西方政治学名著选读2改革政府

改革政府

——戴维·奥斯本核心问题以什么方式重塑政府？213

14一、背景20世纪80～90年代，当美国经济萧条乃至更加不景气时，美国各地方政府纷纷进行改革。“正因为我们已经看到许多公立机构把自己从陈旧落后的官僚主义机构转变成为革新的、灵活的、反应灵敏的组织，所以我们相信肯定有解决的办法。”

——奥斯本

1516“无论是传统的自由主义还是传统的保守主义，都不是解决我们各级政府今天面临问题的有效之道。我们解决我们的问题，既不靠大把花钱增加政府的开支，也不靠节制支出缩小预算；既不靠新建一批政府官僚机构，也不用对现有的官僚机构实行‘私有化’。在某些时候在某些地方，我们确实需要多花钱或者少花钱，需要制订一些新的计划或者把一些政府功能私有化。但是，为了使我们的政府重新变得有效，我们一定要重塑政府。”——奥斯本17二、企业家政府理论必须要重塑（再造）政府，以企业家政府取代产生并适应于工业社会的官僚制政府政府的本质：政府是“用来作出公共决策的一种机制”，政府是可以向我们大家提供有益服务的一种方式，是我们解决共同问题的方式。政府的现状并不令人满意，原因不在于在政府中工作的人本身，而在于官僚主义制度。重塑的最根本之处即在于把企业管理的精髓移植到政府中来，通过改变官僚政府内部的管理机制和内部驱动力，来达到重新塑造政府形象的目的。

181、对政府运作现状（低效、低质）及运作体制的批评：“工业时代的政府官僚机构既庞大又集权化，提供的服务千篇一律地标准化而又不看对象，因而不足以迎接迅速变化的信息社会和以知识为基础的经济的挑战。”192、指出官僚体制是产生并适应于工业社会的官僚制的早期意涵：理性与效率。它代表了一种理想的、高效的组织形式，用以取代传统的独裁政权。它的层级组织形式与专业化管理使高效地完成大规模的复杂任务成为可能。官僚制组织是适应工业社会需要的。它向人们提供了相对稳定的职业，向社会显示了公开、平等的精神，提供了最基本的社会服务。

1103、指出社会环境的变化使得官僚制不能适应今天的社会需要，低效低质当官僚组织产生时，人们的生活节奏较慢，整个社会处于一种金字塔式的结构之下，居于塔尖上的人们比其他人更能获得信息、作出正确决策。当时劳动力水平很低，手工劳动是主要形式。地理位置严重影响经济发展，市场很不发达。

“本世纪30年代和40年代设计出的官僚体系，中央集权，层次繁多，在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代已不能有效地运转。”1114、重塑政府，以企业家政府取代官僚制政府（1）企业家政府：具有企业家精神的政府萨伊：企业家把经济资源从生产率和产出较低的地方转移到较高的地方。奥斯本：企业家政府试图把企业经营管理的一些成功方法移植到政府中来，使政府这类公共组织能像私人企业那样，合理利用资源，注重投入产出，提高行政效率。

112区别企业与政府：政府领导者与企业领导者的行为动机不同。

政府与企业的主要收入来源和方式不同。

政府与企业的动力不同。

政府部门与企业组织对其成员的考核标准不同。

政府雇员与企业雇员对风险和报酬的看法不同。

113（2）政府应更具企业家精神，即创造力与创新精神今天我们问题的根本之处不是政府太大或者政府太小。……我们问题的根本之处在于我们政府的类型错了。我们不需要什么大政府或者小政府，我们需要一个更好的政府。说得更加精确一点，我们需要更高的政府治理。……政府治理是指我们共同解决自己的问题和满足我们社会需要的实施过程。政府是我们使用的一种工具。1二、重塑政府的内容一二四三五六从划桨到掌舵从服务到授权从垄断到竞争从规章到使命从投入到效果从官僚到顾客141二、重塑政府的内容七八十九从浪费到收益从治疗到预防从集权到分权从计划到市场151（一）从划桨到掌舵政府应该集中精力做好决策工作（即掌好舵），而把具体的服务性工作承包给私营企业和非营利性机构去做。这样，政府可以居高临下，用政策去吸引竞争者，保持最大灵活性来应付变化着的环境，出色地扮演好自己的角色。企业家政府应该“转向一种把政策制定（掌舵）同服务提供（划桨）分开的体制”。161第三方政府：大量依靠第三方力量来进行公共服务的政府，即以政府之所长筹集各种资源，通过民主程序设定社会需要的优先目标。与此同时，又利用私人部门之所长，组织商品和劳务的生产。在这个过程中，使美国人敌视政府的传统与近代美国人喜欢政府提供现代社会所要求的越来越多的服务这两者之间的矛盾调和起来。171政府、企业与第三部门各自适合的领域与任务政府：政策管理、规章制度、保障平等、防止歧视或剥削、保障服务的连续性和稳定性以及保持全社会的凝聚力等；企业：完成经济任务、创新、推广成功的试验，适应迅速的变化、抛弃不成功的过时的活动、完成复杂的或技术性任务等方面；181第三部门：微利或者无利可图的任务，需要有同情心和对个人关系尊重的任务，需要顾客或者当事人方面给予广泛的信任，需要亲自动手和直接关心的任务以及牵涉到贯彻道德准则和个人行为职责的任务方面。191（二）从服务到授权在一个民众自治的国家里，政府的行政专家们不应事必躬亲，而要善于授权，鼓励公众参与管理。

授权：政府将社会服务与管理的权限通过参与或民主地方式下放给社会的基本单元——社区、家庭、志愿者组织等，让他们自我服务、自我管理，激发他们的创新精神。201（三）从垄断到竞争政府应通过各种形式引入竞争机制，改善行政管理。政府之所以没有商界那样富有效率，其主要原因就在于它缺乏竞争机制。竞争“最明显的好处是提高效率：即投入少产出多。…竞争迫使公营的（或私营的）垄断组织对顾客的需要作出反应。…竞争奖励革新；垄断扼杀革新。…竞争提高公营组织雇员的自尊心和士气。”政府应对竞争行为进行规范。

211（四）从规章到使命（1）规章驱动的政府是低效率的大多数公共组织都是被它们的规章制度和预算所左右。规章过多导致低效率。（2）有使命感的政府（任务驱动的政府）简单地界定他们的基本目标和任务，再根据这一目标和任务制定必要的规章和预算，然后就放手让其雇员去履行各自的责任。221塑造富有使命感的政府：1.取消过时的规章制度，还要取消过时的计划；2.改革预算制度，建立有使命感的预算制度，即支出控制式预算制度；3.改变照章办事的人事制度；现代人事制度的特征是工作分类和工资级别划分的宽、市场薪金、根据绩效支付报酬、根据绩效而不是资历提升和解雇等。

2314.确定自己的使命，并围绕这一使命组织起来。第一，通过组织内讨论和辩论的方式明确组织的使命；第二，把大组织分割成小组织，让一个组织只承担一项使命，给每个小组很大的自主权，并鼓励每个组织确定自己的使命；第三，根据使命而不是根据分管范围进行组织；第四，围绕使命建立组织文化，阐明组织的价值标准，塑造所需要的行为。第五，建立允许失败的机制。241（五）从投入到效果传统的官僚制度注重投入，而非产出。企业家政府讲求效果，按效果而不是按投入拨款。它对政府各部门表现的评估和资助是以其政策效果为依据，而非依据项目的多少。重产出的具体措施：（1）按业绩付酬；（2）按业绩进行管理；（3）按效果作预算。251（六）从官僚到顾客“顾客”：指政府公共组织的服务对象——即公民。从理论上讲“民主政府是为它们的公民服务而存在的。企业是为盈利而存在”。但现实是，企业在想方设法取悦顾客，而政府却是个“顾客盲”。261政府是顾客盲的原因：他认为，产生这种现象的原因很简单：企业的钱是直接从顾客那里来的；而政府是依靠议会拨款，依靠纳税人交税。政府的“顾客”是在被动地等待政府为其提供服务，因此常常不被重视。企业家政府以满足顾客需要为宗旨（顾客驱使或导向）。

271政府为何要顾客导向？①顾客驱使的制度迫使服务提供者对他们的顾客负责。②顾客驱使的制度使选择提供者的决定不受政治影响。③顾客驱使的制度促进更多的革新。④顾客驱使的制度让人们在不同种类服务之间作出选择。⑤顾客驱使的制度浪费较少。⑥顾客驱使的制度授权顾客作出选择，而被授权的顾客成为更加尽责的顾客。⑦顾客驱使的制度创造更多公平机会。281（七）从浪费到收益企业家政府是有事业心的政府，是有收益而不浪费的政府，它不应仅仅靠预算度日，它应学会用种种形式集资、赚钱，它主张以花钱来省钱，为回报而投资。为何政府雇员没有收益意识：缺乏激励机制。291（八）从治疗到预防具有企业家精神的政府应该着眼于以预防为主，而不是通过事后服务来挽回损失；应该是有预见力的政府。要求我们的政治体制能够从这纷繁复杂的现象中，提炼出社会未来发展的共同利益。必须改变决策层的内部驱动力，包括改革预算体制、改变财务制度、建立区域性联合政府、改革选举制度等，从而达到转变政府目光短浅的根基，使政府具有企业家精神。301（九）从集权到分权集权式政府是工业社会的模式。分权机构的优越性：（1）它们比集权的机构有多得多的灵活性；它们对情况和顾客需求的变化能迅速地作出反应。（2）权力分散的机构比集权的机构更有效率。（3）分权的机构比集权的机构更具创新精神。（4）分权机构产生更高的士气，更强的责任感，更高的生产率。分权的政府应变层级节制模式为参与协作模式。311

对政府组织改革的意见：第一，分散联邦政府的权力：将公共服务的责任尽可能交给基层，由联邦政府制定政策框架。第二，分散公共机构权力：通过参与式管理以及建立各种代表委员会使之参与决策，强化组织内部的写作。第三，简化机构等级：对中层管理人员采用提前退休或空额不补缺的方式，从而减少起阻挡作用的中间层次。第四，加强公共机构内的劳资合作，采取不解雇政策使雇员拥护改革。321（十）从计划到市场（1）与行政机构相比，市场机构有诸多优势：市场机制有许多优势，如分权、竞争、顾客选择自由、资源与产出紧密相连、对外部环境反应迅速等等。（2）行政机制也有其作用：任何合法的市场都有一定的规则，并且需要政府一定的干涉。331奥斯本列举了政府在建立市场过程中所要担负的责任：（1）建立市场规则；（2）刺激私营企业的生产；（3）为消费者提供信息；（4）利用政策平衡供求关系；（5）填补市场空白；（6）鼓励新的市场因素的产生；（7）与私营企业一起分担社会风险；（8）调整公共投资政策；（9）沟通买方卖方关系；（10）利用税收政策调节市场；（11）支持建立群众自治组织。341三、重塑的反应一二四三实践蓝图管理之外传统之内政府与市场五两难权衡351（一）实践蓝图“治道”哲学：机会：通过自由市场而产生的经济增长，是为人人提供机会的前提。他们认为平等在于机会平等，而不在于结果平等。相互责任心：政府和公民之间遵守一种新的契约，它的基础是相互尽义务。社区：重视社区的志愿联合组织和机构，被称为美国的“第三部门”。富有进取心的政府：把选择、竞争和市场激励因素引进公共部门。361奥斯本具体列出了新政府重塑政府的十项行动方案：1.建立一种以成绩为基础的预算制度。2.彻底改革文官制。3.建立一个劳工——管理部门委员会，与联邦雇员公会谈判一项“大交易”，并通过自然减员使联邦行政机构削减20万个工作岗位。4.通过一项《日落法》和建立一个“日落委员会”，以取消联邦的一些计划和规章条例。5.通过一项不征税的财政收入法，以刺激联邦机构和雇员创造新收入。3716.建立革新基金7.四年内每年削减用于诸如农业部、住房和城市发展部以及商务部这样一些指定的机构的开支的6%，以迫使它们从“划桨”组织变成“掌舵”组织。8.把人口统计局和其他相应统计机构合并成一个全新的全国信息署。3819.通过《开支真相法案》，这将迫使选举产生的和任命的领导人面对联邦一切开支决策的长期后果。10.向联邦服务的提供注入新的竞争。391（二）管理之外重塑政府是不是政治问题？如果只是把“重塑政府”当作一个管理问题来处理，它就会碰到更多的问题。401（三）传统之内美国政府领域的学者认为，奥斯本和盖布勒试图将政府管理与美国的政治制度和政治文化传统割裂开来，将牵扯到宪法制度与传统重大政治问题淡化为行政部门的管理问题。格林与哈伯尔认为，奥斯本和盖布勒对改革的先驱者们缺少历史的视野和理解力，他们把从进步党人和新政改革者中学来的内容融入到“企业化政府”的模式。

411“重塑”政府理论忽略了美国治道模式中制度与分权对政府的约束作用。奥斯本和盖布勒对于政府三个部门的角色作用的认定作了错误判断，在他们看来，立法机关和司法部门对政府的改革无关紧要。但是就掌舵和划桨而言，常常难以截然分开。奥斯本和盖布勒的原则可能会侵蚀在立法、行政和司法三个部门间形成的一种复杂的权力平衡。421美国的“治道”模式既重视结果，也重视手段，或者说认为二者同等重要，不计手段的危害性甚于没有结果。“重塑”政府理论中市场驱动与市场刺激应用于公共部门的管理和组织的原则将会对美国制度的稳定性和合成力造成危害。“重塑”政府理论在哲学方面存在简单化、绝对化的二分法倾向：政府与企业、官员与企业家、垄断与竞争、集权与分权、历史与现在等都被极端化地一分为二了，而他们无条件地站在一边。431（四）政府与市场政府，特别是地方政府以企业家和公司组织行事是否逃避了宪法与法律规定的约束？企业在代政府行事的同时是否获得了某种政府的权限？政府是否应与企业在微观领域内竞争？441在市场或政府的经济学选择之间出现了多重组合缺陷。在微观经济活动领域中，政府以权力介入交易，这种交易是否能促使或者起码不干扰资源的最佳配置，以及是否会产生双重缺陷即收入和财富的分配不公与权力和特权的分配不公问题。把法律规定的特殊权利交给牟利的公司、把实施脱贫计划的责任托付给主要对股东负责的公司，这样做是否合适？451（五）两难权衡官僚制度已成为效率低下的象征，但却由于其能发挥强大作用而难以“摧毁”。基于宪法的美国政治制度设计，也是美国政府弊病产生的根源。利益多元化，是美国政治独特的产物。对美国政治制度与政治文化传统的分析。461古德赛尔提出了相反的十项原则：1.政府应是由人民通过选举的代表来控制的，而不是企业家；2.政府应该为公共利益服务而不是满足企业家的自我；3.政府必须按照宪法和法律活动而非依据目标或任务；4.政府应该与私营企业的主要股东合作而非任何一种合伙人；5.政府应该是灵活的，富有创造性，但同时也必须具有公共责任心；4716.政府活动的社会效果固然重要，但也必须尊重那些为政府服务的雇员；7.在政府中，采用私营企业的管理模式必须不违背机会平等和公众监督的原则；8.简化繁文缛节是对的，但不能破坏基本规范和法定程序；9.减轻财政负担的设想是可行的，但不能无视行政工作本身对公共开支的原则；10.处理改革问题应该具有创造性，但不能让少数人中饱私囊。481评价1、贡献与价值：理论价值：他提出的政府改革的十项原则——亦即企业家政府的十大特征，对于我们重新审视现时代的政府角色、正确地认识政府的职能具有重要的启示。对实践的重大影响：揭开了克林顿政府行政改革的序幕。4912、异议与批评：（1）查尔斯·古德塞尔教授的反驳：难道我们需要一种体制而不惜毁坏现存的公共制度吗？难道我们需要一种参与而不惜削弱政府的责任？难道我们需要一种竞争而不管是否造成了重复和浪费？难道我们需要一种财务自由而不怕招致公众的怀疑？难道我们要把美国人看作顾客而非公民？难道我们要以市场机制来取代公共利益？难道我们要把纳税人的钱放到私人企业的腰包里吗？501（2）四组内在价值的矛盾：企业自主与民主责任的矛盾；公共企业图景与民众参与价值的矛盾；企业隐秘性与民主开放性的矛盾；企业的风险承担与民族的公共财政处置责任的矛盾。511

3、综评：（1）任何一个鲜明的观点都存在正反两方面的倾向，而一种理论在其建立之初，都往往把其观点推向一个极端。（2）任何一种制度的产生都有与之相适应的客观环境。西方人对现行政府制度的不满，在很大程度上是对政府的管理模式没能适应社会从传统工业时代向信息时代的转变而感到失望。（3）我国在从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨过程中难免会出现西方政府面临的某些矛盾，因此，我们应该善于从它们的经验中借鉴一些有益的东西。（4