土地权利理论与方法

土地权利理论与方法中国土地勘测规划院ChinaLandSurveyingandPlanningInstitute扈传荣

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围绕“土地权属争议调处”中心第二部分：“以案说法”—土地权属争议调处典型案例第一部分：新形势下我国的土地权利体系和土地确权基本理论中国土地勘测规划院ChinaLandSurveyingandPlanningInstitute新形势下我国土地权利体系框架

国家所有权所有权国有

集体所有权建设用地使用权土地权利用益物权土地承包经营权集体

宅基地使用权担保物权地役权土地抵押权第一部分中国土地勘测规划院ChinaLandSurveyingandPlanningInstitute用益物权

国有建设用地使用权可以分层设立划拨国有建设用地使用权出让国有建设用地使用权出让合同2008年3号文——除军事、社会保障性住房和特殊用地等可以继续以划拨方式取得土地外，对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施（产业）、城市基础设施以及各类社会事业用地要积极探索实行有偿使用，对其中的经营性用地先行实行有偿使用。即在设立范围上，建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。1、当事人的名称和住所；2、土地界址、面积等；3、建筑物、构筑物及其附属设施占用空间；4、土地用途；5、使用期限；6、出让金等费用及其支付方式；7、解决争议的方法。《物权法》规定工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。中国土地勘测规划院ChinaLandSurveyingandPlanningInstitute用益物权

土地承包经营权物权化的意义主体客体取得限制为本集体经济组织成员及本集体经济组织以外的单位和个人。即集体经济组织成员以外的单位和个人，也可以通过与集体经济组织签订土地承包合同取得土地承包经营权。土地，包括农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地，如“四荒地”1、土地承包经营权中的各项权利为法定权利，不得随意变更。2、土地承包经营权作为用益物权，期限较长，比较稳定。3、享有自主将土地承包经营权流转的权利。4、在征地补偿是承包人可以作为独立的权利主体，土地承包经营权可以作为独立的财产权获得形影的补偿。1、不得擅自改变权利取得时设定的土地用途；基本农田“五个不准”。2、不得闲置耕地。两年期限“四荒”地可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。并可以以转让、入股、抵押或者以其他方式流转。中国土地勘测规划院ChinaLandSurveyingandPlanningInstitute用益物权

宅基地使用权原有规定新规定超面积的处理一户一宅，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。国务院（办公厅）28号、71号文件：城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或（小产权房）。因此，城市居民、外村、外乡居民已经不具备取得农村宅基地使用权的主体资格。2008年国土资源部146号文件：首次明确了依法继承的宅基地使用权的合法地位。分三个不同的时间段分别处理：1．1982年《村镇建房用地管理条例》实施前可以按现有实际使用面积进行登记。

2．1982年《村镇建房用地管理条例》实施起至1987年《中华人民共和国土地管理法》实施时止，超过部分处理后，可以按实际使用面积进行登记。

3．1987年《中华人民共和国土地管理法》实施后，按照实际批准面积进行登记。土地登记簿和土地权利证书记事栏内注明超过标准的面积，待以后处理，并重新登记。中国土地勘测规划院ChinaLandSurveyingandPlanningInstitute用益物权地役权定义举例说明与相邻权的区别特征地役权是传统民法用益物权中的一项重要权利，是按照合同约定利用他人的不动产，以提高自己不动产效益的权利。甲乙两工厂相邻，甲工厂原有东门，甲为解决本场职工上下班通行方便，想开一个西门，但必须借用乙工厂的道路通行。于是，甲乙两工厂约定，甲向乙支付使用费，乙工厂允许甲工厂的员工通行，为此双方达成书面协议，在乙工厂的土地上设立了通行地役权。此时，乙地称为供役地，甲地称为需役地。1、利用他人不动产来提高自己不动产的效益；2、具有从属性；3、具有不可分性。（举例）第一、产生原则不同；相邻关系基于法律直接规定而产生，是法律要求一方必须为另一方提供便利，是最低需要。地役权是根据权利人自愿达成协议而产生。第二、性质不同；相邻关系不是一项独立的民事权利，属于所有权的内容。地役权是一项独立的民事权利，主要功能在于弥补相邻权的不足。中国土地勘测规划院地籍所ChinaLandSurveyingandPlanningInstitute担保物权土地抵押权禁止抵押的土地权利土地抵押权的取得抵押登记的优先效力最高额土地抵押权抵押权租赁权的关系土地所有权；耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但法律规定可以抵押的除外；学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施；所有权、使用权不明或者有争议的；依法被查封、扣押、监管的。必须签订书面形式的抵押合同，并办理抵押登记。动产抵押权自抵押合同生效时设立，未经登记，不得对抗善意第三人。1、与一般土地抵押权的区别；具有一定的独立性，不从属于主债权；所担保的债权在设立时具有不确定性；必须事先约定土地抵押权人得以优先受偿的最高额债权数额。2、优越性；某甲将房屋抵押给乙前，已将该房屋出租给丙使用，租赁关系是否继续有效？实现抵押时，优先保护抵押权还是租赁权？中国土地勘测规划院地籍所ChinaLandSurveyingandPlanningInstitute担保物权土地抵押权关于乡镇、村企业的建筑物和建设用地使用权的抵押《物权法》183、200条：不得单独抵押，实现抵押权后，未经法定程序不得改变土地所有权性质和土地的用途。中国土地勘测规划院ChinaLandSurveyingandPlanningInstitute第一部分土地确权基本理论当前土地权属争议调处的基本情况及面临的问题1、全国每年发生约三万起土地权属争议，并且呈逐年上升趋势。2、主要原因是由于土地权利的经济价值不断凸现，人们的土地“权利欲”越来越强。在农村——农民视土地为命根子，寸土必争。在城镇——土地价值显现，寸土寸金，纠纷不断。其中，大量的历史遗留案件，是土地纠纷案件居高不下的重要原因。3、我国土地权利制度建设相对滞后，土地权利的规定不具体、不明确，导致大量的土地争议。土地争议调处面临着缺乏法律依据的问题。中国土地勘测规划院ChinaLandSurveyingandPlanningInstitute第一部分回顾中国地权制度的演变过程(农村、城市)（一）农村土地产权制度1、农民土地所有制的建立2、农村土地集体所有制的建立3、农村家庭联产承包经营责任制的建立（二）城市土地产权制度1、城市土地国有化奠基时期（1949-1952）所有权、他项权利2、城市土地基本国有化时期（1953-1966）“三大改造”和“私房改造”3、城市土地国有化完成时期（1966-1982）“一大二公”4、城市土地制度改革时期（1982-至今）“有偿有限期”中国土地勘测规划院ChinaLandSurveyingandPlanningInstitute第一部分土地确权的一般原则1、城市土地国有化原则(如何界定城市)2、国有土地所有权性质不可变更原则3、尊重历史和现实，分阶段处理土地权属问题的原则

4、轻归属、重使用的原则（保护既定利益关系和经济秩序稳定的原则）即充分考虑土地现在的利用状况，尊重在社会上已经形成的土地归属公信力，维护社会交易基础。中国土地勘测规划院ChinaLandSurveyingandPlanningInstitute第一部分土地所有权争议的原因分析1、历史遗留与政策变迁造成的土地争议；四次大的土地调整：土地改革、人民公社化运动、1962年四固定、1982年宪法颁布后的土地确权登记工作。2、现实中由于经济发展造成的新增用地的争议；3、由于地籍管理工作的落伍或失误引起的争议。中国土地勘测规划院ChinaLandSurveyingandPlanningInstitute第一部分因历史遗留与政策变迁引起的集体土地所有权争议，主要表现在（增加案例）1、合作化以来遗留下来的因权属未定，地界无明显标志，土地所有权不明确的原因引起的争议。2、因过去无偿占有或者一平二调的土地，引发的现在使用者与原土地权利人之间的争议。3、在过去的公社化运动中，农民集体组织的土地界线被打乱引发的争议。4、四固定过程中因当时地籍管理和测量技术的落后，界址不清，导致的争议。5、由于行政区划调整，乡、村的合并、分立等原因造成的争议。中国土地勘测规划院ChinaLandSurveyingandPlanningInstitute第一部分确定土地所有权的应注意的几个问题：（一）正确划分国家土地所有权与集体土地所有权的界线（二）正确划分集体之间土地所有权的界线（三）分阶段处理国家建设征收集体土地和集体之间使用土地的土地权属问题（四）重复征收、重复划拨问题（五）界线和面积不吻合问题中国土地勘测规划院ChinaLandSurveyingandPlanningInstitute第一部分确定土地所有权应注意的几个问题：（一）正确划分国家土地所有权与集体土地所有权的界线

1、土改中是否颁发土地所有证是划分国家所有土地与集体所有土地的重要依据；2、农业合作化时期土地入社和实施《六十条》时土地已确定为集体所有是确定集体所有的主要依据；3、20世纪50年代存在的公有土地归国家所有，但颁发了土地所有权证的，归农民集体所有；4、以是否征收作为划分国家土地所有权与集体土地所有权的标志；5、国家土地所有权推定原则。中国土地勘测规划院ChinaLandSurveyingandPlanningInstitute第一部分确定土地所有权应注意的几个问题：（一）正确划分国家土地所有权与集体土地所有权的界线（二）正确划分集体之间土地所有权的界线（分阶段处理）

1、贯彻《六十条》之前的，按现使用情况确定；2、贯彻《六十条》之后，集体土地范围按《六十条》确定；3、1982年《国家建设征用土地条例》和《村镇建房用地管理条例》实施后，依法确定土地权属；中国土地勘测规划院ChinaLandSurveyingandPlanningInstitute第一部分确定土地所有权的应注意的几个问题：（一）正确划分国家土地所有权与集体土地所有权的界线（二）正确划分集体之间土地所有权的界线（三）分阶段处理国家建设征收集体土地和集体之间使用土地的土地权属问题1、贯彻《六十条》之前的，按现使用情况确定；2、贯彻《六十条》之后，四种类型；3、1982年《国家建设征用土地条例》和《村镇建房用地管理条例》实施后，依法确定土地权属；中国土地勘测规划院ChinaLandSurveyingandPlanningInstitute第一部分土地确权的依据：（一）当事人依法达成的协议；（二）县级以上人民政府或者有关行政主管部门的批准文件、处理决定；（三）县级以上人民政府国土资源行政主管部门的调解书；（四）人民法院生效的判决、裁定或者调解书；（五）生效的遗嘱；（六）法律法规规定的其他文件。

中国土地勘测规划院ChinaLandSurveyingandPlanningInstitute第一部分土地确权过程中当事人拒不到现场指界的处理：在调查确定土地所有权或者使用权时，当事人拒不到现场指界的，国土资源行政主管部门可以根据土地权属来源资料、使用现状或者调查结果等确定权属界线，并进行公告。经公告无异议，或者虽有异议，但经国土资源行政主管部门审核后异议不成立的，国土资源行政主管部门依照土地权属来源资料、使用现状或者调查结果，提出确定权属界线的建议，报县级以上人民政府依法确权。

中国土地勘测规划院ChinaLandSurveyingandPlanningInstitute第一部分土地权属争议的处理与土地侵权纠纷的区别两者并存时的处理先确权，后解决侵权纠纷。土地权属争议的管辖范围土地权属争议的处理程序申请—受理—调查—调解—处理（1）解决方式不同；（2）处理结果不同；中国土地勘测规划院ChinaLandSurveyingandPlanningInstitute第一部分我国土地权属争议的处理程序的特点：当事人协商优先和政府处理前置中国土地勘测规划院ChinaLandSurveyingandPlanningInstitute第一部分

土地权属争议的处理，要充分结合争议产生的原因，考虑争议土地的历史状况及经历的变革，具体问题具体分析，妥善处理争议。权属争议的产生多数是由于历史遗留问题造成的。从历史上看，土地权属大变动时期，也就是遗留问题最多的时期。可以将建国后的土地权属变动时期分成三个阶段：第一阶段：从1950年《土地改革法》到1962年9月27日《农村人民公社工作条例草案》（六十条）的公布实施。这段时期可以称为平调土地使用时期。这个时期使用集体土地，主要依靠行政命令，缺乏文字材料。

第二阶段：从1962年到1982年《国家建设征用土地条例》的颁布。这个时期土地权属的特点是，用地以协议方式为主，一般不经批准。第三阶段：从1982年到1986年《中共中央、国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》的发布。这一时期乡镇企业和农村建房乱占滥用耕地的现象十分严重。发展乡镇企业随意占地不履行审批手续，干部以权代法、随意批准用地甚至自批自用，甚至违反法律，买卖、租赁和擅自转让土地的情况较为普遍。

小结中国土地勘测规划院ChinaLandSurveyingandPlanningInstitute第二部分“以案说法”—土地权属争议调处典型案例“例以辅律，非以破律”

中国土地勘测规划院ChinaLandSurveyingandPlanningInstitute第二部分案例一：某村原有在册土地1000亩，1983年国家建设将该村在册土地全部征用，农村居民全部转为城镇非农业人口，但原村集体尚未在册土地300亩及仍继续使用的原村办企业用地和农民宅基地未办理征用手续。请问，现对这部分未在册土地及原村办企业用地和宅基地如何确权？中国土地勘测规划院ChinaLandSurveyingandPlanningInstitute第二部分案例二：某铁路局所属铁路货场有20亩土地，1962年由于铁路改线。闲置不用，当地农民陆续开垦种植农作物至1978年。1980年县人民政府将该20亩土地划给县商业局建立商品批发市场并使用至今。现铁路、县商业局都要求登记发证，土地管理部门如何处理？中国土地勘测规划院ChinaLandSurveyingandPlanningInstitute第二部分案例三：华侨张某在上海有院落一座，占地600平方米，其中后院正房四间，前院配房六间。1966年，张某探亲出国后侨居国外，房产由房管部门管理。1972年，当地街道将前院配房拆除并改造为图书室，后又改办为新华书店。后院房屋未动，作为居委会办公用房。现张某要求归还房屋土地产权。请问，土地管理部门如何处理？中国土地勘测规划院ChinaLandSurveyingandPlanningInstitute第二部分案例四：

A单位1970年经批准征用20亩土地建办公楼，后由于资金紧张，于1973年与B单位协商由B单位出资500万元共同建设办公楼。双方签订协议，房屋建成后各分50%产权，对土地未作约定。后双方按协议分配并使用房屋直到现在。1990年登记发证时，A单位认为土地是他们征用的，土地使用权应当全部归A单位，B单位不同意，认为应当按协议分一半给B单位。遂发生土地权属争议。问，该土地使用权应当如何确定？

中国土地勘测规划院ChinaLandSurveyingandPlanningInstitute第二部分案例五：某国有企业1983年与某农民集体签订土地租赁协议，共租耕地30亩，每年支付租金2000元，租期20年。该企业在其中20亩土地上建了永久性厂房，其余10亩作为存放货物场地。目前，该土地尚未进行土地登记。现农民认为租金太低，要求增加，否则要收回土地。企业认为有合同为证，不愿增加租金，也不能退回土地。农民诉至法院，认为当初租地违法，所签合同无效，要求收回土地。法院已将此案移送土地管理部门处理。请问，该30亩集体土地如何处理？中国土地勘测规划院ChinaLandSurveyingandPlanningInstitute第二部分案例六：刘某是某路桥集团公司职工，与其妻李某（1998年去世）原同是某县郑常庄村村民，后均转为城镇居民。1999年刘某决定在其妻李某老家拆旧屋建新房。同年7月29日，刘某与其在老家的侄女签订了拆建房协议。协议约定：将刘某原有的原老房屋拆除，由其侄女与刘某共同出资重新建住房四间。协议签订后，刘某于2001年1月16日将2万元交与其侄女。房屋于2001年5月建成。后刘某因办不到房屋产权证，双方产生纠纷，刘某诉至法院，请求判令其侄女返还2万元联建房屋款并赔偿相应的损失。中国土地勘测规划院ChinaLandSurveyingandPlanningInstitute第二部分【法院判决】法院认为：该联建房屋协议的内容违反了我国法律法规的强制性规定，属于无效合同。【评析】本案的焦点不在于刘某与其侄女之间的合同的效力如何，而是在转为城镇居民后，李某是否还拥有其继承房屋的宅基地的使用权。根据“地随房走”的原则，即使是在李某转为城镇居民后，基于其对房屋的所有权，其仍然对房屋所占宅基地享有使用权。但关键是，随着房屋的灭失，刘某已不享有房屋所有权，那么，相应的宅基地使用权也会归于消亡。【依据】《确权办法》第48条：“非农业户口居民（含华侨）原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可以依法确定其集体土地建设用地使用权。房屋拆除后没有批准重建的，土地使用权由集体收回。”中国土地勘测规划院ChinaLandSurveyingandPlanningInstitute第二部分【结论】农村居民转为城镇居民后在以下两种情况下可以享有宅基地使用权：一是原有的房屋作为私有财产而存在，引起拥有房屋所有权而享有宅基地使用权；二是转为城镇居民后由于继承了属于农村集体经济组织成员的居民的房屋而拥有宅基地使用权。中国土地勘测规划院ChinaLandSurveyingandPlanningInstitute第二部分案例七：某争议岭1010亩，位于两镇交界处，解放前至1957年属荒山岭。1958年2月，成立林场（后改名为国营林场)，经省林业厅勘测设计队测绘编制了《县林场建场任务书》，省林业厅于1964年3月批复《国营林场设计任务书》。争议岭均在以上设计任务书范围内。1962年“四固定”时，县人民政府给甲村核发了争议岭的《土地房产所有证》，证上的四至，与现争议岭的四至相符。1982年林业“三定”时，县人民政府给该林场核发了现争议的《山林权证》。1997年12月林场将争议岭承包给某庄园种果树，因承包金分配问题国营林场与甲村引发权属争议。中国土地勘测规划院ChinaLandSurveyingandPlanningInstitute第二部分【背景分析】在林地权属争议案中，对同一山岭重复发证引起的争议，目前出现较多。同一宗地，双方当事人持有“同时”取得的权属证书。按照“一物一权”的原则，至少有一方的权属证书应该是无效的。因为土地权利具有排他性。对同一宗地而言，除共有关系外，不可能既属于甲，又属于乙。调处这类案件，主要根据争议地权属形成的历史、现状和争议双方权属证书的有效性，对争议的双方经营使用管理收益的时间界限进行划定，对照集体所有的林业、土地的法律、法规和政策，对照国家所有的土地、林业法律、法规和政策，对号入座，权属是谁的就清楚了。

中国土地勘测规划院ChinaLandSurveyingandPlanningInstitute第二部分【调查情况】1、该国营林场从1958年起就开始使用争议岭，并在争议岭与当地群众的山岭铲有明显的分界线用作防火线，并坚持每年重新铲一次。40多年来，林场在界线范围内从1958年起至争议时，一直经营使用收益，从来没有间断过，也没有发生过争议。2、该社群众自1958至1997年发生争议时止，从来没有使用过争议岭。3、1984年10月，该社某村民在该争议岭边脚耕种农作物时，因不小心失火烧掉了国营林场在该岭上的大片林木，林场向法院起诉，经县人民法院审理，分别判处一人拘留六个月，另一人有期徒刑三年。中国土地勘测规划院ChinaLandSurveyingandPlanningInstitute第二部分【结论】本案争议地解放前至1957年争议岭处是荒山荒岭，解放后至1957人民政府没有把权属确给任何单位和个人，当时应属国有荒山。集体一方持有1962年“四固定”时期的凭证，可是这个凭证是全民所有的国营林场对争议五个岭经营使用了四年多时间才在1962年领到的凭证，这明显是把国有林地作为集体林地发给权属证，错发的权属证书一经发现应当纠正，办理注销登记。处理“两证并存”的案例应把握的原则是：确权给登记在先的一方。中国土地勘测规划院ChinaLandSurveyingandPlanningInstitute第二部分案例八：

X市A公司拟在该市近郊张村征地兴建住宅，于1992年10月12日经X市计划委员会批准立项，同年A公司与张村签订《征用土地协议书》，双方约定征用张村集体土地21600平方米，各项补偿费总计160万元。经该市郊区土地局审查后，上报市土地局审批，市土地局在用地单位仅提交协议、草绘平面图、计委立项的条件下，于1992年12月29日为A公司办理了土地征用审批手续，并报市人民政府下达了征地批准文件，该批文注明抄送张村村委会，但土地部门将该宗地划拨给A公司后却一直未将上述批文送达张村。A公司得到用地批文后，按双方签订的协议修建了围墙，建了3栋宿舍楼，后因楼房质量问题被政府责令强行拆除，之后的若干年中土地一直闲置，征地补偿费也分文未付，张村多次向A公司催要，A公司拒不支付补偿费。2006年3月张村到X市国土局调阅档案，发现该宗地已被征用并划拨给A公司，但有关文件一直未送达张村。于是，2006年4月张村向该市中级人民法院提起诉讼，请求撤销市政府的批地文件。中国土地勘测规划院ChinaLandSurveyingandPlanningInstitute第二部分案例八：本案套用现