健全完善流浪乞讨人员救助保护机制试点工作实施方案

健全完善流浪乞讨人员救助保护机制试点工作实施方案为进一步健全和完善社会保障体系，保障生活无着的流浪乞讨人员和流浪未成年人的合法权益，维护社会稳定，根据《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（国务院令第381号）、《社会救助暂行办法》（国务院令第649号）、国务院办公厅《关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》（国办发〔2011〕39号）、民政部等五部委《关于进一步加强城市街头流浪乞讨人员救助管理和流浪未成年人解救保护工作的通知》（民发〔2009〕102号）、省政府《关于加强城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作的通知》（鲁政发〔2004〕42号）文件规定，按照省委、省政府要求，结合我市实际，特制定本实施方案。一、指导思想深入贯彻落实十八届三中全会和习近平总书记关于改进工作作风、密切联系群众重要讲话精神，以科学发展观为指导，以着力保障和改善民生为目标，以流浪乞讨人员及陷入临时生存困境的群体救助保护为重点，探索创新“控源、救助、教育、安置”新路径，健全完善流浪乞讨人员救助保护工作长效机制，全面提升救助保护工作整体水平，维护社会稳定，促进社会和谐。二、工作目标以保障流浪乞讨人员和流浪未成年人的基本生活权益为基础，以解决流浪乞讨人员生活、医疗、教育、安置等实际问题为重点，构建政府主导、民政牵头、部门负责、社会参与的流浪乞讨人员救助保护工作社会救助体系；推进救助保护工作由单一地域型救助向全区域和源头型转变，由单一生存需求型向物质精神双保险型转变，由单纯救助保护型向回归社会型转变，实现工作机制长效化、救助机构网格化、管理服务社会化、源头防控多元化，达到我市基本不见流浪乞讨人员、不见流浪未成年人，有效防控本辖区内人员流出乞讨的工作目标。三、工作任务（一）健全完善组织领导体系。流浪乞讨人员救助保护工作贯彻属地化管理原则，各级政府及其派出机构主导流浪乞讨人员救助保护工作，是落实该项工作的责任主体。市、县两级调整充实由政府分管领导任组长，政府相关副秘书长（办分室副主任）和民政部门主要负责人为副组长，相关部门分管领导为成员的流浪乞讨人员和流浪未成年人救助保护工作领导小组，负责流浪乞讨人员救助保护工作的组织领导，定期召开联席会议，统筹协调流浪乞讨人员救助保护工作，研究制定有关政策措施，协调解决有关突出问题，指导和督促救助保护工作落实。各级政府及其派出机构将流浪救助保护工作纳入社会管理综合治理工作考评内容。（二）健全完善四级救助网络。进一步建立健全市、县（市、区）、乡镇（街道）、社区（村）四级救助网络，形成以市民政局为主导，市救助站为中心，县（市、区）级救助机构为基础，乡镇（街道）救助机构为补充，社区（村）救助网点为依托的四级救助网络格局。市民政局具体负责四级救助网络建设的组织实施，协调解决工作中的主要问题，为网络化建设搭建平台。在全市开通“12349”救助热线，24小时接受流浪乞讨人员求助咨询和广大市民反映情况。在三区道路标牌显著位置公布救助原则、救助范围、救助机构地址、联系电话、救助热线。编制***市救助管理网络手册。对全市救助网点联络员进行业务培训。成立***市困境人员救助协会，建立流浪乞讨人员救助工作志愿者队伍，开展民情调查、慈善帮扶、公益援助等活动。市救助站在做好日常站内救助和街面主动巡查救助的同时，与县市救助机构做好业务衔接，为三区救助网点提供政策咨询和业务支持。各县（市）按照“四有”标准建立和完善县级救助站。一是有人干事，工作人员不少于5人；二是有地方办事，设立固定的办公场所，配套的服务设施，保证工作正常开展；三是有救助安置房，床位不少于20张，配齐必需的生活用品；四是有救助专用设备，配置摄像机、照相机、电脑、打印机、救助专用车等救助设备。县（市）救助站在做好日常救助工作的同时，指导各乡镇（街道）、社区（村）救助网点健全完善流浪乞讨人员发现报告机制和联络员制度，明确联络员工作职责。负责为乡镇（街道）、社区（村）救助网点提供政策支持和业务服务，配备水、食品、衣被、轮椅等应急物资。乡镇（街道）按“三有”标准，在相关综合性管理服务机构中明确专职人员负责救助保护工作。一是有专职工作人员，建立救助保护工作台账和流浪乞讨人员发现、劝导、引导、报告等制度，熟练掌握救助保护工作相关法规政策，指导社区（村）联络员开展救助保护工作；二是有固定办公场所。设办公室1-2间，配备办公桌、档案柜、救助记录本、求助电话、电脑、照相机等基本办公用品；三是有临时安置房。不少于4张床位，室内配齐必要的日常生活用品和食品。救助保护中心在乡镇（街道）显要位置设置救助网点牌，牌上注明救助中心电话及“12349”救助热线等内容，方便群众求助。社区（村）按“二有”标准，设立救助服务网点。一是有固定的办公地点，悬挂救助网点牌和救助政策宣传牌。二是有救助联络员，负责摸排掌握流入本辖区内流浪乞讨人员和本辖区内有流浪迹象人员的情况，建立台账并及时报告，发动辖区内爱心人士参与流浪乞讨人员救助保护工作，扩大救助保护工作面。（三）健全完善部门联动机制。各级流浪乞讨人员救助保护工作领导小组各成员单位，要严格按照国家、省关于流浪乞讨人员救助管理相关规定和市政府办公室《转发市民政局等五部门关于城市街头流浪乞讨人员救助管理和流浪乞讨未成年人解救保护工作实施意见的通知》（德政办发〔2010〕30号）等文件精神，各级政府的统一领导下，立足自身职责，切实负起责任，强化协调沟通，建立信息共享、配合有力、衔接有序的救助工作部门联动机制。1.

发现、告知、护送。建立民政、公安、城管执法、卫生四部门街面联合巡查制度，制定联合巡查方案，成立联合巡查队伍，在重大活动、重要节日、极端恶劣天气等期间开展街面联合巡查救助行动，重点对繁华街区、桥梁涵洞、地下通道、废弃房屋、车站广场、城乡结合部、风景游览区等流浪乞讨人员易于集中和露宿区域的巡查。公安、城管部门在街面执行公务时，对发现的流浪乞讨人员，要告知其民政部门救助机构的地址、电话，引导其到民政救助机构接受救助；发现流浪未成年人、老年人、残疾人等行动不便的流浪人员，要直接将其护送到民政部门的救助机构；发现流浪乞讨危重病人时，及时通知定点医院前来救治；对疑似有肇事肇祸倾向的流浪乞讨精神病人，由公安机关送医疗机构进行精神障碍诊断治疗。2.

分类救治救助。救治：民政、卫生、财政部门联合建立流浪乞讨危重病人、精神病人救治工作机制，制定《关于做好流浪乞讨危重病人、精神病人救治工作的意见》，按照“先救治后结算、先救治后救助”的原则，对流浪乞讨危重病人、精神病人实施医疗救治。定点医院接收流浪乞讨病人后，要及时通知民政部门的救助机构甄别身份，对确属流浪乞讨人员的，由救助机构出具“流浪乞讨人员救治介绍信”，实施救治；救助机构定期对定点医院救治结算凭证进行复核、结算；财政部门要将流浪乞讨危重病人、精神病人救治资金列入本级财政预算，并切实加强对救治资金使用的监管。救助：民政救助机构接收流浪乞讨人员后，及时对其进行身源查询和观察，区别不同情况，分类实施救助。对具有完全民事行为能力的实行开放性救助，对无民事行为能力和限制行为能力的实行保护性救助，对生活不能自理的老年人、残疾人等，实施帮扶性救助；公安部门在市、县两级救助机构设立警务室或指派警务联络员，负责维持站内工作秩序，利用人口管理信息系统协助民政救助机构做好流浪乞讨人员身份、户籍查寻工作，对流浪未成年人采集生物检材，检验后录入全国打拐DNA（脱氧核糖核酸）信息库比对，及时发现、解救失踪被拐未成年人。3.

返乡交通协作。民政部门与交通运输部门建立健全流浪乞讨人员返乡交通协作机制，为持有救助换票凭证的受助人员办理换票手续，协助民政救助机构购买乘车凭证，开通“绿色通道”，确保受助人员顺利登车返乡。4.有害行为管控。公安部门对街面流浪乞讨人员和流浪未成年人中强讨恶要、滋扰他人、诈骗、扰乱公共秩序、危害交通安全、组织利用他人乞讨等有害和违法行为，依据有关规定处置；对有肇事肇祸倾向的流浪乞讨精神病人采集病人详细信息和照片资料，录入全国重性精神病人信息系统。城管部门对流浪乞讨人员占据、损毁、妨碍他人正常使用公共设施和随处涂画、制造噪音等违反城市管理规定的行为依法处置；发现强讨恶要、扰乱社会秩序的，及时告知公安机关。（四）健全完善源头防控措施。预防和治理流浪乞讨现象是政府、社会和家庭的共同责任，做好源头预防是解决流浪乞讨问题的根本。1.摸底排查，建立台账。社区（村）救助服务网点负责对本辖区内遭家庭遗弃的老年人、未成年人，劳动能力差、无生活来源的特困人员，因家庭纠纷离家出走人员，残疾人，流浪返乡人员，职业乞讨人员，留守、辍学儿童，长期上访和计划生育失控人员进行重点摸底排查、登记造册上报，做到底数清、情况明。由乡镇（街道）救助保护中心负责汇总并录入救助管理信息网络系统。2.监督掌控，主动干预。对家庭中易遭暴力、虐待、遗弃的老年人、未成年人、妇女、残疾人，由所在单位和所在地社区（村）居委会进行监督掌控。对出现上述问题的家庭实施介入干预，由所在单位和社区（村）居委会协同妇联、残联、关工委等部门进行调解、劝导和教育，对不依法履行监护责任或者侵害权益的，报告公安部门予以劝诫制止，情节严重的予以训诫并责令改正，违反治安管理条例的，给予行政处罚，构成违法、犯罪的，由司法部门依法处置。3.政策衔接，转介帮扶。将流浪返乡人员和有流浪倾向的特困人员及其家庭纳入社会救助体系，与其他社会保障制度相衔接，实施转介帮扶。对于符合低保条件的由民政部门纳入低保保障范围，对因突发意外事故或因重大疾病导致陷入临时困难、且又不符合低保保障条件的，由民政部门按规定给予临时生活救助,并会同相关部门将其纳入相关基本医疗保险，对于符合医疗救助条件的，予以医疗救助。其他相关部门依据民政部《关于加强流浪未年人工作的意见》（民发〔2006〕11号）、民政部等五部委《关于进一步加强城市街头流浪乞讨人员救助管理和流浪未成年人解救保护工作的通知》（民发〔2009〕102号）、《国务院办公厅关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》（国办发〔2011〕39号）、《社会救助暂行办法》（国务院第649号令）等文件规定的救助保护职能，将流浪返乡人员和有流浪倾向的特困人员及其家庭纳入本行业、本部门相关的保障体系，完善有关具体救助保护政策措施，分别在生活、医疗、教育、住房、就业、司法等方面给予救助帮扶。鼓励支持社会组织和个人为流浪乞讨人员提供庇护、饮食、衣被等帮助，开展社工干预、心理辅导、行为矫治、技能培训，帮助其回归家庭、融入社会。4.

跟踪随访，动态掌握。社区（村）居委会要密切关注重点人员的动态，对外出人员建立随访制度，对其父母、监护人和近亲属每季度进行一次跟踪随访，对与家庭失去联系一年以上的，报告本辖区公安部门进行讯息查询，对确认在外流浪乞讨的，由流出地政府安排有关部门接回并妥善安置。四、组织实施（一）准备阶段（2014年7月上旬前）。1.制定方案。市政府办公室印发《***市健全完善流浪乞讨人员救助保护机制试点工作实施方案》，市民政局、公安局、城管执法局、卫生局制定《关于开展街面联合巡查救助行动的实施方案》，市民政局、交通运输局、火车站制定《关于建立流浪乞讨人员返乡交通保障工作的意见》，市民政局、

财政局、卫生局制定《关于做好流浪乞讨危重病人精神病人救治工作的意见》。2.

动员部署。召开由各县（市、区）分管领导、市直相关部门等人员参加的全市流浪乞讨人员救助保护工作会议，安排部署试点工作。（二）实施阶段（2014年7月中旬-10月底）。1.

健全完善组织领导体系。市、县两级调整充实流浪乞讨人员和流浪未成年人救助保护工作领导小组。2.

建立健全救助网络。建立健全县（市、区）、乡镇（街道）、社区（村）救助管理机构和网络，配齐工作人员，落实经费保障渠道。3.

排查摸底。全面掌握我市现有流浪乞讨人员和***籍在外流浪乞讨人员及具有流浪倾向的人群数量，并进行分类登记备案。4.

对全市救助网点联络员进行业务培训。5.

建立救助工作平台。开通“12349”救助热线，设立街面救助引导牌，印发***市救助管理网络手册。加快救助信息网络系统建设使用，并推进与相关部门信息系统实现资源共享。6.

成立***市困境人员救助保护协会，建立流浪乞讨人员救助保护志愿者（义工）队伍。（三）总结完善阶段（2014年11月初-12月底）。全面总结提炼试点工作成效和经验，认真分析存在的问题，提出全面推进我市流浪乞讨人员救助保护工作的意见和建议，为进一步做好我市流浪乞讨人员救助保护工作奠定基础。（四）迎接验收阶段（2015年上半年）。在总结完善、整改提高的基础上，迎接省里验收。同时，在省民政厅的指导下出台对全省流浪乞讨救助管理具有指导性的工作意见。五、措施要求（一）加强组织领导。为加强工作协调，成立试点工作领导小组，由分管副市长任组长，分管副秘书长与市民政局局长任副组长，相关职能部门主要负责人为成员。领导小组办公室设在市民政局，办公室主任由市民政局局长兼任。领导小组办公室具体负责指导全市试点工作的开展，定期召开工作会议，协调处理试点工作中遇到困难和问题。各级政府的主要领导要亲自过