第九章公共政策评估

政策问题确认制定公共政策政策合法化公共政策执行公共政策评估公共政策终结政策过程本章重点：政策评估的含义和特征政策评估的形式政策评估的方法本章难点：政策评估实践与研究的发展

第九章公共政策评估（POLICYEVALUATION）案例导入：布什政府颁发国家航天政策评估总统令

美国依靠国防、情报、民用与商业航天能力来保卫国家安全，提高经济竞争能力。国家航天政策的最近一次修改是在1996年。此后，国内外的发展已经极大地改变了美国航天能力所面对的机遇、挑战和威胁。为了对新型环境作出应对，布什政府2002年6月28日以总统令形式发起对国家航天政策的阶段性评估，发布了旨在对国家航天政策进行评估、甚至彻底修改的《国家安全总统令》。《国家安全总统令》指示，由国家安全委员会、科技政策办公室等部门组成一个跨部门委员会，该委员会要对现有国家航天政策进行评估，评估工作由国家安全委员会领导。评估的领域有以下三个：美国遥感政策、美国航天运输政策、对与航天有关的现有国家政策条文提出“修改、巩固或删除”建议。评估工作定于2003年2月底以前完成。一、政策评估概述（一）政策评估的含义评估=量（或质）的记述+价值判断事实描述主观愿望与需要的判断所谓政策评估是指一定的政策评估主体，依据一定的标准和程序，采用科学的研究方法，对公共政策的效果和价值进行的评价和判断的一种政治行为。从以下几个方面来理解1、政策评估活动是由一定的主体完成的。包括个人、团体或组织。又可以分为内部与外部主体2、政策评估行为必须依赖一定的标准、程序和方法3、政策评估的核心是公共政策的效果和价值。是否达到预期目标？基本达到还是完全达到？对社会生活带来哪些影响？哪些是正面的，哪些是负面的？是继续还是调整？政策是优是劣，是好还是坏？（二）政策评估实践与研究的发展1、第一代评估：1910年到第二次世界大战期间这个阶段的标志是“测量”(measurement)认为“政策评估即实验室实验”。评估的重点放在技术性测量工具的提供上，以实验室内的实验为主。不足在于，过分重视测量和实验室评估研究的结果，而没有顾及实验室的评估能否适用、推广到现实生活中。2、第二代评估：第二次世界大战到1963年标志是“描述”(description)，主张“政策评估即实地实验”，强调现实生活实地调查的重要性。除仍保留技术测量的特性外，重点强调描述的功能，政策评估者逐渐变成了描述者。第三代评估：1963年到1975年标志是“判断”(judgement)认为“政策评估即社会实验”，强调价值判断功能，将重点放在社会公平性议题上。第四代评估：1975年以后标志是“协商”认为“政策评估即政策制定”，强调综合考虑，应结合评估者与政策相对人在互动协商中评估。“拒绝剖腹产手术生孩子，后果自负。”肖志军在医务人员百般苦求仍拒绝签字同意怀孕女友手术，致使两条人命逝去。问题与假设：不签字不能做手术吗？政策依据：《医疗机构管理条例》第33条规定，手术或特殊治疗须征得患者同意，家属或关系人同意并签字。案例：为什么要进行政策评估？（三）政策评估的作用1、检验政策价值和效果

避免政策的盲目性结果并非一目了然2、是合理有效配置政策资源的基础政策评估可以使决策者从整体和全局出发，使有限资源产生更大效益，防止局部利益资源投入过多3、决定政策未来的发展方向是延续、调整还是终结？4、有利于促进政策的科学化、民主化金口玉言、一劳永逸的政策模式已经不能为公众所接受5、是厘清政策责任归属的必要手段问题（四）公共政策评估的基本内容：规范：确定公共政策评估的标准信息：收集评价对象的各种信息分析：运用方法做出价值的判断建议：提出未来公共政策的建议（五）政策评估的类型1、正式评估&非正式评估（评估组织活动形式的角度）正式评估（政策评估中占据主导地位）：指事先制定完整的评估方案，并严格按规定的程序和内容执行，并由确定的评估者进行的评估。如：一些重大工程的论证。非正式评估：指对评估者、评估形式、评估内容没有严格规定，对评估的最后结论也不作严格的要求，人们根据自己掌握的情况对政策做出鉴定的评估。如：记者采访居民对某项政策的随意评论，政府领导人视察某地的即兴评说。2、内部评估&外部评估（评估主体的地位角度）内部评估是由政府机构内部的评估组织和人员所进行的评估。信度和效度高但很难中立和客观外部评估是由政府机构外的评估主体所进行的评估评估结论比较客观、公正，明显弱点是难以获得真实充足的评估资料评估主体外部内部上级与同级党委上级与同级人大公民社会团体社会舆论组织上下级人民政府职能部门人事部门审计监察部门3、预评估、执行评估&后评估（政策过程中所处的阶段角度）预评估：是政策执行之前所进行的评估执行评估：是对政策执行行为进行的系统地分析和评价。后评估（最重要的一种评估方式）：是政策执行活动完成以后所进行的评估。二、公共政策评估的标准1、政策投入政策过程中资源使用状况2、政策效益政策目标得以实现的程度3、政策效率政策的投入与产出或成本与收益之间的比例关系4、公平标准政策的成本和收益在不同集团或阶层中分配的公正程度5、政策回应度政策满足社会需求的程度一项政策回应度不高，即使有较高的投入、效益和效率，也不能认定是一项十分成功的政策。三、公共政策评估的方法（一）前后对比法将政策执行前后的有关情况进行对比，从中测度出政策效果及价值的方法。（二）社会实验法实验组（采用政策）和控制组（不采用政策）对比的方法。（三）影子控制法（判断法）依靠专家、政策执行者、政策对象的判断。美国德克萨斯州一项计划生育服务政策的评估（一）政策内容与评估任务按照有关法律，一个孩子出生后，州政府应根据其家庭情况提供一定的补贴。

1981年，该州人力资源局实施了一项新政策，其内容是，州政府拨款，免费给育龄妇女提供避孕药和避孕用品，以促进她们采取避孕措施，达到减少生育数量的目的。如果仅从经济方面考虑，州政府实施该政策是否值得呢？一年后，研究人员采取成本收益方法进行评估。（二）评估过程从州政府的财政支出来看，实施该政策一年支付的成本是每名育龄妇女75美元1、抽样调查，得出接受该服务的育龄妇女生育情况2、利用既有育龄妇女生育数据，计算出政策实施一年后，平均1000名育龄妇女少生99个。3、计算出平均每生育一个孩子州政府一年花费成本为1463美元4、计算每个接受服务的育龄妇女一年的成本：1463x99/1000=1455、计算成本收益比，75：145=1：1.93结论：州政府实施该政策，每支出1美元便节省近2美元，该项政策从经济上看是相当值得的。四、政策评估的影响因素（一）主观原因1、评估主体的认识能力有限理性2、评估主体的认识态度以表象取代事实；以政治取代科学；以获取政策资源取代政策目的等不良态度（二）客观原因1、政策目标的不确定性2、政策影响的广泛性3、政策资源的混合性与政策行为的重叠性政策资源混合政策资源的混合使政策成本计算难以厘清，从而无法评估政策本身的效果。政策行为重叠各不同政策主体的政策交织在一起，，难以将某一单独政策的效果从众多的政策中有效分离出来。

4、政府的态度的不确定政府实际控制着政策评估所需要的相当的一部分的资料5、政策对象的抵制6、因果关系的不确定性很多时候我们并不能确定某种客观情形的改变是否是直接起因于某一项公共政策的实施，即是否由于某一项公共政策的实施而导致某一社会事实的出现。譬如，粮食产量的增加是否完全是一项关于增产粮食的农业政策的结果呢？显然至少不能完全归功于政策，其它一些变数，譬如风调雨顺的气候条件，国际或国内粮食市场上粮食或粮食制品需求量的增加引发农民扩大种植面积或提高投入，加强精耕细作等等五、评估在中国实践万人评议网上评议政府听证评价机制的多元化：社会力量的评估活动从2001年起，南京市市委、市政府连续几年按年度开展了“万人规模的群众评议机关作风”活动，评议方法、程序及组织工作不断改进，评议内容逐步充实，取得了显著的成效。从评议统计的结果来看，人民群众的总体“满意率”和“比较满意率”保持在98％以上的较高水平。三个组前两位的单位分别是：第一组，南京市人口计生委、市地税局；第二组，市发改委、市民政局；第三组，市委统战部、市妇联。“春蕾计划”评估旨在帮助所有失学、辍学女童重返校园的公益项目“春蕾计划”自1989年至今已经走过15年，累计救助失学女童近150万人次，救助面覆盖全国30个省区市。由中国儿童少年基金会组织的“春蕾计划”评估结果报告会暨实施“春蕾计划”15年座谈会在北京召开。据中国儿童少年基金会秘书长程淑琴介绍，15年前女童在全国失学儿童中占的比例超过80%，“男娃上学、女娃喂猪”，“狗不耕田、女不读书”等落后的观念在我国许多地区盛行。春蕾计划”还将着重对失学女童进行实用技术培训，争取使她们中学毕业以后就能具备脱贫致富、建设家乡的职业技能。而“春蕾计划”的帮扶重心也将由过去单一面向农村贫困地区拓展到兼顾城镇贫困家庭。公益项目邀请除资助方与被资助方以外的第三方进行社会效益的评估，这在我国还是史无前例的。本次评估课题组专家代表李培林说，本次“春蕾计划”社会效益评估标志着我国对公益事业的社会监督前进了一大步，他以学者的身份保证评估结果的科学准确，并表示欢迎社会各界的监督。1、评估对象界定（1）包括春蕾计划的所有子项目如：结对救助、春蕾班，春蕾桥（2）时间界定：1989—2003（3）地域：所有春蕾计划的覆盖区域2、评估内容集中对春蕾计划的社会效益展开评估，包括实施效果和社会形象这两个主要方面；实施效果又包括产出：项目覆盖面和基本情况结果：对受助对象的直接作用影响：对受助对象本人及其家庭、项目实施社区乃至社会的长远和间接影响社会形象是在社会公众心目中的基本形象3、评估方法

本次评估坚持“以数据和事实说话”的原则，采取了定量研究和定性研究相结合的实证评估方法。自2004年3月到2004年9月间，评估课题组在全国范围内共进行了9项定量的问卷调查(发放各类调查问卷、报表25055份)，6项定性的访谈和考察，并实地调研了解了河北、内蒙古、陕西、宁夏、新疆、四川、湖南、广西、广东等9个省份27个区县的春蕾计划实施情况。4、评估结果形成了《春蕾计划社会效益评估报告》春蕾计划社会形象的专题评估”等6篇专题评估报告春蕾计划致力于女童教育事业的发展，承担着关注儿童、发展教育、扶贫济困、促进性别平等等诸多公益责任，产生了良好的社会影响。春蕾计划对项目实施地区、尤其是项目比较集中的贫困地区的女童教育事业具有明显的促进作用，在相当程度上改变了这些地区“重男轻女”的落后观念，提高了各级政府和社会各界对女童教育的重视程度。此外，春蕾计划在提高公众的公益意识，促进城乡、军民、民族等社会群体之间的沟通与交流等方面发挥了积极的作用。北京市养狗北京市90年代曾采取高收费登记的办法来限养，规定第一年登记费5000，以后每年注册费用是2200。但实际效果差强人意，据统计，当时近半数养狗家庭人均月收入不足500，北京市个人养犬数超过40万只，真正缴费登记的不到1/4，养犬数量比限养前7.5万只增加了好几倍。

自行车征税？据1951年颁布的《中华人民共和国车船使用牌照税暂行条例》和1986年颁布的《中华人民共和国车船使用税暂行条例》，中国自1951年起开征自行车车船使用牌照税，自1986年起开征自行车车船使用税，两项税种当时的税额分别为0．5元至1元和2元至4元，已开征几十年2007年正式实施的《中华人民共和国车船税暂行条例》规定，自7月1日起，机动车车船税将随交强险一同缴纳，自行车、电动自行车等非机动车辆免交车船税。

11月5日，乌鲁木齐。一场由一家新疆省级智囊机构、一家国家级科研机构和一所新疆高校主办，两个地区发改委参与承办的“陆海统筹海水西调高峰论坛”上，上百位水利工程专家和企业代表共同论证了一项名叫“海水西调、引渤入新”的科学设想。思考题1、结合现实中政策案例说明政策评估的重要意义?2、你认为哪种政策评估效果最好，说明理由?3、总结政策评估的发展特点并对未