的司法组织。包括法院、检察院及有关功能部门。

在资本主义国家，司法机关与立法机关、行政机关互不从属。在社会主义国家，司法机关从属于国家权力机关而相对独立于其他国家机关。法院行使司法权，主要审理民事案件、刑事案件、行政案件和选举案件等。法院包括普通法院、行政法院、特别法院、军事法院等。

中国的法院包括最高人民法院、地方各级人民法院和专门人民法院——设军事、海事、森林、铁路运输法院等专门法院。英国法院体系英国的法院按审理案件的性质可分为民事和刑事两大系统。民事法院系统由四级法院组成：郡法院、高等法院（分为王座庭、家事庭和大法官庭）、上诉法院和上议院。刑事法院系统分为以下四级法院：地方法院、刑事法院、上诉法院和上议院。美国的法院系统美国法院系统分为联邦和各州两大系统（均为三级）。联邦法院体系：联邦地区法院（DistrictCourt），联邦上诉法院（CourtofAppeals）和联邦最高法院（SupremeCourt）。美国联邦法院系统由94个联邦地区法院、13个联邦上诉法院和一个最高法院组成。州法院体系。多数州有基层（郡）法院，中级上诉法院，州最高法院。美国的司法权属于联邦法院，法官为终身职位。司法审查权既是对国会的制约，也是对总统的制约，因为国会通过的法律，很多是来自于总统的提案。当然，联邦法院也受到总统和国会的制约。首先，法官要由总统任命，国会参议院批准；其次，国会有权对法官提出弹劾。美国联邦法院的受理的案件（1）合众国作为诉讼的一方的案件；（2）涉及到州的案件，具体包括两个或两个以上的州之间的诉讼案件、一个州与另一个州的公民之间的争执案件、不同州的公民之间的诉讼、同一个州的公民之间关于不同州的土地的所有权的诉讼；（3）涉及大使、公使和领事的一切案件；一州或其公民与外国或外国公民或属民之间的诉讼；（4）所有涉及到联邦宪法、国会通过的法律和根据联邦权力缔结的条约的一切案件，以及关于通航水域的法律一切案件。中国的司法机关在狭义上专指人民法院，广义上包括人民检察院。公安机关等侦查机关在履行刑事侦查职能时可以认为是司法机关的一部分，在行使行政职能时则不属于司法机关；国家安全机关、监狱侦查部门、军队保卫部门等其他负有刑事侦查权的机关在进行刑事诉讼的过程中其角色同公安机关。司法机关并不等同于政法机关，一般理解，中国大陆地区的“政法机关”应包括“公、检、法、司、安”机关，即：公安机关、检察机关（人民检察院）、审判机关（人民法院）、司法行政机关、国家安全机关。中国的司法体系司法体系由最高人民法院、地方各级人民法院、军事法院及其它特别人民法院组成。地方各级人民法院由基层人民法院、中级人民法院及高级人民法院组成。基层人民法院由民事、刑事、经济及行政法庭组成。高级人民法院对基层人民法院及中级人民法院进行监督。人民检察院亦有权对同级及下级人民法院的民事诉讼行使法律监督权。最高人民法院为中国的最高司法机构，具体监督所有人民法院的司法工作。专门人民法院是我国人民法院体系中的一个组成部分，它和地方各级人民法院共同行使国家的审判权。专门人民法院包括军事法院、海事法院、铁路运输法院、森林法院、农垦法院、石油法院等。人民法院采用两审终审制度。当事人可以就地方人民法院的判决或裁定向上一级人民法院上诉。同一级法院及上一级法院作出的二审判决或裁定属终局裁决。最高人民法院的一审判决或裁定亦属终局裁决。但是，倘最高人民法院或上一级人民法院发现下级人民法院作出的已生效判决存在错误，或人民法院院长发现本院所作出的已生效判决存在错误，则可根据审判监督程序重新进行审理。·2015年1月28日，第一巡回法庭在深圳挂牌成立·2015年1月31日，第二巡回法庭在沈阳挂牌成立·2016年11月1日，中央全面深化改革领导小组同意最高人民法院在重庆、西安、南京、郑州增设巡回法庭。最高人民法院巡回法庭

背景

·十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确规定："最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。"

·2014年12月2日，中央全面深化改革领导小组审议通过《最高人民法院设立巡回法庭试点方案》，拟在深圳、沈阳两地设立最高人民法院第一、第二巡回法庭

设立

·2015年1月28日，第一巡回法庭在深圳挂牌成立

·2015年1月31日，第二巡回法庭在沈阳挂牌成立

意义

·有利于就地解决矛盾纠纷、方便当事人诉讼；

·有助于最高法审判中心下移，为本部集中精力制定司法政策和司法解释、审理对统一法律适用有重大指导意义的案件提供保障。最高人民法院为何要设立巡回法庭？（1）保证公正司法和提高司法公信力。要让人民群众在司法案件审理中感受到公平正义，必须更加重视最高人民法院的职能作用。巡回法庭作为最高人民法院的派出机构，其裁判与最高人民法院本部的裁判具有同样的效力，其主审法官都是最高人民法院优中选优的审判业务骨干，不仅能够公正审理自己管辖的案件，而且能够指导监督巡回区内各级法院公正审理各类案件。（2）落实司法为民和诉讼便民利民原则。其目的是为了体现“两便”原则，一方面方便当事人进行诉讼，另一方面方便法院进行审判和执行，同时也有利于附近民众到法庭进行旁听，便于做法制宣传工作。

（3）深化司法改革和探索人民法院未来模式。巡回法庭率先实行主审法官和合议庭办案责任制，尽量消除审判权运行的行政化问题，确保审判权运行符合司法规律。（4）分解最高人民法院办案压力和加强监督指导。一方面，设立巡回法庭审理部分案件，就地化解信访问题，能够减轻最高人民法院本部的办案压力，使本部有更多精力制定司法解释和司法政策，审理对统一法律适用有重大指导意义的案件，发布指导性案例，更好地指导全国法院审判工作。另一方面，巡回法庭作为最高人民法院的派出机构，能够直接了解巡回区域的审判、执行情况，指导巡回区域内法院公正司法，也便于当地法院通过巡回法庭及时了解最高人民法院的部署和要求。作业（2）1.简要综述西方国家公务员（文官）制度的主要内容。2.简要综述西方国家法官制度的主要内容。（任选一题）四、国家决策与智库国家决策一般是指由最高领导机构或者是行政机构所做出的决策。承担决策任务、行使决策权力的机关，称为决策机关。决策机关是参谋、执行机关的对称。比如全国人民代表大会是我国最高权力机关，全国人大所做出的决策就是国家决策，人大和人大常委会就是国家的决策机关。中国的决策机关有中共中央、政治局、全国人大、国务院、全国政协、中央军委。智库（ThinkTank），即智囊机构、智囊团，最初也称“思想库”，是指由专家组成、多学科的、为决策者在处理社