中外土地管理制度对比

第二章我国城镇土地使用制度主要内容1各国土地所有制形式2我国土地所有制形式

3我国城镇国有土地有偿使用制度

4土地使用权的有偿出让

5土地使用权的转让

6征地与拆迁

7城镇国有土地使用权的划拨

2/1/20231各国土地所有制形式我们将世界各国或各地区粗略地分成3个组团

，来介绍它们的土地所有制概况：1.1以土地私有制为基础的完全市场模式——土地私有，允许买卖，价格由供求关系决定，如美国、日本等；

1.2由国家控制的市场模式——土地属于国家(或皇家)所有，使用土地通过批租获得，国家控制土地市场并获得大量批租收入，如英国及英联邦国家，这是资本主义的特殊情况。

1.3建立在土地公有制基础上的非市场模式——土地属于国家，使用土地一律由国家统一安排无偿使用，如原苏联、中国等；

2/1/20231.1美、日诸国(地区)的土地所有制

（1）美国美国土地有三种所有形式：私人土地、联邦土地、州政府土地。其中私人土地占美国国土面积的59％，主要分布在东部和中部；联邦政府土地为32％，主要分布在西部地区；州政府土地7％；另有2％为印第安人保留地。”

（2）瑞典

瑞典国名为瑞典王国，各种土地所有制的比重分别是；私人占40％，企业占20％，国家占30％，地方政府、教会及其他占10％。

2/1/2023（3）日本日本现行土地所有制，共分为三种主要形式，即国家所有，公共所有，个人与法人所有。其中，公共所有是指都道府县市町村等地方公共团体所有；土地的个人所有与法人所有都属于私人所有，构成私有制的主体。按土地面积划分，日本目前属于国家所有的土地面积占全部国土而积的23.7％；属于公共所有的土地面积约占国土面积的5.6％；其余60.7％的土地属于个人和法人所有。由于日本国有和公有土地大部分是山林、河川、海滨地，因此，日本国有土地和公有土地资产总值仅为70兆日元，只占日本全部土地资产总值(1260兆日元)的6％弱。

2/1/20231.2英联邦诸国(地区)的土地所有制

现英联邦独立成员国有49个。如英国、加拿大、新西兰、新加坡、马来西亚，回归前的香港。英联邦不设立任何权力机构，英国国王为联邦的象征和元首。

（1）英国

自从1066年以来，英国的全部土地在法律上都归英王或国家所有，也就是说英王(国家)是唯一绝对的土地所有人，个人、企业和各种机构团体仅拥有土地的使甩权(或占有权)。

持有土地所受的条件限制总称“土地保有条件”，土地持有人所保有的有关他的土地权利的总和，就叫做他的产业权。主要有如下四种土地产业权：

2/1/2023①

无条件继承的土地产业权；②

限定继承的土地产业权；③

终身保有的土地产业权；④

限期保有的土地产业权。前三种属于永业权(freeho1d)，最后一种属于租业权(1easehold).

英国的土地虽然在法律上属于英王(国家)所有，但完全拥有土地权益(即拥有水业权)的土地持有人实际上是该土地的所有者，只要他不违反土地法、土地规划或侵犯他人利益，就可以随心所欲地利用和处分土地。

2/1/2023英国中央统计局曾推算全英土地所有制结构如下：公共部门所有的土地占15.4％，其中中央政府所有为2.6％，地方政府所有为11.0％；民间所有的土地占84.6％，其中私人所有为65.5％，法人所有为14.4％。

值得注意的是：女王所有土地与女王个人所有土地是两个概念。

2/1/2023（2）加拿大

加拿大现为英联邦成员国之一，仍保留着英王是加拿大国家元首的名义，在土地问题上，也仍保留着法律上加拿大的全部土地与英国本土一样，最终所有权均属于英王。但如果从现实的土地所有、占用角度来看。加拿大现行土地所有制分联邦公有、省公有和私人所有三种形式。私有土地比重不大，还不到总面积的11％，但主要分布在国土南端土地肥沃的地带。全国的城镇土地、上好良田、牧场等经济效益较高的土地，大部分被私人占有。其余约89％以上是公有土地，其中41％属联邦政府所有，48％属各省政府所有。公有土地主要是林地、未开发土地、水面、公园、自然保护区和印第安人保留地，以及政府和公营企事业建筑用地。

2/1/2023（3）新加坡

国有土地，由作为政府部门律政部所属的土地局掌握和管理，占53％；

公有土地，由作为半官方机构的法定局，如建屋发展局、港湾局、民航局、裕廊镇管理局，以及其他宗教社会团体所掌握和使用，占27％；

私有土地只占20％左右。

（4）回归前的香港

回归前，香港是英国殖民地，其全部土地归英王所有，英王又授权香港总督全权处置。所以，实际上香港的全部土地都归港英政府所有。

2/1/20232我国土地所有制形式

在我国，实行土地公有制，存在两种形式：即城镇土地国有和农村土地集体所有。

2.1国有土地所有权

国有土地所有权，是指由国务院代表国家行使的对全民所有的土地享有占有、使用、收益和处分的权利。

属于国家所有的土地有：

2/1/2023(1)城市市区的土地。不能依法证明属于农民集体所有的，都属于国家所有。(2)农村和郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地。(3)国家依法征用的土地。国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有土地实行征用。(4)依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地。(5)农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地。(6)因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。

2/1/20232.2农村集体土地所有权

集体土地的范围，由法律作了明确的界定。《宪法》和《土地管理法》都规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体——村委会所有，宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。

集体所有不能直接进入城市土地市场，必须经过土地征用转化为国有土地。2/1/20233我国城镇国有土地有偿使用制度

3.1我国传统的城市土地使用制度的特点

(1)行政划拨

(2)无偿、无限期使用

(3)禁止土地使用权的转让

即禁止城市土地的使用者以买卖、出租、抵押、赠与、交换等方式将土地转给其他单位和个人使用。如：

1982年的《中华人民共和国宪法》第10条规定：“任何组织和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”

2/1/20233.2我国传统的城市土地使用制度的弊端

(1)国家在城市土地上的收益大量流失。(2)无法保证经济合理地利用土地。由于土地无偿划拨，“多占少用”、“早占晚用”、“占而不用”、“优占劣用”的现象十分严重，造成土地资源的极大浪费。(3)土地无偿使用，掩盖了土地级差收益。使企业间不平等，不利于企业经营机制的转换。各单位占地面积、地段优劣的差异在考核企业的指标中反映不出。(4)不利于对外开放政策和吸引外资。因为所有外商投资项目都涉及土地使用问题，如果土地使用权不能以法律的形式，按国际惯例加以确认，就会影响投资者的信心。(5)土地行政划拨，不仅手续繁琐，而且也容易滋生各种不正之风，导致官僚主义和腐败现象的产生。

2/1/20233.3土地使用制度的改革包含三个层次

(1)建立城市土地有偿使用制度；(2)建立城市土地商品化的流转机制；(3)建立城市土地收益分配及投入制度。

这三个层次相互制约、相互促进。其中，建立城市土地有偿使用制度是基础环节，也是起步较早、进展较快的一项改革，是这场改革的核心内容。

2/1/20234土地使用权的有偿出让

4.1城镇国有土地使用权出让的基本概念、特点、原则4.5土地使用权的终止4.4土地使用权出让的要求4.3土地使用权出让的方式4.2出让双方的权利义务2/1/20234.1城镇国有土地使用权出让的基本概念、特点、原则

土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。又称土地批租。

海南洋浦风波2/1/20234.2出让双方的权利义务4.2.1土地使用权出让人的权利4.2.2土地使用权出让人的义务4.2.3土地使用权受让人的权利4.2.4土地使用权受让人的义务2/1/2023权利：(1)受让方在签订土地使用权出让合同后，未在规定期限内支付全部土地使用权出让金的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿。(2)受让方未按土地使用权出让合同规定的期限和条件开发、利用土地的，土地管理部门有权予以纠正，并根据情节轻重给予警告、罚款，直至无偿收回土地使用权的处罚。(3)出让期满收回土地使用权及地面附着建筑物的权利

义务：(1)按照土地使用权出让合同的规定提供出让的土地使用权。(2)向受让方提供有关资料和使用该土地的规定。

2/1/2023权利：（1）取得被出让土地的一定期限的使用权——受让人在合同规定的期限内依照法律和合同规定对被出让土地的占有、使用、收益、处分的权利。

（2）受让人在达到合同规定的开发要求后，将余期内土地使用权及地上附着建筑物有偿转让、赠与、出租、继承、抵押的权利。

2/1/2023义务：（l）在签订土地使用权出让合同后的规定期限内支付全部土地使用权出让金；在支付全部土地使用权出让金后，依规定办理登记手续，领取土地使用证。

（2）按出让合同规定的用途和要求使用土地。改变用途和要求，必须经土地使用权出让人批准，并依法补交相应价款。、（3）使用权期限届满，将土地使用权连同地上附着建筑物交还土地使用出让人。

2/1/20234.3土地使用权出让的方式4.3.1协议出让土地使用权

4.3.2招标出让土地使用权

4.3.3拍卖出让土地使用权

4.3.3挂牌出让土地使用权

2002年7月1日起施行的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》规定：商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。

从11号到71号令厦门土地批租政务公开2007.11.1《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》2/1/2023是指土地使用权的有意受让人直接向国有土地的代表提出有偿使用土地的愿望，由国有土地的代表与有意受让人进行谈判和切磋，协商出让土地使用的有关事宜的一种出让方式。

主要适用于工业项目、市政公益事业项目、非盈利项目及政府为调整经济结构、实施产业政策而需要给予扶持、优惠的项目，采取此方式出让土地使用权的出让金不得低于国家规定所确定的最低价。

2/1/2023招标出让国有土地使用权，是指市、县人民政府土地行政主管部门（以下简称出让人）发布招标公告，邀请特定或者不特定的公民、法人和其他组织参加国有土地使用权投标，根据投标结果确定土地使用者的行为。

发标投标开标议标决标签合同主要适用于一些大型或关键性的发展计划与投资项目。

2/1/2023拍卖出让国有土地使用权，是指出让人发布拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定土地使用者的行为。

土地使用权出让方事先通过新闻媒介等形式，公告拍卖时间、地点、出让地块的编号、位置、面积、用途、使用条件以及出让的年限，公开拍卖前三天发给竞买者编号牌，拍卖的底价由主持人当场宣布，竞买者公开叫价竞价，直至没有更高价再出时由拍卖主持者一锤定音，由出价最高者获得土地使用权。

主要适用于投资环境好、盈利大、竞争性强的商业、金融业、旅游业和娱乐业用地，特别是大中城市的黄金地段。

2/1/2023挂牌出让国有土地使用权，是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定土地使用者的行为。

挂牌时间不得少于10个工作日。

挂牌依照以下程序进行：

（一）在挂牌公告规定的挂牌起始日，出让人将挂牌宗地的位置、面积、用途、使用年期、规划要求、起始价、增价规则及增价幅度等，在挂牌公告规定的土地交易场所挂牌公布；（二）符合条件的竞买人填写报价单报价；（三）出让人确认该报价后，更新显示挂牌价格；（四）出让人继续接受新的报价；

（五）出让人在挂牌公告规定的挂牌截止时间确定竞得人。

2/1/2023挂牌期限届满，按照下列规定确定是否成交：

（一）在挂牌期限内只有一个竞买人报价，且报价高于底价，并符合其他条件的，挂牌成交；（二）在挂牌期限内有两个或者两个以上的竞买人报价的，出价最高者为竞得人；报价相同的，先提交报价单者为竞得人，但报价低于底价者除外；（三）在挂牌期限内无应价者或者竞买人的报价均低于底价或均不符合其他条件的，挂牌不成交。

在挂牌期限截止时仍有两个或者两个以上的竞买人要求报价的，出让人应当对挂牌宗地进行现场竞价，出价最高者为竞得人。

2/1/20234.4土地使用权出让的要求4.4.1土地使用权出让的主客体范围要求4.4.4土地使用权出让的领土主权要求4.4.3土地使用权出让的资源利用要求4.4.2土地使用权出让的年限要求2/1/2023(一)土地使用权出让的主体范围

土地使用权出让的主体，包括土地使用权出让人、土地使用权受让人、土地使用权转让人和土地使用权再受让人。

（1）土地使用权出让人必须是代表土地国家所有权的县、市人民政府。任何其他单位和个人不得充当出让人。

（2）土地管理部门是国有土地所有权的唯一合法代表，代表县、市人民政府主管国有土地使用权出让的行政工作，负责土地使用权出让的组织、协调、审查、报批和出让方案的落实；负责土地使用权转让、出租、抵押等的权属管理。

（3）土地使用权受让人（包括转让人、再受让人）是指中华人民共和国境内外的公司、企业、其他组织和个人，除法律另有规定者外，均可按照有关规定取得土地使用权，进行土地开发、利用、经营。

2/1/2023（4）未与中华人民共和国建立外交关系或设立商务代表处的国家和地区的企业、公司、其他组织和个人。不得成为土地使用者受让人（转让人、再受让人）。

（5）未经资质审查和工商管理登记的任何企业、单位和个人，不得成为土地使用权受让人（转让人、再受让人）。技术力量薄弱、资金缺乏，不符合条件和不具备资质的开发企业、单位和个人，不得成为土地使用权受让人（转让人、再受让人）。

2/1/2023（1）指城市、县城、建制镇、工矿区范围内政府选定和规划好的属于全民所有的土地使用权，而非土地所有权。土地所有权不允许转移。

（2）地下资源、埋藏物和市政公用设施不在出让之列。

（3）行政划拨和减免地价的土地使用权（包括地上建筑物、其他附着物所有权），符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，可以进行转让、出租和抵押：土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；领有国有土地使用证；具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；依照有关规定缴纳土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。

（4）集体土地所有者不得自行出让土地使用权，确需出让，必须先由政府征为国有后，再出让国有土地使用权。

(二)土地使用权出让的客体范围

2/1/2023土地使用权出让的最高年限按下列用途确定：1.居住用地70年；2.工业用地50年；3.教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；4.商业、旅游、娱乐用地40年；5.综合或者其他用地50年。

使用期满：政府可以无偿收回土地使用权。若使用者若需继续使用，可向政府申请续期，但需按有关规定重新签订合同，支付土地使用权出让金，以及办理土地登记手续。若政府因公共利益需要，国家可依照法律程序提前收回，并根据土地使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予补偿。

注意《物权法》的新规定2/1/2023(1)土地使用用途要求

(2)土地利用规划设计要求

主体建筑物的性质，附属建筑物的性质及平面布局；建筑密度；土地容积率；建筑物层数、高度；停车场的大小；绿化比率；建筑体型、色彩与周围环境的协调；主体建筑的装饰要求、建筑场平整标高、出人口方位等。

(3)城市建设管理要求

主要是受让人在受让地块上进行生产、生活对应符合城市建设管理的要求。主要是对绿化、市容、环境保护和卫生、消防、安全、交通管理等作出较为详细的规定。

(4)市政基础设施要求

2/1/2023在土地使用权出让合同或文本中，应对领土主权要求（特别是成片土地批租）作出明确的规定。(1)领土管辖权(2)立法司法管辖权(3)行政管理权

规划、建设、环保、工商、税务、土地管理等都由中国地方政府负责管理，从而保证我国的行政管理权。

如1989年海南洋浦，中方与日本熊谷组(香港)有限公司双方斟洽后达成协议：海南省批租洋浦港紧邻的三十平方公里土地给香港熊谷组，租金为每亩两千元人民币，租期七十年，投资者遵守中国法律及法规，区内属于中国主权和政府职能的部分，如公安、海关、检察、司法、税务等全由海南省负责，建立精简的政府机构，对外商引进的项目，按规划和政策，分别予以鼓励、限制和禁止。

2/1/20234.6土地使用权的终止4.5.1土地使用权终止的原因

4.5.2土地使用权终止的法律后果

2/1/2023(1)土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但未获批准的，土地使用权由国家无偿收回，土地使用者应当交还土地使用权，并办理注销登记。(2)在特殊情况下，国家根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回土地使用权，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发利用土地的实际情况给予相应的补偿。(3)土地使用权由于土地灭失、标的物不再存在而终止。土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回土地的，应当予以批准，重新签订土地所有权出让合同，支付出让金并办理登记。

终止的原因主要有以下几个方面：

2/1/2023自土地使用权终止之日起，土地使用者即丧失该土地使用权。土地使用权终止有以下几方面的法律后果。

(1)土地使用者不再享有该土地的使用权，土地使用权受让人与土地所有者或其代表之间关于在该块土地上的权利义务随之解除。(2)地上建筑物和其他附着物随土地使用权的终止而由国家无偿取得，土地使用权受让人不得以任何理由提出地上建筑物和其他附着物的所有权请求，亦不得擅自毁坏之。(3)土地使用权出让合同规定必须拆除的设备等，土地使用权受让人必须在规定的期限内拆除。除土地使用权出让合同另有规定者外，非通用建筑等必须由土地使用权受让人按规定的期限拆除和清理，或者由土地使用权受让人支付拆除费和清理费用。2/1/20235土地使用权的转让

5.1转让的含义5.6转让双方的权利义务5.5土地使用权的转让的方式5.4土地使用权的转让的年限5.3土地使用权的转让的条件5.2土地使用权的转让的原则2/1/2023土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转移的行为。

国家土地使用者出售、赠与、交换、继承一级市场（出让市场）二级市场（转让市场）土地使用者2/1/2023土地使用权的转让的原则①

权利义务转移的原则；②

房地权属一致的原则，即土地使用权转让时，其地上建筑物和其他附着物所有权随之转移；③效益不可损原则，土地使用权转让时，不得损害土地及其地上建筑物的经济效益。

2/1/2023土地使用权的转让的条件①

转让的土地使用权是合法获取的；②

土地使用权出让金已缴清；③

投入土地的开发建设资金不少于总投资额的25%或已完成“七通一平”的基础设施建设；

土地使用权如属中外合资企业、中外合作企业，其转让应经董事会决议。

2/1/2023可使用年限=出让年限-已使用年限2/1/2023土地使用权的转让的方式出售、交换、赠与。

2/1/2023土地使用权再受让人的义务：（1）支付被转让余期土地使用权价款；（2）按照原土地使用权出让合同规定的用途和要求使用土地。改变土地用途和要求必须经土地使用权出让人批准，并依法补交相应地价款；（3）使用权余期届满，将土地使用权连同地上附着建筑物交还土地使用权出让人。土地使用权转让人的权利：取得余期土地使用权的价款。土地使用权转让人的义务：把余期土地使用权以及与此相联的对余期土地使用权的转让、赠与、继承、抵押的权利交给土地使用权再受让人。土地使用权再受让人的权利：获得余期土地使用权以及与此相联的权利2/1/20236征地与拆迁

6.1土地征用

6.2房屋拆迁安置

2/1/20236.1土地征用

6.1.1定义

土地征用是指国家因建设需要，依法将原土地所有者（使用者）的土地在有偿的基础上采取行政强制措施转化为国家所有的行为。

6.1.2程序

(1)申请定点申请条件：列入年度投资计划；经批准的设计任务书；经批准的立项书。申请主管单位：土地管理部门；城市规划部门。

材料：《申请书》、《可行性研究报告》等2/1/2023(2)协调补偿安置方案

(3)核定用地量新《土地管理法》（1999年4月1日执行）规定按“土地用途管制”办法审核：将土地分为农用地、建设用地、未利用地；征用基本农田、35公顷以上基本农田以外的耕地、70公顷以上非耕地都须经国务院批准；

征用前述规定以外的土地

由省级人民政府批准。

(4)划拨用地

(5)核实实际用地量

2/1/20236.1.3补偿费的确定

(1)土地补偿费

是对土地所有权的补偿，按被征耕地前三年平均年产值的6~10倍计算。

(2)安置补助费

是对被征耕地游离出来的剩余劳动力的再安置补助，每人补助费按被征耕地前三年平均年产值的4~6倍计算。

土地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征耕地前三年平均年产值的30倍。

2/1/2023在《拆迁管理条例》（2001年11月1日实施）的有关条款如下：第二十二条

拆迁人应当依照本条例规定，对被拆迁人给予补偿。

拆除违章建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿；拆除未超过批准期限的临时建筑，应当给予适当补偿。第二十三条

拆迁补偿的方式可以实行货币补偿，也可以实行房屋产权调换。除本条例第二十五条第二款、第二十七条第二款规定外，被拆迁人可以选择拆迁补偿方式。第二十四条

货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。2/1/20231．安置对象：安置的对象是被拆除房屋的使用权人，而不是其所有权人。只有在被拆除房屋的所