政府和社会资本合作

政府和社会资本合作

(PPP)讲座湖北省财政厅金融处处长高级会计师注册会计师魏承玉一

政府和社会资本合作

（PPP）的定义

（一）PPP定义

政府和社会资本合作模式（PPP）是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。亚洲开发银行

PPP是指为开展基础设施建设和提供公共

服务，公共部门和私营部门之间可能建立的一系列合作伙伴关系

联合国发展计划署

PPP是指政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系。在这种关系中，政府并不是把项目的责任全部转移给私营部门，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险

欧盟委员会

PPP是公共部门和私人部门之间的一种合作关系，其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务世界银行

PPP是私营部门和政府机构间就提供公共资产和公共服务签订的长期合同，而私营部门须承担重大风险和管理责任

理解PPP定义要注意的元素

基础设施及公共服务领域政府和社会资本之间

长期合作关系

责任和风险（二）PPP的基本原则

依法合规

重诺履约

公开透明

公众受益

积极稳妥

（三）PPP有助于实现利益多赢

对政府而言

拓宽资金来源

降低政府风险

转变政府职能

提高经济活力和竞争力

对社会资本而言有助于前期项目的筛选项目管理更加有效率强化风险分担单点责任鼓励创新减轻信息不对称问题

对使用者而言“用户付费”更加公平

鼓励节约，有利于绿色环保在政府监管下，私人部门管理有利于提高效率及服务质量二PPP的核心

依法平等合作

全生命周期绩效管理

风险分担、利益共享

物有所值

契约精神

管理意识

长远观念

三

规范推进PPP项目实施1.广泛采用政府和社会资本合作模式提供公共服务2.化解地方政府性债务风险3.提高新建项目决策的科学性4.择优选择项目合作伙伴5.合理确定合作双方的权利与义务6.增强责任意识和履约能力7.保障公共服务持续有效四政策保障和组织实施

政策保障1.简化项目审核流程2.多种方式保障项目用地3.完善财税支持政策4.做好金融服务组织实施1.加强组织领导2.加强人才培养3.搭建信息平台五PPP项目识别

适宜采用PPP的项目

投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目。

项目发起方式

确定备选项目

制定年度和中期开发计划

提交年度开发计划项目相关资料

物有所值评价

财政承受能力论证财政承受能力论证

定义

是指识别、测算政府和社会资本合作（Public-PrivatePartnership，以下简称PPP）项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。责任识别

PPP项目全生命周期过程的

财政支出责任

主要包括

股权投资

运营补贴

风险承担

配套投入支出测算股权投资支出应当依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定运营补贴支出应当根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定，并按照不同付费模式分别测算风险承担支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任，可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算配套投入支出应综合考虑政府将提供的其他配套投入总成本和社会资本方为此支付的费用能力评估财政承受能力评估财政支出能力评估

是根据PPP项目预算支出责任，评估PPP项目实施对当前及今后年度财政支出的影响行业和领域均衡性评估

是根据PPP模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域PPP项目，防止某一行业和领域PPP项目过于集中。

“通过论证”

且经同级人民政府审核同意实施的PPP项目

各级财政部门应当将其列入PPP项目目录

在编制中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排信息披露

省级财政部门

应当汇总区域内的项目目录

向财政部报告

财政部

通过统一信息平台

（PPP中心网站）

发布六PPP项目准备

县级以上人民政府可建立专门协调机制主要负责：项目评审、组织协调和检查督导等工作，实现简化审批流程、提高工作效率的目的。政府或指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构负责：项目准备、采购、监管和移交等工作

项目准备主要包括

1项目实施机构编制实施方案实施方案主要内容

项目概况、风险分配、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管架构和采购方式的选择等

2财政部门对实施方案进行物有所值和财政承受能力验证通过验证的，由项目实施机构报政府审核。未通过的，可在实施方案调整后重新验证。经重新验证仍不能通过的，不再采用PPP。

风险分配

社会资本承担

项目设计、建造、财务、运营

维护等商业风险

政府承担

法律、政策和最低需求等风险

政府和社会资本合理共担

不可抗力等风险社会资本参与程度高

委托运营(O&M）社会资本风险承担程度低高完全私有化完全公有化管理合同(MC)租赁-运营-移交(LOT)建设-运营-移交(BOT)建设-拥有-运营(BOO)转让-运营-移交(TOT)改建-运营-移交(ROT)区域特许经营(RC)购买-建设-运营(BBO)交易结构

项目投融资结构

回报机制

合同体系

项目边界条件是项目合同的核心内容

权利义务边界

交易条件边界

履约保障边界

调整衔接边界监管架构

授权关系

政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权。

监管方式

履约管理、行政监管和公众监督。采购方式的选择

公开招标

适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策，且采购中不做更改的项目。

竞争性谈判

邀请招标

竞争性磋商

单一来源采购

七

PPP项目采购

定义PPP项目政府采购，是指政府为达成权利义务平衡的PPP项目合同，遵循物有所值原则，按照相关法规要求完成PPP项目识别和准备等前期工作后，依法选择社会资本合作者的过程。

采购方式和代理机构

强制资格预审

评审小组要求

政策功能要求

强制采购结果确认谈判

合同签署

争议处理八PPP项目执行

设立项目公司

社会资本可依法设立项目公司

政府可指定相关机构依法参股项目公司

项目实施机构和财政部门（PPP中心）

应监督社会资本按照合同约定

按时足额出资设立项目公司

项目融资

社会资本或项目公司负责融资

财政部门（PPP中心）和项目实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移

社会资本或项目公司未按照项目合同约定完成融资的，政府可提取履约保函直至终止项目合同

债权人直接介入

政府支付义务

纳入同级政府预算

财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。

建立PPP项目政府支付台账

财政部门（PPP中心）和项目实施机构建立PPP项目政府支付台账，纳入政府综合财务报告。

按照实际绩效付费

享有的超额收益

奖励条款

合同执行和管理

政府临时接管项目

项目实施机构应重点关注