农村土地制度演变及其逻辑分析

农村土地制度演变及其逻辑分析农村土地制度演变及其逻辑分析农村土地制度演变及其逻辑分析引言：政策及法律的关系制度分类：正式制度、非正式制度正式制度：政策、法律、法规党中央、国务院及各级政府部门文件（比如1号文件）；全国人大和省级人大出台的法律、法规等，比如《物权法》、《土地管理法》及其条例，《农村土地承包法》及其条例政策及法律的关系：究竟谁大？一、农村土地制度分类农村土地制度农地制度建设用地制度集体土地征收（用）制度农地承包制度农地流转制度宅基地制度集体建设用地使用权流转制度（非农用地制度）土地产权登记交易管理制度集体土地所有权确权、登记、颁证建设用地和宅基地使用权确权、登记、颁证及交易承包经营权确权、登记、颁证及交易耕地及基本农田保护制度（略）二、农地承包制度(一)农地承包制度演变

＊1978—1983年：包产到户及大包干；3—5年一调整＊1984年1号文件：15年不变；“大稳定、小调整”＊1993年11月文件：30年不变；“增人不增地、减人不减地”

1997年中央文件规定：30年不变是指承包经营期限*2003年发布《农村土地承包法》：30年；不收回承包地；不调整承包地*2007年《物权法》将承包经营权归为用益物权＊2008年《决定》：长久不变(二)农地承包为什么要长久不变？

制度变革会影响经济效率美国经济学家诺思（1968年，1960—1850）：制度创新可提高效率林毅夫（1992年,1970-1987）：农地制度改革对农业产出增长贡献率为48.6%

杜润生（1981）：包产到户激发了农民生产积极性张培刚（1991）：自耕自田的家庭农场能提高农民生产积极性中共中央《决定》（1998年）：家庭承包经营能调动农民积极性

廖洪乐（2008）：农业生产包括生产和劳动两个积极性，农地承包作用在于提高劳动积极性；农地承包对农业生产效率贡献率为21.5%.喷洒数量(三)农地制度对农业生产效率影响的微观机理分析施用质量可种茬数劳动能力施用数量劳动积极性数量质量农业生产效率由３部分组成：技术效率生产要素效率劳动效率Y=(t+l)KªLb不同发展阶段，三部分效率对农业生产效率的贡献不同耕作技术肥料优良品种使用数量农业基础设施使用质量喷洒质量耕地面积复种指数单产物质资本技术条件农药农业机械气候条件播种面积劳动实种茬数总产量(四)农地制度对农业生产效率影响的实证分析（农地承包是否潜力已尽？）粮食单产：公斤／公倾Y=1144+73*N(T=35.7,N=1,2,¨,19)年份实行承包经营核算单位比重实际单产根据方程推算预测单产超常规增量贡献率19791.1278426041806.9198014.427352677582.219814528262750762.8198289.73123282330010.6198397.83397289650117.3198499.13608296963921.51979—1984年劳动效率对农业生产效率的贡献1、封建高额地租导致旧中国农业生产效率低下（减租减息政策）2、土地改革及互助合作提高了农业生产效率（打土豪、分田地政策）3、农地统一经营降低了农业生产效率（损害劳动积极性）4、农地承包经营提高了农业生产效率（21.5%，提高劳动积极性）5、只要需要劳动，农地承包制度就有效。(既不夸大，也不贬低）(五)“长久不变”实质是什么？

“长久不变”实质是要“永久不变”

30年、40年、50年和70年都不是“长久不变”；99年和100年也不是“长久不变”；101年后再变一次也没必要。（六）“永久不变”利弊分析

利：（1）有利于保护农民财产权益，促进农村人口流入城镇；（2）有利于保护耕地和基本农田；（3）有利于促进农地流转和适度规模经营；（4）有利于降低社会交易及管理成本；（5）有利于提高我国国际地位和国际影响力。

弊：（1）担心人地矛盾恶化，重现旧中国土地占有严重不平等问题；（2）担心农民就业和基本生活保障出问题。

（七）农地三权分离：所有权、承包权与经营权二、农地流转制度(一)基本原则坚持土地承包关系稳定不变（稳定及流转的关系）坚持因地制宜坚持依法、自愿、有偿原则坚持三个不得不得改变集体土地所有权性质，不得改变农业土地用途，不得损害农民利益坚持政府管理、引导与服务相结合(二)农地流转类型

五种传统流转类型：互换、转让、转包、出租、入股未来新增类型：继承、抵押以招标、拍卖、公开协商等方式取得的土地承包经营权抵押以家庭承包方式取得的土地承包经营权抵押试点；问题承包经营权不稳定、登记不完备、抵押价值认定难等（三）农地流转的过去（四）农地流转的未来传统农户：瘦死的骆驼比马大缓慢发展(初期)<30%加速发展（中期）30%—70%平稳发展（后期）>70%1950-19951996-20352036年以后2020年传统农户数量及耕地比重预测A：14.5*(1-0.6)=5.8亿农民

=1.45亿户=11.6亿亩(64%)B：14.5*(1-0.55)=6.5亿农民

=1.6亿户=13亿亩(72%)新型农业经营主体：呈现增长趋势家庭农场专业大户合作社龙头企业公司农场传统及现代并存依据1依据2现有土地承包关系长久不变2020年耕地比重64:36或72:28直接经营土地带动农户耕地18亿亩红线依据3到2020年，新型农业经营主体及传统农户经营耕地比重：3：7或4：6(五)农地流转新特点流转规模越来越大转出耕地农户比重不断上升、转出耕地面积不断增长参及流转的主体出现多样化以前是传统农户为主现在企业（公司）、合作社、家庭农场等新型经营主体与传统农户并存流转主体跨地区整村整组农地流转现象增多流转期限一般在5年以上农地流转非粮化、非农化现象突出（六）地方政府推动农地流转的做法

出台文件；纳入年度考核；建立奖惩机制；建立县、乡、村三级流转服务组织（七）农地承包与流转的关系

农地承包、土地调整与土地流转三、宅基地制度（一）宅其地制度主要内容

1、本集体经济组织成员一户一宅

2、不能超过规定面积

3、农户无偿、无限期使用，但不得流转和买卖

4、房地分离，房屋消失后宅基地自动转为集体所有。宅基地所有权归集体、房屋所有权归农户。

5、非本集体经济组织成员不得到流转或买卖宅基地（二）20世纪90年代初期宅基地有偿使用试点失败原因分析？

1、农民收入低，负担重

2、有偿使用费多数被乡村占有和使用。土地所有权主体村民小组无权支配。

3、配套改革跟不上。有偿使用后可否流转、买卖？（三）宅基地地下市场

私自买卖及流转现象存在四、集体建设用地制度（一）集体建设用地制度主要内容法律规定：本集体经济组织可以使用自有土地进行公共、公益事业建设，但不得流转和买卖政策规定：在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行及国有土地同等入市、同权同价。（二）集体建设用地使用权流转试点

1993年底，原国家土地管理局在无锡召开”集体建设用地进入市场问题“研讨会

1994年：黄小虎提出”圈内征为国有、圈外进入市场“

1996年（苏州）和1997年（湖州）经国家土地局批准试点；2003年停止

2005年，广东省政府决定在全省范围内放开集体建设用地市场，出台条例（三）集体建设用地地下市场

小产权房五、集体土地征收制度现行土地征收制度严重损害集体和农民利益及农民从土地上取得的收入比

2005年：每公顷耕地纯收入7842元，70年为54.89万元

2005年：最高补偿南方每公顷36.9万元;北方每公顷31.2万元

2005年：1.5—1.8倍与政府取得的土地收益比浙江单宗地：耕地49：1、建设用地98：1、未利用土地196：1

重庆单宗地：18.8：1

重庆综合看：各占50%，6.9：11995年：2.5:12005年：4.8:1或9.7:1公共利益界定不明确，土地征收权被滥用何谓公共利益不同年代，公共利益不同现行法律条款也打架土地征收实质应当是强制而非低价（一）现行土地征收制度存在两大根本问题（二）征地制度改革

1、历年中央文件要求

2004年：严格区分公益性用地和经营性用地，明确界定政府土地征收权和征收范围

2005年：加快推进农村土地征收、征用制度改革

2006年：加快征地制度改革步伐，完善征地补偿机制，健全被征地农民社会保障

2007年：加快征地制度改革

2008年：继续推进征地制度改革试点，提高补偿标准

2008年（决定）：改革征地制度，逐步建立城乡统一的建设用地市场……2010年：按严格审批、局部试点、封闭运行、风险可控原则规范试点；加快修改土地管理法

2012年：加快修改土地管理法

2013年：加快修订土地管理法；尽快出台农民集体所有土地征收补偿条例；提高农民土地增值收益分配比例

2013年（决定）：缩小征地范围

2014年：加快推进征地制度改革

2、征地制度改革工作进展

2004年《关于深化改革严格土地管理的决定》：征地补偿办法；统一标准；超30倍，社保

2005年制订统一年产值标准和区片综合价

2010年启动新一轮征地制度改革试点（老试点2001福州、厦门、顺德、佛山、苏州、南京、温州等9市；2002年北京、沈阳、南宁等10市)，非公益性用地包括旅游娱乐、商业服务、工业仓储等；土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外；天津、重庆、沈阳、武汉、长沙、成都进行缩小征地范围的试点；唐山、杭州、佛山、南宁、西安开展征地拆迁补偿安置及房屋拆迁补偿试点。这个试点来得有点晚。

《土地管理法》修法进程缓慢

《农民集体土地征收补偿条例》也未适时出台统一年产值标准和区片综合地价基本完成（三）征地制度改革为何进展缓慢1、地方财政对土地出让收入性强，市（县）长们改革意愿不台盟2、学术界存在”大改“及”小改“之争3、征地制度的本质究竟是什么？4、征地制度改革是项系统工作，需要财政、税收和土地征收改革同步（四）征地制度改革及集体建设用地使用权流转关系六、土地产权登记交易管理制度（一）物权及用益物权登记制度（二）集体土地所有权确权登记颁证进展及问题规定：2012年底基本完成所有权确权登记颁证，所有权落实到真正的所有权主体进展：官方（95%），调查县（73%）、村（54%）；发给谁：38%村、62%组问题：（三）集体建设用地（含农民宅基地）使用权确权登记颁证进展及问题

规定：加快推进集体建设用地确权进展：调查县（18%）、村（19%）问题