做好土地确权颁证工作依法维护农民合法权益

做好土地确权颁证工作依法维护农民合法权益做好土地确权颁证工作依法维护农民合法权益做好土地确权颁证工作依法维护农民合法权益一、土地政策的历史演进1、历史演进2、突出问题（确权不到位，保护不到位，管理不到位）二、确权颁证的重大意义1、土地承包经营权的特殊属性2、重大意义（平等权和财产权）三、确权颁证的目标任务1、目标任务2、基本原则3、主要任务（走好八大步，填好5张表，绘好3张图）四、确权颁证的重点政策三句话：坚持一个核心要求（处理好“四地”问题），采用一个工作方法（试点先行，先易后难），明确一个工作路径（图解为主，实测为辅）。五、确权颁证的几点要求四句话：积极稳妥，有序推进；依靠群众，实事求是；规范操作，保证质量；依法维权，保持稳定。3主要内容一、背景二、意义三、目标四、政策五、要求4一、开展土地承包经营权确权登记颁证工作的背景（一）历史延革（二）政策法律演进（三）改革发展变化（四）试点工作进展（一）历史延革（农村土地制度演变的回顾）1、解放前的中国农村土地制度2、解放后的土地改革运动(1949-1952)3、互助合作运动（1952-1958）4、三级所有、队为基础的人民公社时代（1958-1978）5、农村土地家庭承包制的确立和完善（1978-）1、解放前的中国农村土地制度——早期。我国是最早实行土地登记和依法保护产权的国家。殷周时代实行井田制、公地认领、秦国商鞅变法终结。——封建。战国以后土地私有制，确立小农户为基本生产单位，进行土地调查。唐代中叶确立地籍制度。统一清丈，建立鱼鳞图册。——旧中国。地主所有制。共产党，打土豪，分田地。（一）历史延革（农村土地制度演变的回顾）2、解放后的土地改革运动(1949-1952)所有权性质：土地私有制主要特征：耕者有其田

3亿多农民无偿分到7亿多亩耕地

20世纪最成功的广告词？“打土豪，分田地”。（一）历史延革（农村土地制度演变的回顾）3、互助合作运动（1952-1958）所有权性质：从私有制到股份合作制，再到集体所有制三大阶段

--互助组：土地归农户所有，在生产环节互助

--初级社：土地入股到合作社，共同开展生产，按股分配及按劳分配相结合

--高级社：土地归合作社集体所有，统一劳动，统一核算，统一按劳分配，取消按股分配（一）历史延革（农村土地制度演变的回顾）4、三级所有、队为基础的人民公社时代

（1958-1978）所有制性质：土地集体所有制主要特征：以生产队为基本核算单位，按劳分配（一）历史延革（农村土地制度演变的回顾）如何理解合作化运动的历史必然性土地兼并苗头再现:山西省某地土地改革3年后已经有9%的贫困农民卖掉了土地.农民革命性的回落:分到田了,还需要革命吗?

1952年7月9日,新华社编发《农民朱立中加入了共产党》时的按语：朱中立是农民出身的干部，他原是“李四喜思想”的代表人。建立独立的工业体系的必然选择实现共产主义理想的必然选择苏联模式成功的影响（一）历史延革（农村土地制度演变的回顾）5、以家庭承包为基础的双层经营体制的确立和完善（1978-）所有制性质：土地集体（村、组）所有，农民以户为单位享有土地承包经营权演变过程：（由共同耕作、按劳分配）

--专业承包联产计酬责任制（包产部分统一分配，超产或减产分别奖励，剩余索取权归集体）

--包产到户（包括包干到户）（包产部分交集体，剩余索取权归农户）

20世纪八十年代，中国农村最常见的一条标语是“交足国家的，留够集体的，剩下的都是自己的”。（一）历史延革（农村土地制度演变的回顾）12（二）政策和法律演进（1）1983年,确立了以家庭联产承包责任制为核心的统分结合的双层经营体制（承包期15年）。（2）1998年，全面开展农村土地二轮延包（承包期30年）。（3）2002年《农村土地承包法》颁布，对土地承包经营权的设立、转让、互换和退出作出了规定，明确了登记造册的确认效力和对抗效力。

——家庭承包：合同成立、登记造册、发证

——其他方式承包：登记、发证（4）2007年《物权法》颁布，明确了用益物权性质，规定了登记机关为县级以上地方人民政府。（5）2013年，党的十八届三中全会，赋予抵押、担保等权利。13（二）政策和法律演进（6）2014年4月20日，国务院下发了《开展农村土地承包经营权抵押担保贷款的通知》（国发[2014]17号）。——推广以农业机械设备、运输工具、水域滩涂养殖权、承包土地收益权等为标的的新型抵押担保方式。16（二）政策和法律演进（6）2014年4月20日，国务院下发了《开展农村土地承包经营权抵押担保贷款的通知》（国发[2014]17号）。——推广以农业机械设备、运输工具、水域滩涂养殖权、承包土地收益权等为标的的新型抵押担保方式。（7）2014年7月24日，国务院下发了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（国发[2014]25号），意见明确：加快推进农村土地确权、登记、颁证，合法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权。现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件(倒逼机制）。18（二）政策和法律演进（6）2014年4月20日，国务院下发了《开展农村土地承包经营权抵押担保贷款的通知》（国发[2014]17号）。——推广以农业机械设备、运输工具、水域滩涂养殖权、承包土地收益权等为标的的新型抵押担保方式。（7）2014年7月24日，国务院下发了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（国发[2014]25号），意见明确：加快推进农村土地确权、登记、颁证，合法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权。现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件(倒逼机制）。（8）2014年11月6日，中央办公厅、国务院办公厅《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》的通知（中办发[2014]61号）。20（二）政策和法律演进（9）2014年12月22日，国务院正式公布《不动产登记推行条例》（国务院第656号令），自2015年3月1日起施行。明确将保障土地所有权，房屋等建筑物、构筑物所有权，耕地、林地、草地及土地承包经营权列入不动产登记范围。22（二）政策和法律演进（9）2014年12月22日，国务院正式公布《不动产登记推行条例》（国务院第656号令），自2015年3月1日起施行。明确将保障土地所有权，房屋等建筑物、构筑物所有权，耕地、林地、草地及土地承包经营权列入不动产登记范围。(10)2015年1月27日，农业部、中央农办、财政部、国土资源部等六部门下发了《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发[2015]2号），明确在2014年3个整省和27个整县试点的基础上，又将江苏、江西等9省列入整省推进的试点范围。24（二）政策和法律演进（9）2014年12月22日，国务院正式公布《不动产登记推行条例》（国务院第656号令），自2015年3月1日起施行。明确将保障土地所有权，房屋等建筑物、构筑物所有权，耕地、林地、草地及土地承包经营权列入不动产登记范围。(10)2015年1月27日，农业部、中央农办、财政部、国土资源部等六部门下发了《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发[2015]2号），明确在2014年3个整省和27个整县试点的基础上，又将江苏、江西等9省列入整省推进的试点范围。（11）2015年2月27日，农业部办公厅印发了关于《农村土地承包经营权确权登记颁证成果检查验收办法（试行）的通知》（农办经发[2015]5号），提出了确权登记颁证验收的依据、、内容、方法和程序。26（三）改革发展变化1、农村土地承包关系已经形成（1）耕地承包到户

——1978年开始一轮承包(我市是1983年）

——1993年开始二轮延包（我市是1998年）

——1997—2000年集中延包，基本完成（2）延包后续完善。2000年至今

——以贯彻土地承包法为重点后续完善

——以解决纠纷为重点后续完善

——以“四到户”为重点后续完善目前，集体耕地18.14亿亩承包到户，2.3亿农户，合同面积13.1亿亩，合同2.22亿份、发放证书2.09亿份。机动地2469万亩，占家庭承包耕地的2%。27存在的突出问题1、确权不到位：

——面积不准、四至不清、空间位置不明。2、保护不到位：

——承包经营权的权能不完整；

——随意侵害承包经营权的问题时有发生。确权登记颁证的作用没有得到很好体现。3、管理不到位：

——登记制度不健全。变更、转让、互换和消灭、抵押担保等登记没有建立起来

——登记簿没有建立。（三）改革发展变化282、农村土地所有权确权登记工作基本完成

——集体所有权。2010年至2013年，调查60亿亩，确权620万宗。镇5%、村27%、组67.5%，46%未到组

——林地。集体林地确权27亿亩，占99%，8981万农户承包林地，发证1亿本，发证面积26亿亩。

——草地。承包42.5亿亩，占85.6%，到户33.5亿亩，联户8亿亩。目前正在试点。

(四荒地。1996年农村未利用地面积8.64亿亩，主要采取招标、拍卖、公开协商等其他方式承包。其他土地如集体建设用地、宅基地等，也在确权登记中）（三）改革发展变化293、城镇化和工业化、信息化及农业现代化加快发展

——到2020年，1亿农业人口要进入城镇就业落户，他们的地怎么办？

——到2015年，农业劳动力累计转移2亿，规模经营的土地怎么办？（目前，土地流转3.4亿亩，占集体耕地的18.7%。合作社100万个，入社农户7400万户，接近家庭承包户的1/3。家庭农场87万个）

——到2028年，二轮承包期届满，实现长久不变，农村土地制度怎么办？（集体所有、确权到户、家庭经营、规模经营、集体经营、企业经营并存）（三）改革发展变化30（四）试点进展情况

中央有关要求

——2008年，中央1号文件要求建立土地承包经营权登记制度。

——2009—2012中央农村工作会议要求开展并扩大试点。

——2013年中央1号文件要求用5年时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决承包地块面积不准、四至不清等问题，建立土地承包经营权登记制度，强化土地承包经营权的物权保护。

——2014年中央1号文件要求抓紧抓实这项工作，充分依靠农民群众自主协商解决工作中遇到的矛盾和问题，可以确权确地，也可以确权确股不确地。31

全国试点情况：第一批：2009-2010年，在8个省选择8个村试点。第二批：2011-2012年，六部门在28个省（区、市）选择50个县（市、区）试点。第三批：2013年，在29个省（区、市）选择105个县（市、区）扩大试点。各地自行确定了469个县扩大试点范围。目前，累计有597个县市区开展试点。江苏省试点情况：我省从2009年起，在全省开展试点，其中南通海门、扬州高邮、南京高淳、徐州铜山、苏州昆山和泰州兴化等6县（市）是国家农业部的试点。我市东台的梁垛镇、大丰市西团镇新中村和亭湖区新兴镇三里村是省级试点。（四）试点进展情况3233二、开展承包地确权登记颁证工作的

重大意义

党中央、国务院高度重视习近平总书记、李克强总理等中央领导多次作出重要指示。汪洋副总理专门召开座谈会听取意见。连续七年的中央1号文件都提到农村土地承包经营权确权登记颁证工作，特别是十七届三中全会和十八届三中全会的决定，明确要求搞好农村土地承包经营权确权登记颁证工作。

省委、省政府工作精心策划、积极稳妥推进省委、省政府根据中央的决策部署，提出了“一年扩大试点，四年总体完成”的总体部署，要求今年全面扩大试点范围，每个市至少选择一个县、每县至少选择一个乡镇整体推进，今年全省全面推开。5月15日，省委农村工作领导小组还专题召开了全省农村土地承包经营权确权登记颁证工作推进电视电话会议，会议由省政府徐鸣副省长主持，省委石泰峰副书记在会上作了重要讲话。省委、省政府建立了省农村土地确权登记颁证工作联席会议制度。省委农村工作领导小组还下发了《关于推进全省农村土地经营权确权登记颁证试点工作的通知》（苏委农[2014]7号）；省农委、省国土厅等部门《关于处理好农村土地经营权确权登记颁证试点工作中的几个具体问题的通知》（苏农经[2014]2号）省农委举办了两期全省专题培训班。二、开展承包地确权登记颁证工作的

重大意义1、背景2、特殊属性3、重大意义提出：2007年物权法明确为用益物权2008年中央1号文件要求加快建立土地承包经营权登记制度，强化对农民承包地的物权保护。党的十七届三中全会提出，要搞好农村土地确权、登记、颁证工作。2009、2010、2012年中央1号文件明确规定开展土地承包经营权登记试点。（一）背景2013年中央1号文件规定：“健全农村土地承包经营权登记制度，强化对农村耕地、林地等各类土地承包经营权的物权保护。用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。”“农村土地确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算，中央财政予以补助。”（一）背景2014年中央一号文件相关内容：切实加强组织领导，抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作充分依靠农民群众自主协商解决工作中遇到的矛盾和问题，可以确权确地，也可以确权确股不确地确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算，中央财政给予补助。2015年中央一号文件相关要求抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作，扩大整省推进试点范围，总体上要确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围。（一）背景背景：新型工业化、城镇化带来农村经济社会结构的深刻变化总的趋势：城乡生产要素相互融合，城乡产业互为信托城乡人口结构：农村人才的流动，青壮年走了，农村人口变老了，村庄变空了（全国2亿多农户变“老”(2013年城镇化率54%,按2008年以来每年2个百分点计算,2023年将超过70%)；城乡就业结构：农村三分之二以上的劳动力转身非农产业，有的离土离乡，有的离土不离乡。农村土地的流动：大量的农田变为建设用地，大量的承包地粗放经营，大量的承包地公开或私下流转。（爱土惜土的农民终于愿意流出承包地，2013年底全国流转比例26%,按2008年以来每年3.4个百分点计算,2023年将超过60%)问题出现：进城农户的地如何办?留下的地谁来种、以什么形式经营？条件：全面开展确权登记颁证的条件已经具备土地承包经营权的用益物权性质明确了4年多的试点积累了经验现代测绘技术的进展提供了保障国家财政实力有了大的提高（二）土地承包经营权及其登记的

特殊属性

土地承包经营权是建立在农村集体土地所有权之下的用益物权，其设立和登记完全不同于一般的不动产物权。一是确权依据不同：源于农民的集体经济组织成员权，随成员权变动而变动。二是产权的内涵不同：不具有完全产权，农民不能自由处置，不能继承，抵押、转让、入股也受到严格限制。（现代产权制度的要求：归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅）三是产权交易市场不同：不能买卖，其变动范围只限于集体经济组织内部四是登记效力不同。土地承包经营权登记、颁证是对权利的确认，不登记不影响确权效力。一般不动产登记产生效力，不登记不产生确权效力。五、登记簿的编成不同：土地承包经营权登记是户及人的编成，而一般不动产登记是宗地编成。十八届三中全会允许承包经营权入股、抵押，但仅限于土地经营权，而不包括承包权。

具体有六个性：41（一）制度性土地承包经营权登记是一种制度安排1、农村土地制度的重要组成部分；

——占有、承包、流转、登记、纠纷调处等。2、农村集体经济的有效实现形式

——集体所有权——承包——固化为农民对土地的占用、使用、收益等权利3、土地承包经营权登记制度

——合同产生权利、登记记载权利、证书证明权利42（二）基础性

——基础性，也带有根本性1、土地是财富的源泉，是农业再生产的基础；2、土地关系，是一个国家最基本的生产关系，是经济基础和上层建筑的根基；3、农民是我国政治——工农联盟的基础；4、家庭经营是农村基本经营制度的基础；5、土地产权，是农村市场经济的根基；43（三）政策性

中央农村土地承包政策是连续的，不断完善的1、一轮承包——联产承包责任制——土地承包合同关系2、二轮延包——家庭承包经营制度——土地承包关系（合同、证书、地块、面积）3、确权登记颁证——对现有土地承包关系的完善，不是推倒重来。44（四）专业性承包地的测量是一个专业性很强的工作。除土地承包本身的政策比较专业外，主要是技术要求比较专业1、要有一定的数学基础；2、要有一定的计算机应用基础；3、要有一定的测绘技术基础；

——要充分运用全国地理国情影像资料（DOM数据）

——要充分利用现有测绘技术力量；

——要努力培养经常性的工作队伍；

——要虚心学习，补充知识45（五）复杂性1、历史问题及现实问题纵向叠加

——一轮承包、二轮延包和现实人地矛盾；2、政策法律及农民期盼横向交汇

——各地做法不同，政策法律规定比较原则，加上信息传递比较广泛、迅速。及农民的现实需求和期盼有较大距离；3、现实问题及未来预期纵横交织

——土地紧缺、价格攀升、利益冲突加剧4、涉及群体巨大、情况错综复杂。5、工作基础不同，情况千差万别。可以说是世界最复杂的土地登记工作

家庭承包方式下须依法律规定，土地承包期限：耕地为三十年，草地为三十年至五十年，林地为三十年至七十年。承包到期后可以按照国家规定继续承包。（物权法126条）。其它承包方式，由双方协商确定，承包、租赁、拍卖“四荒”使用权，最长不超过50年。（国办发[1996]23号、国办发[1999]102号。）（六）长期性从农村改革的目标任务看（平等权和财产权），农民的权利需要通过法律和制度的方式予以保证和规范从农村土地承包经营制度发展的现状和趋势看，赋予其新的内涵和外延从合同管理、登记管理和证书发放的关系看，确权登记颁证是一个不可或缺的重要环节（三）重大意义：中央政府的角度一是健全社会主义市场经济体制的必然要求。市场经济的核心是产权明晰，土地制度改革已进入深层次，迫切要求明确产权主体。二是完善农村基本经营制度的客观需要。巩固以家庭承包经营为基础的农村基本经营制度，核心是保持现有土地承包关系稳定并长久不变。三是维护农民土地承包合法权益的紧迫需要。十七届三中全会《决定》要求：赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系保持稳定并长久不变。四是赋予农民更多的财产权利。十八届三中全会明确，要加快建立以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工业城乡关系，让广大农民平等参及现代化进程、共同分享现代化成果；要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。五是促进土地流转发展规模经营的紧迫需要。（三）重大意义：中央政府的角度老百姓的角度土地流转的依据(跨区域流转的出现)土地征收补偿申请权的依据土地纠纷调解仲裁的依据落实惠农政策的依据土地财产权益实现的依据(进城了)长久不变的依据(户口迁走了)农业部门的角度加强耕地保护（东台市规定，基本农田进证入户）落实强农惠农富农政策(种粮补贴)完善农业产业发展规划（优化农产品生产布局）提高农业生产管理水平（精细化耕作、测土配方施肥）51三、开展承包地确权登记颁证的

目标任务（一）总体目标（二）基本原则（三）工作依据（四）主要任务（五）登记流程（六）土地承包经营权登记制度框架52（一）总体目标1、解决一个突出问题：妥善解决面积不准、四至不清等问题，强化土地承包经营权保护。2、健全一个制度：探索健全中国特色的土地承包经营权登记制度，提升土地承包管理科学化水平。——建立登记簿，形成合同、登记、流转、调处四位一体的管理制度——进一步完善土地承包经营权设立、转让、互换和抵押、担保、消灭、退出及变更登记规定。3、发放一本承包经营权证书。4、造就一支队伍：（土地承包经营权调查员队伍、土地承包经营纠纷调解仲裁员、土地承包经营权流转交易员）5、建立一套管理系统：推进农村土地承包管理信息化（建立统一标准的农村土地承包信息数据库和农村土地承包管理信息系统，将土地承包经营权影像、图表和文字等资料输入计算机，实现农村土地承包管理信息化）53（二）基本原则——依法规范。依法登记，以土地承包台账和合同为依据确权登记、调处矛盾纠纷。——保持稳定。守住一条底线，保持现有土地承包关系稳定。——民主协商。充分发动和依靠农民群众，民主协商，做到群众认可。——“确地”为主。凡土地已经承包到户的，原则上都要确权到户。——因地制宜。分类指导，试点先行，确保质量。——县级负责。中央统一要求，地方全面负责，属地管理（市委、市政府明确：市是督查指导主体，县是责任主体，镇村是实施主体）。要确保两个稳定：承包关系基本稳定、农村社会和谐稳定54（三）工作依据现实依据：现有土地承包台账、合同、权属证书和实际调查成果政策依据：国家级：中办发[1997]16号、中发[2001]18号、农业部关于印发《农村土地承包经营权登记试点方案》的通知（农经发[2009]9号）、农业部、财政部、国土资源部、中农办、国务院法制办、国家档案局《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》（农经发[2011]2号）、农业部办公厅关于印发《农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）》的通知。省级：江苏省委农村工作领导小组《关于推进全省农村土地经营权确权登记颁证试点工作的通知》（苏委农[2014]7号）；省农委、省国土厅等部门《关于处理好农村土地经营权确权登记颁证试点工作中的几个具体问题的通知》（苏农经[2014]2号）市级：市“两办”《关于做好全市农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施意见》（盐办发[2014]46号）；市委农办《盐城市农村土地承包经营权确权登记颁证工作规程（试行）》（盐委农〔2014〕31号）法律依据：物权法、土地承包法、土地承包调解仲裁法和江苏省农村土地承包经营权保护条例等地方法规55（四）主要任务1、清理土地承包档案；2、开展土地承包现状调查；

——重点查清承包地块面积和空间位置；3、妥善解决土地承包经营纠纷；4、建立健全登记簿；5、颁发土地经营权证书；6、文件整理归档；7、推进土地承包管理信息化；

——建立健全土地承包经营权登记制度，实现登记管理的经常化、制度化、规范化；8、检查验收。前期资料准备

入户权属调查测量地块成图公示审核完善合同、建立登记簙完善证书建立数据库及信息系统资料归档合同、权证、台账、登记薄、承包户信息影像数据、形成工作底图基于工作底图基本信息表农户指认争议先解决后登记调绘及实测统一编码地籍草图村组公示异议解决农户确认乡镇审核完善合同统一格式电子介质和纸质异地备份因地制宜适时完善影像、图表和文字统一标准数据库管理信息系统依据规定县乡归档八步骤（五）登记流程57（六）登记制度框架1、登记机关。县级以上地方人民政府2、登记效力。土地承包经营权的设立、变更、转让和消灭等依法发生效力。

——设立。依承包合同设立，通过登记造册予以确认。

——变更、消灭。依法经过登记办理变更、消灭

——转让、互换。登记产生对抗效力3、登记机关的责任。登记错误，登记机关承担赔偿责任。物权法21条第二款58

案例（一女两嫁）：发包方将一块承包地签订了两份承包合同。按以下原则处理：一是先登记者优先；二是均未登记的，以合同先成立者优先；三是以合法占有并使用者优先。但发生争议后强占者除外。59土地承包经营权登记及一般不动产登记

的区别相同之处：本质上属于物权登记管理，均依法办理登记，均对权利人予以保护。不同之处：它的复杂程度远胜于任何一般不动产1、登记效力不同。土地承包经营权登记、颁证是对权利的确认，不登记不影响确权效力。一般不动产登记产生效力，不登记不产生确权效力。2、登记簿的编成不同：土地承包经营权登记是户及人的编成，而一般不动产登记是宗地编成。3、确权依据不同。土地承包经营权源于成员权，承包方自合同生效时取得土地承包经营权，可以确地，也可以确股。一般不动产登记，合同成立当事人并不能取得物权。60附：世界主要登记制度契据登记。法国首创，登记对抗、公示主义。以契约生效为要件，未登记不得对抗第三人。登记机关只进行形式审查，登记无公信力、无强制作用、登记簿按人编成，不发证，动态登记。权利登记。德国首创。登记要件主义，不登记不发生效力。登记机关进行实质审查、具有公信力、强制登记、登记簿土地编成、不发证书、静态登记、错误由国家赔偿。托伦斯登记。澳大利亚首创。状态交付主义。初次登记不强制、一经登记每次权利变动都必须登记、登记有公信力、登记机关负责赔偿、实质审查、颁发证书、登记簿编成以权利人先后次序为准、地籍图辅助说明、负担登记（抵押等）、登记后有负担或者处分行为应当订立契约。61四、需要把握的几个重大政策问题（一）土地确权及现有工作衔接的问题（二）及二轮承包的关系（三）确权登记颁证的范围（四）实测不实测的问题（五）渗溢面积如何处理的问题（六）确地确权、确股确权的问题（七）是否允许调整承包地问题（八）流转后的如何确权登记问题（九）工作经费问题62（一）及现有工作的衔接关键点：因地制宜、拾遗补缺。依据：现有土地承包关系（即土地承包台账、合同、证书记载的权利和义务）和已经颁发的土地承包经营权证书。工作重点：严格按照中央和省、市要求，针对薄弱环节，着力解决突出问题，把农民承包土地的各项权利落实到户。工作成果：最终反映在建立登记簿，变更完善和重订合同、发放土地承包经营权证书上。问题处理：对延包不完善、权利不落实和管理工作不规范的，予以依法纠正。对存在争议和纠纷的，先依法解决，再予以确权登记。切忌：违法调整收回、将流转土地误确权、未解决纠纷就确权、随意填制土地承包经营权证书等。（二）确权登记及二轮承包的关系

1、这次确权登记颁证及二轮承包合同管理的关系这次确权登记工作，不是推倒重来，而是保持原有土地承包关系不变、承包户地块和面积相对不变、二轮土地承包合同的起止年限不变和不影响正常农业生产经营的前提下，对现有土地承包关系的进一步完善。要以已经签订的土地承包合同和已经颁发的土地承包经营权证书为基础，查清承包地块的面积、四至等情况，建立健全土地承包经营权登记簿，不得借机违法调整和收回农户承包地。思考及讨论如何解决土地承包中的“两难”矛盾？（稳定及流动，公平及效益）如何处理“长久不变”?如何更好地处理好效率及公平之间的关系？如何理解“增人增地、减人减地”的做法？这样做是否就是公平？（没有绝对的公平，没有能保障土地在每一时刻、对每个集体经济组织成员都公平的制度）如何理解“增人不增地、减人不减地”的政策规定？既保障了承包始点的公平，又兼顾了农业生产的效率需求）

承包期内不调整地，是土地承包法律的法眼，也是稳定土地承包关系的关键。(1)

承包以户为单位，不存在哪个农民没有承包地的问题；(2)农户间人均占有承包地数量不可能一直处于均衡状态;(3)新增成员要求承包地，是绝对平均思想的反映；(4)集体成员有承包土地的权利，但只有在集体统一组织承包时才能平等行使。(5)调整承包地不利于土地承包关系稳定，也不利于农民增加对土地的长期投入，更解决不了户间人均占有不均问题。解决办法：土地流转、新增耕地等途径解决。对因少地导致生活困难的，要通过推荐就业、纳入低保和社保等渠道，帮助其解决实际困难。2、“合同管理”及“登记管理”的关系合同管理是根据承包合同、台账等对农户承包地进行管理，主要是村集体和农户用合同来约定双方权利义务关系。在土地流转限于集体内部时，很有效。登记是政府对农户承包土地财产权的确认和保护，需要通过查实面积、公示确认、登记在册、颁发证书等形式实现。在土地流转范围扩大、土地征占用频繁、人口流动常态化的情况下，很有必要。现行法律规定：合同产生权利，登记记载权利，证书证明权利。673、登记及证书、合同的关系

相同：均是明确家庭承包土地承包经营权归属的行为。

不同：台账、合同——发包方确认承包关系的原始凭证，合同，承包方（人）取得土地承包经营权的依据证书——土地承包经营权的书面证明登记——是明确土地承包经营权归属的过程登记簿——记载土地承包经营权内容和根据68（三）确权登记颁证范围重点是家庭承包耕地——林地，林业部门已经基本完成——四荒地，纳入调查，是否登记由各地自行决定——机动地，实行家庭承包的，给予登记，实行其他方式承包的，参照四荒地——自留地，原则上不纳入。69（四）实测不实测问题总的要求是：在不违反国家法律规定和现行政策的前提下，运用图解法和实测法相结合的办法，按照缺什么补什么的要求，妥善解决遗留问题，因地制宜地完善农村土地承包经营权确权登记颁证工作。是否实测：判断依据有两个：一是现有土地承包档案记载的土地承包状况及现实是否有较大误差；二是农民群众是否有要求。实测方法：一要科学简便，量力而行；二要多种方式，群众认可；三要充分依靠社会力量，注重培养自己的调查和测绘队伍。实测重点：明确四至、面积和空间位置。四至就是权属边界。成果要求：符合精度，有利于建立统一规范的信息管理系统，保证最终成果的一致性和兼容性。成果效用：成果管长远，要保证质量。做到“确实权、颁铁证”，经得起群众和历史的检验。70（五）渗溢面积如何处理的问题1、实测结果经群众确认、集体内部公示。2、实测后对承包地四至范围内的调查面积，经公示后据实确权登记给原承包农户，不得收回重分或留作集体机动地。3、新颁发的证书，同时登记实测和二轮承包两个面积应登记实测面积。4、把握两点：一是归属要清晰，该是谁的就是谁的；二是不要借机打农民承包地的主意。纳入家庭承包的不能收费，纳入其它方式承包的可按集体三资管理，公开有偿承包。例证：

●对农户自行平整土地造成实际经营面积大于承包面积的，原则上仍按原农村土地二轮承包面积确权登记，新增面积可经村民（代表）会议讨论后，维持耕种现状，不作登记。●对以村民小组为单位统一平整土地新增加的面积，已经划分到户的，经村民（代表）会议讨论同意，可按实确权登记。●没有划分到