《公共部门人力资源管理》绪论与基础知识

公共部门人力资源管理李萍山东财经大学公共管理学院新世纪高等学校教材公共管理基础课系列教材第一篇公共部门人力资源管理概论第1章绪论与基础知识人力资源管理含义和理论公共部门公共部门人力资源管理的内涵公共部门人力资源管理基本内容

内容结构图人力资源公共部门公共部门人力资源管理含义功能目标内容【引导案例】历经5年14稿公务员法通过《公务员法》在今天举行的十届全国人大常委会第十五次会议上通过，2006年1月1日起施行。这是新中国成立以来我国首部干部人事管理的综合法律，标志着我国干部人事制度管理纳入科学化、法制化轨道。据有关部门统计，截至2003年底，中国公务员总数约637万人。《公务员法》凝结了我国11年来公务员制度建设的经验，借鉴了国外公务员管理的做法，对规范公务员管理，保障公务员合法权益，加强对公务员的监督，建设高素质的公务员队伍，促进勤政廉政，提高工作效能，都有重要意义。《公务员法》立法起草历时5年，前后修改14稿，2004年12月25日正式进入立法程序，草案提交十届全国人大常委会第十三次会议进行初次审议。今天通过的《公务员法》，共有18章，107条，包括公务员的条件、义务和权利，职务职级，录用，考核，职务任免、升降，奖励，惩戒，培训，交流与回避，工资福利保险，辞职辞退，退休，申诉控告，职位聘任，法律责任等内容。

公务员范围扩大

“本法所称公务员，是指依法履行公职，纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员”。公务员法中这条的备受推敲的规定，首次明确了列入公务员范围得同时具备三个条件：即依法履行公职，纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利。

这意味着，今后公务员不再局限于政府机关工作人员，将扩大至符合上述3个条件的所有工作人员。

公务员法规定：服从和执行上级依法作出的决定和命令是公务员的基本义务，并规定不得拒绝执行上级依法作出的决定或者命令，是公务员的纪律。公务员法突出了对公务员的严格管理：一是规定了严明的行为规则和考核、惩戒制度，规定了公务员9项基本义务、16项基本纪律，进行严格考核，考核的结果与职务的升降、与长工资发奖金以及辞退相挂钩；违反纪律的要受处分。二是规定了领导成员的引咎辞职和责令辞职制，即所谓“问责制”。三是有严格的离职从业限制。

公务员法对公务员工资制度明确规定：公务员实行国家统一的职务与职级相结合的工资制度，体现工作职责、工作能力、工作实绩、资历等因素，保持不同职务、级别之间的合理工资差距；工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金，公务员工资应按时足额发放。

公务员法首次明确了机关设立聘任制公务员职位，意在满足机关对较高层次专业技术人才的需要，同时也可降低机关用人成本，对一些社会通用性较强的事务性、辅助性工作，随时从社会上直接招聘人员来做。此外，把聘任制作为公务员任用的补充形式，可拓宽选人、用人渠道，改善公务员队伍结构，增强公务员制度的生机和活力。

1.1人力资源管理含义和理论人力资源管理的含义有广义和狭义之分。广义上讲，人力资源管理就是对社会人力资源的管理，是政府的一项重要管理职能，这是保证人力资源整体结构的适应性和合理性。狭义上来看，人力资源管理就是各个组织对其组织内部人力资源的管理，即对组织内部的人力资源实行规划、获取、评估、培训、薪酬、维护等，使人力资源得到最充分有效的使用，人力资源的再生能力得以充分保护，组织氛围得以改善，效益得以提高。1.1.1人力资源管理含义及特点生物性能动性时效性智力性再生性社会性1.1.2人力资源管理理论1．古典管理制度理论阶段福利人事管理阶段专业化人事管理阶段2．组织行为科学管理理论阶段3．现代管理理论阶段人力资源管理理论兴起与产生阶段人力资本理论阶段

1.2公共部门所谓公共部门人力资源管理就是指公共部门依照宪法和有关法律对人力资源所进行的规划、获取、维持和开发等一系列管理行为。什么是公共部门？首先要对公共部门的内涵做出界定。因为“公共部门”这四个字在一定程度上决定了公共部门人力资源与公共部门人力资源管理所具有的特殊性。公共部门的含义公共部门是相对于私营部门的一种重要的组织形态。从传统意义上来说，公共部门是以公共权力为基础，具有明显的强制性，其目标是谋取社会的公共利益。公共组织存在的合法性受制于公众的信任与支持。公共部门依法管理社会公共事务，维持社会存在与发展的公共物品、公共秩序与安全、社会价值的分配。这样的界定，一般将拥有公共权力、执行国家法律制度、社会公共事务管理等职能部门，视为公共组织。第二次世界大战后，随着行政权力的扩大，政府由传统的“守夜人”和社会生活的仲裁者，直接进入到了人们社会生活的各个方面。政府直接投资办企业，提供公共物品；直接开办公立学校；授权委托其他社会组织形式，分担一部分社会事务管理责任。因而，具有原公共部门一部分内在性质的组织范围明显扩大了。在广义上，它既包括纯粹公共部门，即国家政权组织，也包括第三部门非政府组织。政府作为所谓“纯粹的”公共部门，它具有以下基本特点：第一，政府组织的基本职能是对社会公共事务进行管理。第二，政府组织用来从事公共管理的权力是一种公共权力。第三，政府组织所掌握和运用的资源是一种公共资源。第四，政府组织为社会所提供的产品是一种公共物品。这种物品的基本特征是非独占性和非排他性。第五，政府组织行为的价值取向是公共利益。第三部门第三部门即公共企业或非政府公共机构，也叫准公共部门，既不同于竞争性工商企业，也不同于政府组织，但又与竞争性工商企业相联系，也与政府组织相联系。企业与政府组织之间也存在着一个链条，即第三部门由这样一个链条构成：公益性企业、公共事业、非政府公共机构。把第三部门归入公共部门的原因：第三部门生产与活动的基本目标与纯公共部门的目标大体一致，即公益性，为公共利益服务第三部门提供的产品与纯公共部门提供的产品大体一致第三部门的投资主体或资金来源主要是政府或财政在一定程度上，第三部门是纯公共部门实现其职能的重要手段和工具。1.3公共部门人力资源管理的内涵公共部门人力资源管理是指为充分、科学、合理和有效地发挥公共部门人力资源在行使国家行政权力、管理国家和社会公共事务过程中，对社会进步和经济发展的积极作用而进行的资源配置、素质提高、能力利用、开发规划及效益优先等一系列活动相结合的有机整体。1.3.1公共部门人力资源管理的含义可以从以下几方面来把握这一概念：第一，“充分、科学、合理、有效”是指数量上的充分在岗，避免不合理的公共部门人力资源闲置与浪费，并使其走上法律化轨道；对公共部门人力资源的使用要合理，注重长期效益；有效地利用开发，并把其落到实处。第二，要发挥公共部门人力资源在公共管理中的积极作用，进行正向开发。第三，要把公共力资源配置到合适的岗位上，使得“能者在其位，贤者在其职”。第四，通过教育与培训等手段，全面提高公共部门人力资源的各方面素质，并通过合理配置、流动和激励等手段，使公共部门人力资源达到最大限度的职位匹配，结构优化。第五，根据公共部门人力资源开发理论和有关政策，评价公共部门人力资源开发状况，预测和平衡公共部门人力资源的供求关系，以较少的投入产生较大的效益。公共部门人力资源管理的目标公共部门人力资源管理的目标，是紧紧围绕政府等公共部门的社会管理和社会服务的公共管理目标的，因此，人力资源管理的目标应定位于：获取与开发公共管理工作需要的各类人才，建立公共部门与从业人员之间的良好合作关系，以高效管理和优质服务满足社会经济发展的需要，并满足从业人员个人成长和发展的需求。公共部门人力资源管理的基本任务1.求才2.用才3.育才4.激才5.留才1.3.2公共部门人力资源管理的特点公共部门人力资源管理作为整个社会人力资源管理的一个子系统，与其他人力资源管理有着相同的地方，但作为一个区别于其他子系统的独立系统，也有其独特的个性。概括地讲，我们可以把公共部门人力资源管理的特点分为以下几个方面：主体的权威性目的的公益性体系的复杂性运行的法治性公共部门人力资源管理是一个行为过程，在运行周期的过程中管理者除了要注意其具有其他资源开发的共性外，还要注意以下特点：预见性动态性战略性系统性社会性1.3.3公共部门人力资源管理的功能与目的美国学者罗纳德·克林格勒和约翰·纳尔班迪将公共人力资源管理(包括政府人力资源管理和第三部门人力资源管理)的功能和内容概括为四个方面：人力资源规划，主要指人力资源管理的计划，包括工作分析、职位分类、工资薪酬的准备等；人力资源获取，是指招募、录用雇员等；人力资源开发，主要指为提高知识、技能与能力，对雇员进行培训、评估等；纪律与惩戒，主要指确立雇员与雇主之间的权利、义务关系，以及各种惩罚规定与雇员申诉的途径等。结合我国的实际情况，我国的政府人力资源管理的内容可以概括为：人力资源规划，包括工作分析、职位分类等；人力资源的获取，主要指对公务员进行录用和配置；人力资源的维持与开发，维持包括对公务员的工资、薪酬等各方面的保证，开发主要指通过绩效管理对公务员进行培训或进修，提高公务员的素质，进一步发挥自身潜能。公共部门人力资源开发的重心或着力点应放在公务员和行政管理人才人力资源能力建设上，尤其是创新能力的建设上。具体包括：改进公务员和行政管理人才管理体制和制度；提高公务员和行政管理人才素质并改善其知识结构；留住符合需要的公务员和行政管理人才；吸引潜在的合格的应聘者和吸收优秀分子进入政府部门工作；激励公务员和行政管理人才更好地工作并发掘其潜能和创造性；保护公务员和行政管理人才施政安全和健康。

1.4公共部门人力资源管理基本内容1234预测与规划招聘与录用教育与培训配置与管理项目人力资源管理人事管理观念视员工为有价值的重要资源视员工为成本负担目的满足员工自我发展的需要，保障组织的长远利益实现保障组织的短期目标模式以人为中心以事为中心视野广阔、远程性狭窄、短期性性质战略、策略性战术、业务性深度主动、注重开发被动、注重管好功能系统、整合单一、分散内容丰富简单地位决策层执行层工作方式参与、透明控制与其他部门的关系和谐、合作对立、抵触本部门与员工的关系帮助、服务管理、控制对待员工的态度尊重、民主命令式、独裁式角色挑战、变化例行、记载部门属性效益部门非效益部门表1-1现代人力资源管理与传统人事管理的区别1.5西方国家政府部门人事管理改革1.5.1英国公共部门人力资源开发与管理改革1.撒切尔夫人的“新公共管理改革”撒切尔政府推行了西欧最激进的以注重商业管理技术、引入竞争机制和顾客导向为特征的新公共管理改革，对国家公务员制度进行变革。其改革内容为：撤销国家公务员管理部，权力下放到各部门；在内阁办公厅设立公共服务办公室，负责公务员有关政策制定；否定国家公务员的工资与私营企业同类管理人员持平的原则，建立公务员的工资制度。撒切尔政府在引入竞争机制和企业经营理念，确立绩效管理的激励方式等方面的改革，为公务员队伍建设巩固了基础。2.梅杰政府

梅杰政府对国家公务员制度再次进行了较大幅度的改革。其内容和特点包括：进一步下放权利；进一步精简公务员队伍；将政府部门某些单位推向市场，自负盈亏，减少财政支出；把私人企业人事管理办法引入政府公务员管理中；不再强调机械地履行岗位职责，而是强调围绕为公众服务的目标，实行绩效管理。1992年梅杰政府的“为质量而竞争”的政策文件上。这些措施促使提供公共物品和服务的公共部门接受市场检验；各公共部门之间、公共部门与私人部门之间为公共物品和服务的提供展开竞争，尤其是通过公开投标，赢得竞争并提供优质服务的单位才能生存与发展。3.布莱尔的“合作政府”理念在第三条道路思想指引下，超越传统的官僚体制与新公共管理模式，寻求政府管理的第三条道路，它试图通过建立一个跨组织的、将整个社会治理机构联合起来的治理结构，包括中央与地方政府、公共组织、私人组织以及志愿者团体，通过将这些机构联合起来实施整体战略，最后建成一个无缝隙的、以公民为中心的政府。作为推行第三条道路的合作政府并不是对新公共管理运动的否定，而是修正。正如布莱尔所说，“我的方法是永恒的修正主义”。

首先，确立和完善以结果为导向的绩效评估制度，改善以往目标与薪酬缺乏联系的状况；

其次，在薪酬改革的基础上简化工资评价框架，给予地方管理者在制定薪酬标准上的更大灵活性，改变职位与职能隔离的现象；再次，促使组织向学习型组织发展，成立管理与政策研究中心，负责完成对最高级公务员市场化培训，同时鼓励吸引外部人才加盟政府；另外，在鼓励竞争的同时，坚持公正、客观和平等的公共服务价值，制定培养公务员队伍中女性、伤残人士和少数民族高级公务员计划。

1.5.2美国公共部门人力资源开发与管理变革1.卡特政府的“文官制度改革法案”

该结果第一次用法律的形式确立了联邦政府人事制度应遵循的九条功绩制原则。其内容为：公开竞争；公平对待；同工同酬；保持公德；充分发挥联邦文职人员的作用；高标准、严要求；通过培训提高效率；保持中立，提供保障。2.里根政府的“最好的实践”运动

里根政府执政后，大规模削减政府机构和收缩公共服务范围，将私人部门成功的管理方法（“最好的实践”）引入公共部门管理领域之中，以提高政府效益。3.克林顿的“重塑政府运动”

1993年克林顿上台后，开始了大规模的“重塑政府运动”，其目标是创造一个少花钱、多办事的政府，并坚持顾客导向、结果控制、简化程序和一削到底原则。改革的基本内容是精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引入竞争机制以及推行绩效管理。1.5.3日本公共部门人力资源开发与管理改革1.中曾根康弘内阁的“减人减事”改革

20世纪80年代，中曾根康弘内阁提以“减人减事”为核心的公共部门人力资源管理改革。其主要内容包括：一是精简行政事务，加强综合调整职能;

二是改革公务员制度，提倡能力主义，提高职员士气，合理地管理人事费用；三是压缩行政编制，在五年内将除自卫队管员以外的国家公务员人数削减5%，一般省厅职员的削减率为20%，冻结地方警察和消防队的增员等。2.二十一世纪公务员制度改革的新构想

2001年为配合已经开始运行的新省厅制，日本又提出公务员制度的改革要“从白纸开始重新设计”。其改革构想包括五个方面：一是废除现行的国家公务员法和地方公务员法，制定新的公务员法；二是取消公务员终身制，废除论资排辈的“年功序列”，导入企业的“实力主义”的人事制度及工资体系；三是严格规定公务员的重新就职，实施公务员的奖罚制度，促进官方与民间的人才交流；四是废除公务员特权性的身份保障制；五是取消现行的事务职、技术职等的区别，改为“策划管理职”和“实施管理职”两种职务种类。1.5.4西方公共部门面临压力和应对思路与措施总结

表：

西方公共部门面临压力和应对思路与措施一览图面临压力应对方略公共人力资源部门具体应对措施问题本质发展趋势提高内部管理效率公共部门管理企业化在职业生涯规划、管理信息系统、工作分析和评价、汇集和甄选、测评、绩效评估、培训与开发、绩效薪酬体系和战略管理方面全面向私人部门学习公共部门必须不断向私人部门学习以提高内部管理效率两部门趋同与私人部门竞争协作战略策应私人部门在教育、文化、科研、交通、公共基础设施、环境保护等领域继续保持影响公共部门和私人部门分工不同、必须协作互补两部门既竞争又协作竞争国际化加强人力资源开发进行宏观调控和环境营造、加强教育和汇集国际优秀人才以谋求建立人力资源优势对经济应该自由放任还是加强干预公共部门适度超前发展1.6我国公共部门人力资源开发与管理思想的更新胡锦涛总书记提出要“实施人才强国战略”。必须坚持“以人为本”、“三个代表”和“党管人才”的原则，这三个原则具体可以通过尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造这四项方针体现出来。我国当前要着重抓好培养、吸引和用好人才三个环节，具体体现在要加强人才资源能力建设，深化人才工作体制改革，大力培养各类人才，加快人才结构调整，优化人才资源配置，促进人才合理分布。新时期我国公共部门人力资源开发与管理变革的成果和深化的关键1．地位急剧提升但战略转变迟缓。2．人力资源流动环境改善迅速但人力资源投资多元化、一体化滞后。3．人力资源汇集力度空前、机制创新突飞猛进但尚存隐忧。4．人员任用管理体制日渐规范有序，但改革尚需深入。5．考核激励机制日渐科学严密但量化水平尚不足。6．公共部门人力资源培训力度大大加强但市场化不足、效率堪忧。7．法律规章制度日渐完善但要实现良治还需多方努力。8．信息服务系统电子化和网络化发展迅速但体系尚需完善。震惊全国的济南“７·９”爆炸案同样沾上情妇，中美高官何以下场迥异？

邬凤英

(2007年9月4日

来源：《中国青年报》)

这些年来，凡贪官必包养情妇，这似乎已经成了一种“规律性现象”。较早“成名”的成克杰、胡长清不必说了，最新的证据则是由最高人民检察院主办的“惩治与预防职务犯罪展览”上披露的：自十六大以来，中央累计查处严重腐败的省部级以上官员16名，九成包养情妇。高官弄出各式绯闻，其实并非中国独有。最典型的例子，美国前总统克林顿与前白宫实习生莱温斯基的婚外情，不也搅得世人皆知嘛。表面看起来大家都干了差不多的事，可下场却迥然不同。中国贪官之触犯刑律，大多与情妇有直接或间接的关系，被揭露以后，下场往往也比较惨烈：成克杰之被处决，与他批工程给李红，借机大肆受贿有关，连带李红也被判了无期；原厦门海关关长杨前线掉脑袋，情妇周兵也难逃干系；济南市人大常委会原主任段义和，则因不堪忍受情妇柳海平的无度索取，竟然在闹市区悍然制造爆炸事件，为自己挣来一个死刑。

相比较而言，克林顿得让中国的段义和们羡慕死了：虽然独立检察官斯塔尔花了几千万美元调查他，虽然国会启动了弹劾程序，但他均安然过关，总统照当。为什么他会如此幸运？这其中最主要的原因，还在于他没让莱温斯基弄权，没有批工程，没有放走私船，也没有让她以自己的名义受贿。当然，没有干这些事，我认为这并不是因为克林顿比段义和们“觉悟”更高，而是美国的那套体制的本事──总的来说，这套体制能让总统只可以在法律许可的范围内行使自己的权力：国会里虎视眈眈的反对党议员不必说了，关键时刻本党议员也不见得能靠得住；媒体记者没事还要找事，有事就更得像苍蝇嗅到血腥了；还有一个天不怕地不怕且谁也奈何不得、专找总统碴儿的独立检察官；至于美国民众的脾气更是了得，据说当年尼克松的“水门事件”被揭露后，一天打往白宫的抗议电话就达30多万个。

但谁来监督成克杰、陈良宇、段义和们呢？民众吗？民众根本就不知道书记、市长们在干什么；媒体吗？媒体动不动就会被指侵犯了名誉权，没有哪个编辑、记者愿拿自己的饭碗开玩笑；纪委吗？陈良宇是市委书记，纪委还要向他汇报工作。可以说，这些高官基本上处于不受监督的状态。在这种情况下，如果一个电话就可以成千上万地赚钱，谁能经得住这样的诱惑？

说来说去，问题不在情妇身上，而在监督制约上。高官们对如何建立一个完善的监督机制有很大话语权和影响力，所以，即便是不为天下苍生，单是为了自己，也何妨考虑考虑，学学国外制度的长处，确实大有裨益“组织的管理和监督对我而言，如同是牛栏关猫，进出自由。”

—胡长青

反思2：完善制度建设势在必行【思考与练习】1.什么是人力资源和人力资源管理？2.现代公共部门由哪些部门组成，有何特点？3.什么是公共部门人力资源管理？有何性质和内容？4.公共部门的人力资源管理与其他部门相比有何特别之处？5.中国公共部门的人力资源管理者，应当如何在管理流程中体现公共部门的特性？管理中应遵循什么原则？【案例分析】加拿大的公务员管理体系

加拿大有一套较为完善和成熟的公务员管理体系，现有联邦公务员17.2万人，省市公务员71.2万人，国有企业7.2万人。新政府上台后，首相保罗·马丁提出要对加政府和公共服务体系进行一场广泛的变革和再造，以提高公共服务水平迎接国内外新形势的挑战。在此背景下，加拿大公务员管理体系出现了一系列新的动向和趋势2003年11月7日，加拿大通过了一部被认为是近35年来人力资源管理上最重要的法律《公务员现代化法案》，主要内容是对原有的《公务员雇用法》、《财政管理法》、《公务员劳动关系法》、《平等雇用法》等四部公务员管理的基本法律进行了修订，其主旨是创新公共部门人力资源管理机制，提升公务员的能力和水平，保证加拿大的价值能得以实施。具体设定了四个目标，一是在雇员的录用上建立一种更有弹性和灵活的雇员机制，保证公共部门随时随地能雇用到合适的员工。二是在劳资关系上，建立更加和谐协作的劳资关系，营造健康有成效的工作环境。三是建立更有针对性和全面的培训体系。四是理顺部门职能关系，建立职责明确、权利清晰的公务员管理体制。为了实施公务员现代化法案，加拿大最近改革了公务员管理体制，并对各部门的职能进行了重组和整合，形成了新的格局。国库委员会，作为公务员的雇主，主要负责劳工关系和薪酬决定等事项；新建立的公共人力资源管理署承担大部分公务员政策的制定和管理开发工作。将原来分散于国库委员会和公务员委员会的部分职能划转过来，使人力资源管理署统一行使对公共人力资源的管理和开发职能。从属于议会的公务员委员会，负责对公务员雇用和选拔进行指导和监督，制定公务员录用和职位要求的标准，接受投诉，对公务员的任用过程进行审计和调查。公务员关系委员会，负责对公务员工会的管理，对公务员工会与政府的谈判进行协调和裁决。各部委内部都有人力资源管理总司，负责部内人力资源管理。加拿大这次公务员管理体制和职能的调整，不仅进一步理顺了各部门的职责关系，更强调了对公共人力资源的开发和能力建设，加强了对公务员雇用选拔的监督管理。讨论题：

1.加拿大公共部门人力资源管理有何特点？对我国公务员用人制度的改革有何借鉴意义？

2.我国《公务员法》与加拿大《公务员现代化法案》在制订与完善的过程中有何异同？

2003年8月26日，无锡市政府发布招聘公告，宣布招聘首席城市规划师、首席城市信息化设计师、对日招商首席代表和首席电视节目主持人等4个职位。上述岗位中，前三个的年薪是税后50万元，首席电视节目主持人税后30万元。按无锡市人事局局长周培基所说，这是目前内地人才市场中政府部门开出的最高价位。颜兵毕业于日本横滨国立大学院，获得国际经济法硕士学位，并有多年日企工作经验。但此时的颜兵却有些犹豫，他先后经营过4家企业，其中两家是他的独资公司，效益很好，按他的话说，50万年薪对他没什么大的吸引力。颜兵最终还是决定应聘：作为一个商人，对政治资源的热情几乎是一种天性。

2004年，颜兵受聘为江苏无锡市对日招商首席代表，其税后年薪50万元，成为内地年薪最高的“政府雇员”。然而，在第二任期即将结束之际，他因未能完成5000万美元的招商任务，下月可能无法与无锡政府继续签约。政府雇员是一种新生事物，并且是有积极成效的一种制度，代表着政府人事改革的方向，在一些发达国家也是有例可循。它的出现是对公务员制度的有效补充，有利于在现有体制内引进人才，包括顶尖人才和实用人才，同时发挥人的最高潜能，节约成本。如果使用得当，还可能激活现有的公务员队伍，让他们感到压力，产生“鲶鱼效应”。德国早在20世纪50年代