增减挂钩项目实施存在的问题及解决措施

对规范城乡建设用地增减挂钩工作的几点思考对规范城乡建设用地增减挂钩工作的几点思考为贯彻中央统筹城乡发展、增进新农村建设的部署规定，国土资源部在进一步调查研究的I基本上,按照保障科学发展的总体规定，提出了以土地整治和城乡建设用地增减挂钩为平台，增进城乡统筹发展的基本思路。城乡建设用地增减挂钩是指根据土地运用总体规划，将若干拟整顿复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城乡建设的地块（即建新地块）等面积共同构成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整顿复垦等措施,在保证项目区内各类土地面积平衡的基本上,最后实现增长耕地有效面积,提高耕地质量，节省集约运用建设用地，城乡用地布局更合理的目的。“城乡建设用地增减挂钩”模式,是对近年来在“城乡建设用地增长与农村建设用地减少相挂钩试点”中所采用的一种新的J土地整顿、运用和管理模式。城乡建设用地增减挂钩一方面是建设用地日勺挂钩一一即在一定区域范畴内城乡建设用地的增长,必须以相称规模日勺农村建设用地减少为前提条件，以盘活闲置、低效运用的农村集体建设用地的方式，为工业化、城乡化提供必要的建设用地，实现城乡建设用地总规模的有效控制。另一方面是耕地的挂钩。以农村土地综合整治新增长的耕地，对城乡建设占用耕地的有效补充，贯彻耕地占补平衡，实现城乡统筹中“保护耕地与保障建设”的双赢。从本质上讲，增减挂钩是建设用地的整顿,是土地运用构造布局日勺调节和优化，也是城乡土地资源日勺优化配备。具体来说,就是根据土地运用总体规划和都市、村镇等规划,按照优化用地构造和布局的I规定，引导农村居民点合适集中建设，同步开展对旧村庄的复垦还耕,在保证农村必要建设用地的前提下，将节省的土地用于城乡建设,实现城乡建设用地增长和农村建设用地减少相平衡，耕地占用与复垦相平衡，城乡建设用地空间布局优化。城乡建设用地增减挂钩是一项有助于保护耕地、改善农民生产生活条件、保持经济可持续发展的基本性工作，是统筹城乡一体化发展的重要抓手和建设社会主义新农村的重要突破口。一、目前城乡建设用地增减挂钩工作中存在的问题（一）对挂钩政策的结识存在偏差一方面某些地方把增减挂钩工作仅仅当成是增长城乡建设用地筹划指标的方式措施，对统筹城乡一体化发展和建设新农村重大作用结识局限性。有某些地区过度关注周转指标,简朴地把增减挂钩理解为解决用地矛盾时手段，对周转指标的关注度太高，盼望值过大，存在着片面争取周转指标规模的倾向。另一方面，由于工作没有按照规定进行，趋于片面，各地村镇建设规划滞后，导致了增减挂钩与土地运用总体规划及村镇建设规划衔接不够;前一阶段的I试点工作，重要在于拆旧复耕和新村建设等，没有综合考虑田、水、路、林的整治，没有充足做好与本地农民就业、产业发展、新农村建设的协调和整体推动。（二）性质不同的两个区域在一起，产生利益的偏向城乡化过程中容易浮现土地城乡化了，但是人留在农村；或者人跑进城里了，但是农村还留有居住日勺地方，这就是一种城乡化过程不合理的现象。在目前国内城乡二元构造的条件下，把城乡和农村两个行政级别和性质不同的区域放在一种项目区，似乎是消除了行政上的影响，但是国内长期形成了都市和农村的区别，国家政策长期偏向都市，已经成为一种思维导向，当都市和农村发生利益冲突时，利益总是偏向都市。在一种项目区内，本来需要两个行政区协商的I事情变成为在项目区内解决,农村的利益容易受到侵犯。（三）对农民和集体的利益考虑不充足一方面，从居民点的整顿来看，国家规定农村居住用地不得超过150平方米，但是诸多此前建造的房屋事实上都超过了这个原则，而这个超过的部分事实上是新增耕地日勺潜力部分。超过的这部分怎么解决，与否应予以补偿以及如何制定补偿的I原则，《决定》、《意见》和《批复》都没有阐明。另一方面,由于挂钩项目一般是跨区域项目，必须依托政府强力的行政手段来支持才干顺利完毕。然而在中国的现实条件下，比较容易忽视民众的意愿。民众祖祖辈辈生活几十甚至几百年的地方，形成了特定的文化、特定的社会生态，她们与否乐意搬迁,与否乐意家园环境变化,是应当考虑的。依托行政规划建立起来的项目区，如果只关注要实现的行政目的，就容易忽视这些规定。第三，政府对如何在挂钩政策欧I实行过程中还利于民、造福百姓,考虑得不够，也缺少有效的保障措施,绝大多数试点地区没有制定土地收益管理措施，大部分收益被地方政府拿走。（四）农村居民点成片拆旧整顿难度较大由于我省是一种高原山区省份，全省土地面积按地形看，山地占84%,高原、丘陵约占有10%,坝子（盆地,河谷）仅占6%。自然地形地貌特点决定了农村居民点分散，耕地质量较差,人均耕地少。由于农村居民点拆旧所需资金大、牵涉部门多，实际实行的难度较大,与土地开发整顿短短几年成百上千个项目相比，深度和广度都远远不够。我省城乡建设用地增减挂钩试点工作才刚刚起步，实行农村居民点拆旧整顿缺少经验。（五）制度不够完善,管理有待规范一是在操作过程中，相对集中地建设这些农民新村住宅时一般需要占用某些农用地，从而产生了农用地被转用于住宅建设用地与否需要审批的问题。二是将拆旧地块农民迁出后留下的农民住宅拆除，并进行复耕,使之转变为农用地,用于与建新地块占用的农用地进行等量置换o这就产生了农民迁出后的建设用地（宅基地）被复耕为农用地及土地用途变更登记的问题。三是“宅基地换房”模式中仍然存在土地征收问题。这是由于在增减挂钩中，通过置换仍保持不变的只是农用地与建设用地的量，而不是集体所有的土地与国有土地的量。四增减挂钩审批权限的划分，实行的是总量由中央控制；在不突破挂钩周转指标日勺前提下，挂钩试点区地方政府负责具体审批;项目区自行组织实行的I体制,带来了审批权限日勺变化。此外，试点工作的有关监管和保障措施还不健全,不少试点单位在建立挂钩周转指标台帐、试点项目区实行管理方面仍显滞后,特别是在试点工作信息化管理考虑还比较少。二、规范目前城乡建设用地增减挂钩工作的对策（一）加强宣传，提高结识城乡建设用地增减挂钩是在耕地面积不减少状况下保持经济持续稳定发展，加快新农村建设进程的一种土地创新运用模式。挂钩试点工作应以贯彻科学发展观为统领，以保护耕地、保障农民土地权益为出发点，以改善农村生产生活条件，统筹城乡发展为目的，以优化用地构造和节省集约用地为重点。目前，某些地方干部和群众对此工作日勺重要意义理解不深，个别基层政府把增减挂钩工作当成增长城乡建设用地筹划指标的I权宜之计，对以土地整治和城乡建设用地增减挂钩为平台，增进城乡统筹发展的基本思路结识不清。部分群众安于现状的观念始终处在主导地位,对增减挂钩工作患得患失，动员搬迁、合村并村工作很难开展。应充足运用既有媒体宣传增减挂钩工作的法规政策;有关职能部门应开展形式多样的宣传培训工作,重点培训增减挂钩工作应遵循的原则、挂钩内容、规定和工作程序等，提高干部群众的认知度和认同度。（二）统筹规划,整体推动城乡建设用地增减挂钩,是一项综合性工作,关系到社会、经济、文化等领域。因此，必须科学规划、统筹安排、整体推动。要建立“政府主导、国土搭台、部门联动、统筹规划、聚合资金、整体推动”日勺工作机制，抓住新一轮土地运用总体规划修编的时机，在完善都市规划、村镇规划、产业布局规划基本上，综合设计挂钩专项规划，统筹衔接居民点归并、农村社区建设、基本设施配套、农田综合整治和产业布局优化调节；以县（市、区）为单位搞好县城、村镇体系规划编制工作。根据本地自然和经济社会条件，拟定挂钩项目区，合理布局新建区的区位、规模和空间;搞好农民住房集中建设改造具体规划。设计部门应根据农民的实际需要，结合本地风俗习惯、文化老式、建筑风格，搞好新居工程设计。要整体考虑土地开发运用、农村基本设施建设、产业布局、生态环保、农民就业和社会保障等问题，以挂钩为抓手，综合推动各方面工作,实现土地运用节省集约、耕地资源有效保护、农民生活切实提高、城乡建设协调共荣。（三）（三）以农为本，协调发展，中央一号文献进一步明确“有序开展农村土地整治”，“农村宅基地和村庄整顿后节省的土地仍属农民集体所有，保证城乡建设用地总规模不突破，保证复垦耕地质量，保证维护农民利益。”农村整顿出来的土地，一方面要复垦为耕地；另一方面满足农民建房、村庄基本设施和公共服务配套设施建设;再次留足发展非农产业用地；最后运用城乡建设用地增减挂钩政策，将农村节余的建设用地指标调剂到城乡使用，增进小城乡发展，同步要把获得土地级差收益返回农村用于新农村建设，形成良性循环。通过农村土地整治，使城乡土地资源、资产、资本有序流动，使农民居住向中心村镇集中，耕地向适度规模经营集中,产业向园区集中，实现耕地增长、用地节省、布局优化、要素集聚的目的。某些地方的实践证明，这样的思路和做法是可行的，也是有效的。要继续打造好这个平台,规范有序搞好农村土地整治工作。要把农民满意不满意、拥护不拥护、受惠不受惠作为衡量农村土地整治成效的主线原则，做到整治前农民乐意,整治后农民满意,切实让农民得到实惠，真正实现城乡化进程与新农村建设良性互动、协调发展。（四）因地制宜，稳步推动由于目前我省城乡建设用地增减挂钩试点工作才刚刚起步，鉴于农村居民点拆旧整顿难度较大，应本着先易后难日勺原则，应优先选择政府领导注重、本地群众积极性高、资金有保障、难度较小、具有建设用地拆旧整顿潜力日勺空心村、砖瓦窑场、工矿废弃地为主的“三项整治”工作。在“三项整治”实行过程中积极摸索“空心村”等整治新措施、新形式，通过这些地区的示范,对存在问题和难点进行进一步分析研究，以点带面，为拆旧整顿难度大的农村居民点积累经验，逐渐推广，以增进城乡建设用地增减挂钩工作向纵深推动。（五）完善制度，强化监管进一步（四）完善制度，强化监管进一步分析“城乡建设用地增减挂钩”模式与常规的土地运用和管理模式存在矛盾和冲突，在波及进一步明确有关政策，如项目区的农用地转用审批、建设用地转为农用地的土地用途变更登记、建新区中土地征收、审批权限等问题,为挂钩工作营造良好的制度环境。积极引导并严格规范增减挂钩试点，加强周转指标和节余指标的管理，保证城乡建设用地总规模不突破、耕地面积不减少、耕地质量不下降,避免为了获得城乡建设用地指标,只注重耕地数量而忽视耕地质量的现象发生，使政策初衷充足实现。增长对农村土地整治投入，严格执行新增建设用地有偿使用费所有用于基本农田建设和保护、土地整顿、耕地开发欧I规定，避免不顾本地发展条件和客观环境,让农民通通住楼房的现象浮现,应保存平房和院落，保存农耕文化特点和本地民风民俗。避免农村缺钱、都市缺地，两者一拍即合，大量农村土地继续流向都市。开展挂钩工作必须要通过批准,未经批准不得擅自开展;挂钩周转指标必须纳入土地运用筹划管理,实行规模控制，不得随意突破。建立挂钩周转指标台帐、加强项目区实行监管，建立挂钩项目区数据库,推动信息化管理。加强对拆旧地块的整顿复垦监管，保证旧村庄、旧宅基地及时复耕，对周转指标下达、使用、归还等进行登记和管理,保证周转指标有效使用、准时归还。西宁市开展城乡建设用地增减挂钩试点以土地运用总体规划为根据，按照“先复垦、后置换”日勺原则，西宁市即将在大通、涅中、涅源三县开展城乡建设用地增减挂钩试点。据悉，目前前期筹办工作已经展开。近年来，随着西宁市各地城乡建设的J不断发展，都市化水平迅速提高。但是相称一部分农村居住环境和